集中支付和公務(wù)卡改革的業(yè)務(wù)研究／西湖風(fēng)景名勝區(qū)財(cái)政局課題組
一、實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付和公務(wù)卡改革的意義和成效
（一）實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付和公務(wù)卡改革的背景
實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度是公共財(cái)政管理的需要，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)上采用國(guó)庫(kù)分散支付制度弊端日益顯現(xiàn)：一是缺乏嚴(yán)格的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，二是資金的使用效率較低，三是無(wú)法反映真革，是增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力和優(yōu)化對(duì)公共資源配置管理的需要。國(guó)庫(kù)集中支付制度是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的財(cái)政資金支出管理模式，它是把財(cái)政資金由傳統(tǒng)的層層劃撥改為國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系支付的公共財(cái)政管理方式。具體地說(shuō)，就是以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，所有預(yù)算單位購(gòu)買(mǎi)商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)，由預(yù)算單位提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系支付給實(shí)的支出進(jìn)度。因此，推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改公務(wù)卡管理制度是對(duì)財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)中現(xiàn)金管理的進(jìn)一步規(guī)范，它規(guī)范了預(yù)算單位日常公務(wù)支出，實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系和公務(wù)卡制度的有機(jī)銜接。公務(wù)卡制度改革是加強(qiáng)公共財(cái)政管理、深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的要求和延伸，運(yùn)用信用卡有據(jù)可查、有跡可循的優(yōu)點(diǎn)，減少現(xiàn)金使用，增強(qiáng)政府的支出透明度，強(qiáng)化監(jiān)督管理，對(duì)預(yù)防腐敗有積極作用。
（二）實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付和公務(wù)卡改革的意義1．提高了財(cái)政資金的使用效率。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，實(shí)現(xiàn)了單位用款計(jì)劃與資金撥付相分離，使單位形成的結(jié)余體現(xiàn)為用款計(jì)劃指標(biāo)結(jié)余，而實(shí)際資金結(jié)余在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。從根本上解決了財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶(hù)頭存放的弊端，提高了財(cái)政資金使用效率。2．降低了財(cái)政資金的運(yùn)行成本。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，單位未使用資金全部結(jié)余在國(guó)庫(kù)，提高了財(cái)政資金的調(diào)控能力。同時(shí)，由過(guò)去向多個(gè)戶(hù)頭撥款變?yōu)橄蛞粋€(gè)戶(hù)頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本。3．提高了財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力度。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，每筆財(cái)政資金的支出都處在相應(yīng)預(yù)算指標(biāo)控制之下，財(cái)政部門(mén)可隨時(shí)掌握各項(xiàng)預(yù)算的實(shí)際支出進(jìn)度，便于對(duì)財(cái)政資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控，財(cái)政監(jiān)督環(huán)節(jié)提前，提高了預(yù)算的約束力，為制訂更加合理的部門(mén)預(yù)算提供準(zhǔn)確資料，推進(jìn)了部門(mén)預(yù)算的改革步伐。4．真實(shí)反映了財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政總預(yù)算支出和單位支出實(shí)際上同時(shí)形成的，財(cái)政總預(yù)算支出能真實(shí)反映財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)，有利于財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政形勢(shì)做出及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷。5．有效防止了對(duì)財(cái)政資金的挪用截留。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付之后，所有財(cái)政資金不再撥付到預(yù)算單位賬戶(hù)，結(jié)余都以指標(biāo)形式體現(xiàn)，從源頭上預(yù)防和遏制了截留挪用財(cái)政資金的行為。6．提高了財(cái)政資金的到位速度。對(duì)各預(yù)算單位來(lái)說(shuō)，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度省去了國(guó)庫(kù)向單位撥款的程序，國(guó)庫(kù)部門(mén)批準(zhǔn)單位用款計(jì)劃后，直接通過(guò)電子網(wǎng)絡(luò)傳送到預(yù)算單位會(huì)計(jì)部門(mén)，預(yù)算單位會(huì)計(jì)部門(mén)收到用款計(jì)劃，單位即可使用資金，加快了資金到位時(shí)間。7．增強(qiáng)了財(cái)政的動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理。通過(guò)公務(wù)卡改革，利用信用卡有據(jù)可查、有跡可循的優(yōu)點(diǎn)，加強(qiáng)了財(cái)政對(duì)資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理，減少了現(xiàn)金報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問(wèn)題。
（三）名勝區(qū)“兩項(xiàng)改革”的主要政策
杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“名勝區(qū)”）在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革和公務(wù)卡改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩項(xiàng)改革”）的主要政策口徑是：1．對(duì)財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的額度進(jìn)行規(guī)定。預(yù)算單位的政府采購(gòu)支出進(jìn)行直接支付；未納入統(tǒng)發(fā)工資范圍單位的工資支付進(jìn)行授權(quán)支付；對(duì)資金流量較大的預(yù)算單位實(shí)行以下政策：?jiǎn)喂P10萬(wàn)元以上（含）的支出必須進(jìn)行直接支付，10萬(wàn)元以下的支出進(jìn)行授權(quán)支付；對(duì)其余預(yù)算單位實(shí)行以下政策：?jiǎn)喂P5萬(wàn)元以上（含）的支出必須進(jìn)行直接支付，5萬(wàn)元以下進(jìn)行授權(quán)支付。2．基建資金暫不納入國(guó)庫(kù)集中支付。對(duì)于單位專(zhuān)項(xiàng)資金中涉及基本建設(shè)的，為保持預(yù)算指標(biāo)的完整性，要求采用通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，首先授權(quán)支付到預(yù)算單位基本賬戶(hù)或基建賬戶(hù)，其次再由預(yù)算單位按基建會(huì)計(jì)核算使用。3．財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金撥付方式暫時(shí)不變。名勝區(qū)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理資金仍按原撥付方式撥付至預(yù)算單位基本賬戶(hù)使用。4．將“兩項(xiàng)改革”執(zhí)行情況納入考核。將財(cái)務(wù)人員開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的情況納入每年度對(duì)財(cái)務(wù)人員績(jī)效考核，鼓勵(lì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員積極投入到“兩項(xiàng)改革”工作中。
（四）名勝區(qū)“兩項(xiàng)改革”取得的成效
根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2011〕167號(hào)）文件的精神，在2011年5月省財(cái)政廳與名勝區(qū)財(cái)政局簽訂了《2011年國(guó)庫(kù)集中支付及公務(wù)卡改革目標(biāo)財(cái)稅調(diào)研 杭州財(cái)會(huì) 2016年第3期 15責(zé)任書(shū)》，在2011年底名勝區(qū)8家預(yù)算單位開(kāi)展了國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)工作、4家預(yù)算單位開(kāi)展了公務(wù)卡改革試點(diǎn)工作，并在2012年3月通過(guò)了省財(cái)政廳組織的階段性目標(biāo)考核驗(yàn)收。與此同時(shí)，名勝區(qū)根據(jù)《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)預(yù)算單位公務(wù)卡管理辦法（試行）》，建立公務(wù)卡結(jié)算流程并嚴(yán)格執(zhí)行，同時(shí)鼓勵(lì)公務(wù)人員在辦理公務(wù)活動(dòng)時(shí)積極使用公務(wù)卡，減少現(xiàn)金支出。要求預(yù)算單位做好宣傳，將對(duì)公務(wù)卡改革的認(rèn)識(shí)上升到反腐倡廉、節(jié)約開(kāi)支的高度上來(lái)。國(guó)庫(kù)代理行工商銀行保俶支行也組織針對(duì)性的專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)或優(yōu)惠活動(dòng)，積極引導(dǎo)公務(wù)人員使用公務(wù)卡。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)化和完善改革實(shí)施辦法的基礎(chǔ)上，2012年名勝區(qū)擴(kuò)大財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付范圍，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)了省財(cái)政廳關(guān)于“橫向到邊、縱向到底”的要求。通過(guò)其后兩年的深化和完善，并及時(shí)將新劃轉(zhuǎn)到名勝區(qū)的行政事業(yè)單位納入改革的范圍，截止到2014年底，已納入改革的預(yù)算單位為37家，完成改革比例100%；當(dāng)年累計(jì)改革資金量中公共財(cái)政預(yù)算資金58199萬(wàn)元，政府性基金預(yù)算資金5086萬(wàn)元，分別占財(cái)政支出比重為54.8%和88%。公務(wù)卡發(fā)卡量1 0 7 4 張， 激活1 0 7 4 張， 激活率為100%，人均公務(wù)卡刷卡消費(fèi)量1106元，現(xiàn)金結(jié)報(bào)量與公務(wù)卡刷卡消費(fèi)量比率為1.03∶1。此外，根據(jù)上級(jí)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)施“兩項(xiàng)改革”的要求，名勝區(qū)所轄的街道及其行政事業(yè)單位也順利完成了“兩項(xiàng)改革”任務(wù)。
二、“兩項(xiàng)改革”進(jìn)程中存在的問(wèn)題
通過(guò)最近的問(wèn)卷調(diào)查和座談交流，我們總結(jié)了“兩項(xiàng)改革”進(jìn)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。
1．對(duì)“兩項(xiàng)改革”的思想認(rèn)識(shí)和理解不到位一是對(duì)“兩項(xiàng)改革”認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確。國(guó)庫(kù)集中支付改革實(shí)施以來(lái)，絕大多數(shù)預(yù)算單位都能夠從大局出發(fā)，積極配合，但個(gè)別預(yù)算單位錯(cuò)誤地認(rèn)為“改革就是收權(quán)”，并因?yàn)楦母锖蟮囊恍┳龇ㄅc以往不一樣，而對(duì)國(guó)庫(kù)支付產(chǎn)生抵觸情緒。不少單位認(rèn)為國(guó)庫(kù)集中支付使得財(cái)政資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)都?xì)w屬財(cái)政部門(mén)，單位將不再擁有這些權(quán)力。二是部分財(cái)務(wù)人員滋生了依賴(lài)性。相當(dāng)一部分預(yù)算單位的財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員認(rèn)為實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，特別是直接支付后，所有的支付憑證都要拿給結(jié)算中心前臺(tái)進(jìn)行審核，因此在原始資料的審核（如招投標(biāo)資料、合同、清單等）上把關(guān)不嚴(yán)，沒(méi)有較好地履行對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審核和監(jiān)督的職責(zé)。三是普遍存在對(duì)“兩項(xiàng)改革”業(yè)務(wù)不熟悉的問(wèn)題。由于慣性思維及操作習(xí)慣等原因，改革伊始，財(cái)務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員往往還是按以前的思維模式操作，直到遇到付款環(huán)節(jié)，才意識(shí)國(guó)庫(kù)集中支付與以往的支付模式有所不同。由于前期準(zhǔn)備不足，就覺(jué)得國(guó)庫(kù)集中支付審批時(shí)間長(zhǎng)，手續(xù)麻煩，付款速度慢；還有個(gè)人公務(wù)卡的使用，一部分人由于不了解公務(wù)卡的使用范圍，沒(méi)有透支刷卡的習(xí)慣等，害怕因忘記還款而罰息等種種原因，遲遲不肯辦卡，也不愿意使用公務(wù)卡刷卡消費(fèi)。
2．信息化建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，崗位交叉，人員配備不足一是系統(tǒng)的整合度不高?！皟身?xiàng)改革”以現(xiàn)代化的財(cái)政管理信息系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)支付操作系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)為依托，才能確保財(cái)政資金支付的高效和快捷。當(dāng)前名勝區(qū)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)軟件是省財(cái)政廳委托軟件公司開(kāi)發(fā)的單個(gè)軟件體系，預(yù)算編制軟件、政府采購(gòu)平臺(tái)、國(guó)有資產(chǎn)管理軟件和會(huì)計(jì)核算是其他軟件公司開(kāi)發(fā)的單個(gè)軟件體系，相互之間未做接口進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，造成有些業(yè)務(wù)靠手工進(jìn)行傳遞和清算，工作量加大、重復(fù)勞動(dòng)多，工作效率及信息利用效率較低。二是數(shù)據(jù)安全堪憂(yōu)。名勝區(qū)財(cái)政局缺乏專(zhuān)業(yè)信息技術(shù)人員，導(dǎo)致目前信息化工作存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是設(shè)備基本無(wú)人管理的狀態(tài)，數(shù)據(jù)安全堪憂(yōu)；二是設(shè)備逐步老化，專(zhuān)業(yè)巡檢力量不足；三是核心業(yè)務(wù)未簽訂委托和服務(wù)合同，長(zhǎng)期靠日常的合作關(guān)系維系，缺乏可靠的服務(wù)保證。三是現(xiàn)有的分工對(duì)系統(tǒng)管理不連貫。受人員編制和配置的約束，名勝區(qū)財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算指標(biāo)的分配、錄入、批復(fù)及使用等環(huán)節(jié)的管理，未建立有效的信息運(yùn)用機(jī)制。目前雖然按照國(guó)庫(kù)集中支付制度要求，設(shè)立了由不同人員擔(dān)任的用款計(jì)劃錄入、批復(fù)、清算等崗位，但由于擔(dān)任這些崗位人員日常的主要職責(zé)并非上述業(yè)務(wù)，如：指標(biāo)錄入崗位，由負(fù)責(zé)基層單位預(yù)算的人員兼任；指標(biāo)批復(fù)崗位，由負(fù)責(zé)政府采購(gòu)及審核部門(mén)經(jīng)費(fèi)的人員兼任；銀行清算崗位，由財(cái)政總會(huì)計(jì)兼任。正是由于缺少專(zhuān)職人員，國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的管理不連貫，具有片段性，財(cái)政層面不能有效提供國(guó)庫(kù)資金整體使用的動(dòng)態(tài)情況。如：銀行清算崗位不清楚上下年度財(cái)政資金使用的增減變化原因，預(yù)算崗位不清楚預(yù)算項(xiàng)目資金的使用情況等。
3．對(duì)基層單位事業(yè)收入管理的局限性目前國(guó)庫(kù)集中支付資金范圍僅包括區(qū)級(jí)財(cái)政性資金及部分省市轉(zhuǎn)移性支付項(xiàng)目資金，基建資金、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理資金及其他自有資金尚未納入其中，如：事業(yè)單位收入未納入集中支付的范圍，目前采用的是經(jīng)區(qū)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)過(guò)渡的方式，這就造成對(duì)于財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助單位而言，某筆支付業(yè)務(wù)，既可以選擇通過(guò)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)的財(cái)政資金支付，也可以選擇使用事業(yè)收入的自有資金支付。從單位角度來(lái)講，一般首先會(huì)將資金結(jié)算是否方便作為選擇標(biāo)準(zhǔn)，其次才會(huì)選擇是否通過(guò)財(cái)政資金支付，是否使用公務(wù)卡結(jié)算是最后才考慮的問(wèn)題。以2014年為例，名勝區(qū)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)決算收入為89252.68萬(wàn)元，其中財(cái)政撥款補(bǔ)助收入為43462.19萬(wàn)元、事業(yè)收入45498.27為萬(wàn)元，也就是說(shuō)當(dāng)年單位不通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)使用的資金量（單位自有收入）與通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)使用的資金量（財(cái)政補(bǔ)助收入）兩者規(guī)模相當(dāng)?？梢哉f(shuō)，目前對(duì)事業(yè)收入的管理方式，使財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助事業(yè)單位在資金使用中存在著一定的隨意性。
4．授權(quán)支付比例偏高，監(jiān)管力量不足目前，名勝區(qū)授權(quán)支付不需要到結(jié)算中心前臺(tái)審核，單位財(cái)務(wù)審核后即可直接支付。由于一些事業(yè)單位預(yù)算細(xì)化程度不夠、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)平臺(tái)未與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)、預(yù)算執(zhí)行的約束力不強(qiáng)等原因，實(shí)踐中個(gè)別單位將某些大額采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行拆分，來(lái)滿(mǎn)足使用授權(quán)支付的額度要求，以此來(lái)規(guī)避直接支付的審核環(huán)節(jié)，使得直接支付的比率偏低。同時(shí)，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，對(duì)財(cái)政資金撥付監(jiān)管機(jī)制存在薄弱環(huán)節(jié)，盡管建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)控是一項(xiàng)有效的手段，但是名勝區(qū)因人員、技術(shù)等諸多因素影響尚未開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，無(wú)力對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付中授權(quán)支付業(yè)務(wù)進(jìn)行事后審核監(jiān)管。
5．資金支付不規(guī)范通過(guò)分析各預(yù)算單位“兩項(xiàng)改革”自查報(bào)告，資金支付過(guò)程中操作不規(guī)范的問(wèn)題比較明顯，特別是在2013年，主要有以下幾類(lèi)問(wèn)題：一是應(yīng)直接支付的，擅自改用授權(quán)支付。按名勝區(qū)的規(guī)定，小規(guī)模單位單筆5萬(wàn)元以上，大規(guī)模單位單筆1 0 萬(wàn)元以上（工資、社保等托收業(yè)務(wù)除外），以及涉及政府采購(gòu)平臺(tái)的采購(gòu)業(yè)務(wù)，均需實(shí)行國(guó)庫(kù)直接支付，但在實(shí)際工作中，有些單位把應(yīng)該直接支付的業(yè)務(wù)錯(cuò)誤地采用了授權(quán)支付方式。某單位2014年物業(yè)合同金額為64.91萬(wàn)元，通過(guò)授權(quán)支付方式，支付給對(duì)方43.27萬(wàn)元。2013—2014年，有3家單位的14筆費(fèi)用應(yīng)采用直接支付，而實(shí)際卻采用了授權(quán)支付。二是資金從單位基本戶(hù)先墊付，再通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)撥回財(cái)政性資金。目前大部分單位除“單位零余額賬戶(hù)”外，還保留一個(gè)基本戶(hù)，以保證自有資金收支的正常運(yùn)行。由于預(yù)算下達(dá)的滯后性，一些單位在支付款項(xiàng)時(shí)，支付資金尚不明確在哪個(gè)專(zhuān)項(xiàng)中開(kāi)支，預(yù)算單位先用基本戶(hù)代墊，等國(guó)庫(kù)指標(biāo)下達(dá)后再通過(guò)授權(quán)支付形式歸回，脫離了財(cái)政監(jiān)控范疇。這一情況在2013年國(guó)庫(kù)集中支付剛開(kāi)始實(shí)施的階段比較突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年從“單位零余額賬戶(hù)”劃至基本戶(hù)累計(jì)金額達(dá)345.25萬(wàn)元。三是將國(guó)庫(kù)資金先劃入單位基本戶(hù)，再由基本戶(hù)支付。由于有些專(zhuān)項(xiàng)資金未安排到位，項(xiàng)目又急于啟動(dòng)，預(yù)算單位在基本戶(hù)資金不夠墊付的情況下，先將國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中的財(cái)政性資金劃入基本戶(hù)，用于支付這些專(zhuān)項(xiàng)的應(yīng)急支出，待專(zhuān)項(xiàng)資金到位后，再進(jìn)行調(diào)賬。這一問(wèn)題在2013年和2014年較為普遍，且業(yè)務(wù)涉及的數(shù)量和金額都比較大。四是資金支出渠道不合理，甚至存在浪費(fèi)現(xiàn)象。由于對(duì)“兩項(xiàng)改革”理解不到位，有時(shí)用款的理智性、規(guī)范性會(huì)有所降低，把不該財(cái)政用款的支出也用財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出。一些單位由于擔(dān)心財(cái)政部門(mén)會(huì)收回年底未用完結(jié)余資金，或者擔(dān)心財(cái)政會(huì)因本年度的資金未用完而減少單位下一年度的經(jīng)費(fèi)，年底采取各種方法將當(dāng)年下達(dá)的國(guó)庫(kù)指標(biāo)通過(guò)零余額賬戶(hù)使用完畢，這樣就不能排除部分支出并不合理、甚至浪費(fèi)資金的問(wèn)題。
6．公務(wù)卡刷卡量比現(xiàn)金結(jié)報(bào)量低截止到2014年12月31日，現(xiàn)金結(jié)報(bào)量與公務(wù)卡刷卡消費(fèi)量比率為1.03∶1，說(shuō)明以公務(wù)卡刷卡形式的消費(fèi)量仍然低于現(xiàn)金結(jié)報(bào)量。并且，在37家預(yù)算單位中，有12家單位的現(xiàn)金結(jié)報(bào)量與公務(wù)卡刷卡消費(fèi)量比率超過(guò)100%，其中最高的單位比率高達(dá)1086%。采取現(xiàn)金結(jié)報(bào)的方式相對(duì)于直接用公務(wù)卡刷卡結(jié)算的方式，監(jiān)管的難度較大，人為操控的可能性較大，因此相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)也較大。在預(yù)算單位的自查報(bào)告中，我們也發(fā)現(xiàn)有預(yù)算單位使用現(xiàn)金支付比例較大的情況，主要原因是計(jì)劃外用工在稅務(wù)局代開(kāi)勞務(wù)發(fā)票、農(nóng)副產(chǎn)品發(fā)票等需要現(xiàn)金支付，另外有些收款單位由于沒(méi)有配備POSE機(jī)，不具備刷卡條件。
7．部門(mén)預(yù)算編制不夠細(xì)化，用款計(jì)劃預(yù)見(jiàn)性不高國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)依據(jù)是單位用款計(jì)劃，而單位編制用款計(jì)劃的前提條件是單位的部門(mén)預(yù)算。因此，部門(mén)預(yù)算編制是否科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)，直接影響到國(guó)庫(kù)集中支付的順利實(shí)施。從實(shí)際情況來(lái)看，存在由于預(yù)算編制不夠細(xì)化或指標(biāo)調(diào)整不及時(shí)導(dǎo)致支出無(wú)法執(zhí)行，或者占用其他指標(biāo)等問(wèn)題。由于國(guó)庫(kù)集中支付制度下需按用款進(jìn)度每月申報(bào)用款計(jì)劃，本月需對(duì)次月的用款計(jì)劃進(jìn)行申報(bào)，而很多單位在申報(bào)用款計(jì)劃時(shí)，僅由財(cái)務(wù)人員對(duì)用款計(jì)劃進(jìn)行了大概估算，而財(cái)務(wù)人員并不完全了解業(yè)務(wù)部門(mén)的資金使用需求，故不能進(jìn)行全面申報(bào)，用款計(jì)劃的預(yù)見(jiàn)性不高，有時(shí)候單位需進(jìn)行某項(xiàng)資金支付時(shí)，由于沒(méi)有用款計(jì)劃而不能進(jìn)行支付，影響了單位的業(yè)務(wù)開(kāi)展。
8．軟件銜接度不夠，調(diào)賬和對(duì)賬比較復(fù)雜國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)于財(cái)務(wù)人員操作的準(zhǔn)確性要求更高，一旦輸錯(cuò)信息，出現(xiàn)退庫(kù)、退回，更正的方式比較復(fù)雜，必須到開(kāi)戶(hù)銀行柜臺(tái)辦理，如果是直接支付退庫(kù)，還需先去區(qū)結(jié)算中心辦理，再去銀行辦理。另外，在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行調(diào)賬，比傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)軟件要更加復(fù)雜，不是單純的科目調(diào)整，而是國(guó)庫(kù)集中支付指標(biāo)資金與核算科目一同變動(dòng)，要求反映一致性。而且，在沒(méi)有完成數(shù)據(jù)對(duì)接的情況下，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)與財(cái)務(wù)核算軟件的核對(duì)也較以往更為復(fù)雜。
9．街道的“兩項(xiàng)改革”有待完善目前，名勝區(qū)所轄的西湖街道，其國(guó)庫(kù)集中支付改革采用“視同縣級(jí)預(yù)算單位”改革模式，主要考慮操作簡(jiǎn)單、易上線(xiàn)，但是其資金覆蓋率也不高，而且同樣存在人員緊張、崗位設(shè)置交叉、部分支付操作不夠規(guī)范等問(wèn)題。
三、對(duì)名勝區(qū)完善“兩項(xiàng)改革”措施的建議
1．提高思想認(rèn)識(shí)，重視財(cái)務(wù)工作，加強(qiáng)政策宣傳首先，要提高單位領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)和重視程度。通過(guò)宣傳和實(shí)例，讓單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到國(guó)庫(kù)集中支付是在不改變單位的資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)的前提下，通過(guò)單一賬戶(hù)體系，提高財(cái)政資金的使用效益和加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督。其次，要適當(dāng)增加基層單位財(cái)務(wù)力量。近年來(lái)受單位在編人員持續(xù)減少的影響，單位財(cái)務(wù)人員的力量很難增強(qiáng)，開(kāi)始不斷出現(xiàn)聘用編外人員從事財(cái)務(wù)工作的情況。財(cái)政政策、財(cái)務(wù)制度以及人事制度不斷推陳出新，要求財(cái)務(wù)工作者需花大量時(shí)間進(jìn)行知識(shí)更新，工作壓力日益增加。因此，財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并強(qiáng)化與業(yè)務(wù)部門(mén)的溝通與交流，將國(guó)庫(kù)集中支付制度真正落實(shí)到日常工作中，設(shè)計(jì)與完善業(yè)務(wù)流程，使之更加符合當(dāng)下對(duì)財(cái)政性資金管理的要求。再次，加強(qiáng)對(duì)整個(gè)單位的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和宣傳。一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的完成并非只依靠財(cái)務(wù)人員，有必要從源頭抓起，加強(qiáng)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的培訓(xùn)，普及“兩項(xiàng)改革”的相關(guān)知識(shí)，提高財(cái)務(wù)規(guī)范化意識(shí)?，F(xiàn)階段財(cái)務(wù)人員對(duì)核算事項(xiàng)的事前參與程度仍然不夠，對(duì)部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的首次知道時(shí)間往往是在需要支付款項(xiàng)時(shí)，造成“事后彌補(bǔ)”受多種因素制約，容易產(chǎn)生資金核算不規(guī)范的情況。
2．加快國(guó)庫(kù)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化信息化建設(shè)步伐一要建立以財(cái)政部門(mén)為核心的財(cái)務(wù)信息處理中心。建立財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)、代理銀行專(zhuān)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的自動(dòng)化處理程序，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的信息共享，財(cái)務(wù)信息實(shí)時(shí)在線(xiàn)，由事后控制轉(zhuǎn)為全過(guò)程控制的具備真正遠(yuǎn)程化數(shù)據(jù)管理能力的先進(jìn)、穩(wěn)定、安全的財(cái)政管理系統(tǒng)。二要建立以國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)為主體的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。將財(cái)政管理事務(wù)中預(yù)算編制軟件、政府采購(gòu)平臺(tái)、國(guó)有資產(chǎn)管理軟件、會(huì)計(jì)核算、部門(mén)決算軟件等相互鏈接、相互牽制監(jiān)控，減少財(cái)政管理的漏洞，提高工作效率，提高財(cái)政性資金的規(guī)范性、安全性、利用率。三要建立完善預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。在區(qū)本級(jí)增設(shè)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)指標(biāo)管理員，負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)各崗位之間的數(shù)據(jù)銜接、提供共享信息，并且對(duì)該系統(tǒng)的業(yè)務(wù)全程實(shí)施實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)管控。全面建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，出臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)控相關(guān)配套制度，細(xì)化監(jiān)控流程，完善監(jiān)控方式方法，提高監(jiān)控時(shí)效性和違規(guī)支付糾正率?，F(xiàn)階段應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有支付、審核流程，探索不同的監(jiān)控模式，待動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)上線(xiàn)后再行轉(zhuǎn)換。四要改進(jìn)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)應(yīng)用模塊，盡快完成與財(cái)務(wù)軟件的對(duì)接。目前，名勝區(qū)的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)尚未啟用核算功能，國(guó)庫(kù)系統(tǒng)中的會(huì)計(jì)科目與“用友”財(cái)務(wù)軟件中的并非一致，兩個(gè)系統(tǒng)沒(méi)有形成有效的數(shù)據(jù)對(duì)接，其實(shí)在支付指令輸入時(shí)已寫(xiě)明會(huì)計(jì)科目，可以在國(guó)庫(kù)系統(tǒng)中直接生成憑證，而“用友”財(cái)務(wù)軟件的憑證錄入更是重復(fù)勞動(dòng)。因此建議改進(jìn)系統(tǒng)模塊，完成與財(cái)務(wù)軟件的數(shù)據(jù)對(duì)接，簡(jiǎn)化核算工作量。
3．逐步將單位所有資金納入集中支付加快推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度改革，積極探索、研究基建資金、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理資金及其他財(cái)政性資金納入集中支付管理的措施和辦法，最終將所有資金納入國(guó)庫(kù)集中支付，使財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系內(nèi)安全、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，徹底實(shí)行收、支兩條線(xiàn)管理，單位全部支出都通過(guò)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)支付，消除差額單位對(duì)資金使用的隨意性，牢固樹(shù)立“支出只能通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)”的意識(shí)。
4．提高用款計(jì)劃準(zhǔn)確性，縮減授權(quán)支付范圍一是提高用款計(jì)劃的科學(xué)性和準(zhǔn)確度。預(yù)算單位各部門(mén)要根據(jù)各自的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制訂合理的年度預(yù)算工作計(jì)劃，并規(guī)定其用款數(shù)目及用款時(shí)間，嚴(yán)格規(guī)定報(bào)送時(shí)間，加大或嚴(yán)控臨時(shí)用款計(jì)劃的審批力度。二是逐步擴(kuò)大財(cái)政直接支付的范圍。建議將“五公”經(jīng)費(fèi)等納入直接支付的范圍，形成以財(cái)政直接支付為主，授權(quán)支付為輔的支付格局。適當(dāng)降低授權(quán)支付的額度標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化授權(quán)支付審核監(jiān)管，對(duì)單位的授權(quán)支付計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格甄別把關(guān)和跟蹤審查。
5．提高核算的規(guī)范度一是建立“關(guān)聯(lián)賬戶(hù)交易報(bào)備（告）審核制度”。在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中增設(shè)關(guān)聯(lián)賬戶(hù)審核環(huán)節(jié)， 一般不允許財(cái)政性資金撥付到本單位資金核算賬戶(hù)（ 包括工會(huì)、食堂、一般戶(hù)、臨時(shí)戶(hù)）。個(gè)別確需將財(cái)政性資金撥付到基本戶(hù)進(jìn)行核算的業(yè)務(wù)（如發(fā)放工資），則采用報(bào)備制度，單位定期、如實(shí)申報(bào)此類(lèi)特殊業(yè)務(wù)的筆數(shù)及資金數(shù)，便于財(cái)政監(jiān)督。二是完善單位公務(wù)卡核算體系。社保、水電、公積金等單位各項(xiàng)通過(guò)托收方式支付的資金能順利實(shí)現(xiàn)托收，減少單位將財(cái)政性資金撥付到基本戶(hù)的情況。三是簡(jiǎn)化預(yù)算指標(biāo)錄入流程，出臺(tái)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。之前提到的一些不規(guī)范的財(cái)務(wù)操作，很重要的一個(gè)原因是由于預(yù)算下達(dá)的滯后性，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)指標(biāo)未錄入，但業(yè)務(wù)工作仍需按進(jìn)度執(zhí)行，所以一些單位就從基本戶(hù)周轉(zhuǎn)資金。在近兩年的改革中，已摸索了一些經(jīng)驗(yàn)，了解相關(guān)工作的時(shí)間結(jié)點(diǎn)，如：一般名勝區(qū)部門(mén)預(yù)算下達(dá)的時(shí)間在每年的4-5月，其他一些省市轉(zhuǎn)移和各部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算下達(dá)的時(shí)間會(huì)更晚，在這樣的情況下，除了簡(jiǎn)化流程，盡早把預(yù)算指標(biāo)錄入國(guó)庫(kù)外，要使各單位按要求規(guī)范的執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付，必須出臺(tái)相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，預(yù)算單位也要積極地與財(cái)政部門(mén)溝通，做到一事一備案。
6．講紀(jì)律，守規(guī)矩，積極推行公務(wù)卡制度預(yù)算單位要全面推進(jìn)公務(wù)卡制度改革，建立公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄制度，公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算制度重在“強(qiáng)制”。對(duì)差旅費(fèi)、招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)及零星購(gòu)買(mǎi)支出，具備刷卡條件的，必須用公務(wù)卡結(jié)算，否則不予報(bào)銷(xiāo)，以真正實(shí)現(xiàn)完全的公務(wù)卡結(jié)算，杜絕出現(xiàn)各種名目的卡外報(bào)銷(xiāo)方式。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)會(huì)同發(fā)卡銀行，完善公務(wù)卡用卡環(huán)境，開(kāi)發(fā)公務(wù)卡功能，不斷提高公務(wù)卡的使用率。此外，作為必要的監(jiān)督手段，財(cái)政部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)要加大對(duì)預(yù)算現(xiàn)金支出的監(jiān)管力度，畢竟“動(dòng)員千遍，不如查處一遍”，需要具有“動(dòng)真格”的精神，才能助推公務(wù)卡制度改革的有效實(shí)施。
7．進(jìn)一步推進(jìn)和細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制國(guó)庫(kù)集中支付與部門(mén)預(yù)算是相互配套、不可分割的。國(guó)庫(kù)集中支付要求預(yù)算具體準(zhǔn)確，而當(dāng)前的預(yù)算編制時(shí)很細(xì)，下達(dá)時(shí)只有一個(gè)定額補(bǔ)助總數(shù)，預(yù)算單位，特別是差額補(bǔ)助單位，哪些支出通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付，哪些支出不通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付，由預(yù)算單位說(shuō)了算。預(yù)算單位在安排支出時(shí)會(huì)把一些比較規(guī)范的支出（如人員支出、退休人員支出）盡量安排在國(guó)庫(kù)集中支出，而把業(yè)務(wù)費(fèi)安排在單位基本戶(hù)支出。因此，根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，不僅應(yīng)細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，將預(yù)算支出按部門(mén)和支出項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，更要將預(yù)算下達(dá)指標(biāo)細(xì)化，由財(cái)政決算哪些支出必須進(jìn)入國(guó)庫(kù)集中支付，并且盡早編制下達(dá)部門(mén)預(yù)算，為國(guó)庫(kù)集中支付制度推行提供可靠的保障。
8．建立國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)交流平臺(tái)，方便信息互通國(guó)庫(kù)集中系統(tǒng)操作過(guò)程中，出納崗位具有重要作用，無(wú)論是從用款計(jì)劃或是支付指令的錄入，都必須由出納首先發(fā)起。名勝區(qū)已有的財(cái)會(huì)人員QQ群中，基本不含出納人員，因此轄區(qū)內(nèi)各預(yù)算單位的出納缺乏相應(yīng)的交流平臺(tái)，建議創(chuàng)建國(guó)庫(kù)集中支付QQ群，人員可以包括出納、會(huì)計(jì)、財(cái)政人員及銀行人員等，方便國(guó)庫(kù)集中支付制度改革信息的傳達(dá)和經(jīng)驗(yàn)的交流，各環(huán)節(jié)的經(jīng)辦人員可以隨時(shí)反饋在實(shí)際操作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以及建議；商業(yè)銀行可以在銀行的層面給予建議和意見(jiàn)；財(cái)政部門(mén)可以作為橋梁，綜合多方意見(jiàn)。最終的目的是不斷完善國(guó)庫(kù)集中支付和公務(wù)卡制度。
9．繼續(xù)完善街道財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革加強(qiáng)對(duì)街道的財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革的指導(dǎo)、宣傳和培訓(xùn)，進(jìn)一步優(yōu)化、規(guī)范支付操作流程，切實(shí)提高支付效率。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的改革模式作進(jìn)一步梳理，待條件成熟，可以考慮按“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”改革模式進(jìn)行深化完善。啟動(dòng)實(shí)施“兩項(xiàng)改革”是對(duì)預(yù)算管理制度進(jìn)行的一次根本性重大變革，是在新的形勢(shì)下，對(duì)財(cái)政性資金如何高效、規(guī)范地使用，提出的新要求，也是財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算單位資金進(jìn)行管理的有效手段，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，其意義深遠(yuǎn)、作用巨大。在改革的過(guò)程中，會(huì)不斷出現(xiàn)新的問(wèn)題，需要我們不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)研究，不斷邁進(jìn)改革的步伐，相信名勝區(qū)的“兩項(xiàng)改革”之路上將會(huì)越走越寬，越走越順。課題組組長(zhǎng)：胡文革副組長(zhǎng)：劉 濤、林維勤成 員：陳 榮（執(zhí)筆） 周 英（執(zhí)筆） 陳 演
王勤蓉 蔣云燕 楊 華 曹 燕 嚴(yán)卓群
