預(yù)算績效目標(biāo)是指以客觀的、可測量的績效指標(biāo)來表示的預(yù)期績效水平，是用量化的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)值或比率來表示的使用財政資金達(dá)到的產(chǎn)出和效果。預(yù)算績效目標(biāo)管理是指預(yù)算單位在編制預(yù)算時，對計劃使用財政資金的單位及其項目設(shè)定計劃內(nèi)預(yù)期應(yīng)達(dá)到的業(yè)績目標(biāo)、預(yù)期產(chǎn)出的效益和效果，并據(jù)此進(jìn)行編制、審核、批復(fù)的過程。預(yù)算績效目標(biāo)管理包括項目預(yù)算績效目標(biāo)管理和單位（部門）整體預(yù)算績效目標(biāo)管理。近年來，根據(jù)省市各級關(guān)于進(jìn)一步建立健全政府績效管理制度，完善公共財政體系，推進(jìn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理，不斷提高財政資金使用績效，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理運行機(jī)制的要求，各地都在預(yù)算績效目標(biāo)管理方面做了各種形式的探索。在此背景下，我市的預(yù)算項目績效目標(biāo)管理按照“先易后難、由點及面、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，由部分試點到擴(kuò)面鋪開，積極穩(wěn)步，不斷推進(jìn)。
一、我市預(yù)算項目績效目標(biāo)管理實踐
（一）推出預(yù)算項目績效目標(biāo)管理工作的背景2013年年底以前，我市預(yù)算項目績效管理的重點是全面開展預(yù)算項目支出績效評價工程，也就是還在“預(yù)算完成有評價”這一階段。在每年8月布置下一年度預(yù)算時要求部門單位編制年預(yù)算金額在50萬元以上的專項項目績效評價計劃，對部門上報的計劃進(jìn)行篩選、審核后確定下一年度部門績效自評的項目，下達(dá)績效自評計劃的項目一般在年均60個左右。在完成項目預(yù)算及部門績效自評的基礎(chǔ)上，抽取一定比例（一般年均5個左右）組織財政部門的績效評價，抽評結(jié)果反饋預(yù)算局以供安排下一年度預(yù)算時參考。2013年11月，在《杭州市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實施意見》（杭政函〔2013〕156號）文件下發(fā)后，我市預(yù)算項目績效目標(biāo)申報工作進(jìn)入起步階段。在2014年，我市的預(yù)算項目績效目標(biāo)管理工作分作兩步進(jìn)行。一是2014年上半年，選擇部門單位做好財政支出績效目標(biāo)申報試點工作，并做好后期跟蹤與評價。由于2014年財政支出預(yù)算已下，2014年財政支出績效目標(biāo)申報實際是對已下達(dá)的項目績效目標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化，然后根據(jù)確定的績效目標(biāo)進(jìn)行績效監(jiān)控和績效評價。二是2014年8月在布置2015年預(yù)算時對部門新增項目要求同時申報相關(guān)項目績效目標(biāo)。
（二）績效目標(biāo)申報試點工作主要內(nèi)容為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效管理，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性，強(qiáng)化支出責(zé)任，提高財政資金使用績效，選擇市民政局“冬令救濟(jì)資金”項目、市殘聯(lián)“無固定收入殘疾人生活補(bǔ)貼”項目、市氣象局“中尺度自動站建設(shè)”項目、市圖書館“新館運維經(jīng)費”項目和市墻體材料改革辦公室“磚瓦整頓補(bǔ)貼”項目開展財政支出績效目標(biāo)申報試點工作。1 ．項目單位績效目標(biāo)申報。在年初下達(dá)試點通知和對試點項目相關(guān)人員作績效目標(biāo)申報培訓(xùn)后，由項目單位填報《財政支出績效目標(biāo)申報表》，對項目資金申請情況、單位職能與項目概況、項目立項情況、項目實施的進(jìn)度計劃、項目績效目標(biāo)等情況進(jìn)行申報。2．主管部門和財政部門審核。主管部門對所屬單位申報的項目依據(jù)是否充分、績效目標(biāo)設(shè)定是否科學(xué)合理、填列內(nèi)容是否完整、數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確等方面進(jìn)行審核。財政部門對項目績效目標(biāo)進(jìn)行審核，并以此作為年度結(jié)束或項目完成后，對資金使用績效進(jìn)行評價的依據(jù)。3．審核的內(nèi)容和方式。審核的主要內(nèi)容，一是績效目標(biāo)申報表填寫是否完整，有無內(nèi)容缺失；二是項目申報依據(jù)的充分性和合理性；三是績效目標(biāo)的合理性，是否與資金需求相匹配，是否與部門工作職責(zé)相匹配；四是績效指標(biāo)設(shè)置的可行性，績效指標(biāo)的設(shè)置是否與填報的績效目標(biāo)、工作任務(wù)相關(guān)及是否合理可行，具體細(xì)化，對項目的產(chǎn)出是否能夠從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等方面描述是否能夠量化的指標(biāo)均采用定量表述，是否具有可測量性，數(shù)據(jù)是否具有可采集性，不能夠量化的定性指標(biāo)表述是否清晰明確；五是資金申報的合規(guī)性、列出的工作內(nèi)容和績效目標(biāo)的相關(guān)性、各項工作內(nèi)容中資金測算的準(zhǔn)確性，測算是否進(jìn)行細(xì)化，涉及的標(biāo)準(zhǔn)是否合規(guī)；六是組織保障措施是否合理可行。審核的方式，可采用例行審核，也可對個別重點項目采用邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c評審等方式。于縣（區(qū)）一級業(yè)務(wù)量小，可選擇委托的中介機(jī)構(gòu)也少，一般局限于當(dāng)?shù)剌^小的事務(wù)所，專業(yè)從事績效業(yè)務(wù)的人員就更少了，而且在績效目標(biāo)的評審過程中，可選擇成為評審專家?guī)斓膶I(yè)人員也少，這些都是有效開展預(yù)算績效管理的制約因素，影響了工作的進(jìn)一步推進(jìn)。
（三）績效目標(biāo)申報與編制預(yù)算的有效聯(lián)系有待進(jìn)一步加強(qiáng)如果績效目標(biāo)的申報沒有在軟件設(shè)置上作為編制預(yù)算的前置，僅僅只是在填報上多一張表和一些相關(guān)材料，就容易造成對績效目標(biāo)申報工作的重視程度不夠，從而出現(xiàn)一些應(yīng)付現(xiàn)象。要讓預(yù)算績效管理真正發(fā)揮作用，就必須要與預(yù)算安排緊密聯(lián)系起來，以績效目標(biāo)為起點，加強(qiáng)事中績效跟蹤，嚴(yán)格事后績效評價，評價結(jié)果納入考核，形成一個事前、事中、事后的績效監(jiān)督管理機(jī)制。預(yù)算單位申請預(yù)算時，要對項目應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)、產(chǎn)生的效果有一個量化的、可作為事后評價依據(jù)的描述，作為事中績效跟蹤、事后績效評價的標(biāo)準(zhǔn)。而目前實踐中這一環(huán)節(jié)往往較為薄弱，原因當(dāng)然是多方面的，既涉及預(yù)算體制的改革、財政部門與預(yù)算單位的聯(lián)動，又涉及預(yù)算單位所在的行業(yè)單位體制改革，難度較大，不僅需要財政部門自上而下推進(jìn)，更需要政府的高度重視和政策支持。
三、穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算項目績效目標(biāo)管理的幾點建議
（一）提高思想認(rèn)識，強(qiáng)化績效理念推進(jìn)預(yù)算項目績效目標(biāo)管理，首先要轉(zhuǎn)變思想觀念，強(qiáng)化責(zé)任和效率意識。應(yīng)讓各部門認(rèn)識到，預(yù)算資金都是納稅人繳納的稅金，要取之于民，更要有效地用之于民。為了普及績效管理的理念，可以利用各種新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺宣傳“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念。同時，加強(qiáng)理論研究，充分利用文件、理論研討、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種方式強(qiáng)化該理念，盡快讓預(yù)算績效理念深入人心，形成講績效、重績效的良好的思想基礎(chǔ)和輿論環(huán)二、預(yù)算項目績效目標(biāo)管理實踐中遇到的困難和問題我市的預(yù)算績效管理工作總體還處于起步階段，部門單位對績效管理的觀念還停留在事后評價的階段。在今年績效目標(biāo)申報的試點過程中，雖然試點單位也有足夠的重視，對這項工作予以大力支持，按時上報相關(guān)資料，但基于一些主客觀的原因，填報的績效目標(biāo)總體質(zhì)量、上報資料的完整性等還有很多亟待完善之處，績效目標(biāo)審核的過程中也遇到了一些困難和問題。（一）編制績效目標(biāo)協(xié)同效應(yīng)不夠，績效管理理念有待進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，是整個預(yù)算績效管理系統(tǒng)的前提，它包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算項目績效目標(biāo)的編制更多依賴于項目經(jīng)辦的業(yè)務(wù)部門根據(jù)相關(guān)部門職能、事業(yè)發(fā)展計劃等進(jìn)行科學(xué)編制，而相對財務(wù)部門對相關(guān)情況了解不夠，這需要業(yè)務(wù)和財務(wù)兩部門緊密合作發(fā)揮協(xié)同作用，提出清晰、量化、便于考核的績效指標(biāo)。而目前這方面還是緊密合作不夠，深層次的原因還是預(yù)算績效管理理念在一些部門單位還沒有入腦入心，對這一改革的必要性認(rèn)識還不到位，對績效管理工作也不甚了解，沒有將績效管理工作作為一項日常性重要工作來抓。（二）缺少專業(yè)的預(yù)算績效管理隊伍預(yù)算績效管理工作涉及項目的業(yè)務(wù)、財務(wù)、效益等方面的專業(yè)知識比較復(fù)雜。從目前來看，能全面掌握這些知識的人員幾乎沒有。預(yù)算單位和財政的項目業(yè)務(wù)科室對項目的業(yè)務(wù)有所了解，但財務(wù)方面的知識顯得不足。中介機(jī)構(gòu)雖對財務(wù)有一定的了解，但對項目業(yè)務(wù)卻不熟悉。特別是能對效益方面進(jìn)行較好評價的人才就更加缺乏，不能滿足當(dāng)前績效管理工作要求，預(yù)算績效管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)急需提高。另外，現(xiàn)階段，在縣（區(qū)）一級，一方面從事預(yù)算績效管理工作人員較少，一般在3—5人左右，而且大多都是與財政監(jiān)督管理工作連在一起，沒有專門從事預(yù)算績效管理的人員。另一方面，由境，有效地消除實際績效管理中的消極被動應(yīng)付的現(xiàn)象，主動地將績效管理工作作為一項日常性重要工作來抓。
（二）研究建立具有明確、清晰、可衡量的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的預(yù)算績效管理體系預(yù)算績效目標(biāo)管理覆蓋面廣，涉及政府及其部門職責(zé)，情況復(fù)雜多樣，需要建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的預(yù)算管理體系。首先，分別按行業(yè)、部門、項目采集與預(yù)算管理相關(guān)的財務(wù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。其次，與周邊地區(qū)加強(qiáng)交流互動，建立案例數(shù)據(jù)庫，學(xué)習(xí)吸收先進(jìn)經(jīng)驗，為績效目標(biāo)設(shè)定和績效評價提供有效的信息支撐。再次，整合、分析現(xiàn)有成果，分別按行業(yè)、領(lǐng)域、項目等制定出具有明確、清晰、可衡量的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的預(yù)算績效管理體系。
（三）加強(qiáng)績效管理隊伍建設(shè)，提升績效管理人員素質(zhì)預(yù)算績效目標(biāo)管理工作開展得好不好，關(guān)鍵取決于隊伍建設(shè)得好不好，因此，建設(shè)一支通曉業(yè)務(wù)、財務(wù)、效益等知識內(nèi)容的預(yù)算績效管理隊伍是當(dāng)務(wù)之急。首先，要充分整合多方力量，集中業(yè)務(wù)骨干充實財政預(yù)算績效管理隊伍；其次，加強(qiáng)對各預(yù)算主管部門、預(yù)算單位和中介機(jī)構(gòu)等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括預(yù)算績效管理基礎(chǔ)理論和實務(wù)操作等內(nèi)容。再次，向涉及的預(yù)算管理績效評價人員提供相關(guān)的預(yù)算績效管理資料，讓其更快地了解和掌握預(yù)算績效管理內(nèi)容和實施規(guī)程，提高預(yù)算績效管理理論和政策業(yè)務(wù)水平，共同推動預(yù)算績效管理工作的深入開展。最后，選擇一批能夠基本掌握績效管理理論和預(yù)算資金使用管理專業(yè)基礎(chǔ)知識、了解全市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展情況、了解預(yù)算編制要求，具有較強(qiáng)的分析問題、判斷問題能力和較強(qiáng)的事業(yè)心和責(zé)任心的專業(yè)人士，擔(dān)任預(yù)算資金績效論證和績效評價的專家，建立專家?guī)?，每次實施預(yù)算資金績效論證或者績效評價時，針對每個不同項目的預(yù)算資金的特性，有針對性地選擇確定人選組成專家組，實施預(yù)算資金績效管理。
（四）充分利用信息化手段，強(qiáng)化事前績效目標(biāo)設(shè)置，緊密聯(lián)系預(yù)算安排預(yù)算績效目標(biāo)管理的起點是科學(xué)申報績效目標(biāo)，績效目標(biāo)也是事后績效評價的關(guān)鍵評判標(biāo)準(zhǔn)。目前，絕大部分縣市還沒有在預(yù)算軟件中設(shè)置申報績效目標(biāo)環(huán)節(jié)，績效目標(biāo)申報需另外填報一系列報表，對預(yù)算單位的財務(wù)人員來說，一方面額外增加了工作量，另一方面對是否申報、填報質(zhì)量優(yōu)劣無相應(yīng)制約措施。因此，要充分利用信息化手段，在預(yù)算軟件是增加績效目標(biāo)填報前置環(huán)節(jié)，同時在表格設(shè)置上盡可能用信息化手段減輕填報人員的工作量，從而使得績效目標(biāo)與預(yù)算安排緊密聯(lián)系起來，真正體現(xiàn)出“績效”的意義。
（五）探索績效評價結(jié)果應(yīng)用，更好地發(fā)揮績效管理的作用開展預(yù)算績效目標(biāo)管理的目的是要改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。因此，要建立與完善預(yù)算績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，將績效評價結(jié)果及時反饋給預(yù)算具體執(zhí)行單位，針對評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合評價報告提出的建議，督促預(yù)算單位制定切實可行的整改方案，并組織人員就整改方案的落實情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時，將評價結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，以評價結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)先考慮和重點支持評價結(jié)果好的項目，減少評價結(jié)果差的項目資金安排，取消無績效或低績效項目。另外，建議建立績效問責(zé)機(jī)制，本著“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則，對在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中未能達(dá)到績效管理目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的各級預(yù)算部門（單位）及其責(zé)任人實行績效問責(zé)，根據(jù)評價結(jié)果對單位和個人進(jìn)行獎懲，形成預(yù)算績效目標(biāo)管理的威懾力。按照政府信息公開的有關(guān)要求，研究建立績效評價結(jié)果公開機(jī)制，逐步公開財政支出項目預(yù)算及績效評價結(jié)果，擴(kuò)大公眾參與，增加績效預(yù)算的透明度，吸納合理意見，加強(qiáng)社會公眾對財政資金使用效益的監(jiān)督，不斷改進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理工作。
