杭州市教育科學(xué)研究所 郭建平
預(yù)算是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的重要杠桿，教育口徑的中小學(xué)預(yù)算工作是辦好人民滿意教育的基礎(chǔ)。如何用預(yù)算杠桿夯實(shí)教育基礎(chǔ)，加強(qiáng)教育財(cái)政資金績效管理，提高教育財(cái)政投入的績效，是廣大一線財(cái)務(wù)工作者亟待破解的課題。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，只有依據(jù)《預(yù)算法》，嚴(yán)格執(zhí)行公共財(cái)政“效率優(yōu)先、兼顧公平”的重要原則，切實(shí)做好預(yù)算工作，才能建立起以結(jié)果為導(dǎo)向的教育財(cái)政撥款體系，再造教育財(cái)政績效管理流程，重塑教育財(cái)政投入的監(jiān)測與評估，進(jìn)一步強(qiáng)化教育財(cái)政績效管理，進(jìn)而有效避免經(jīng)費(fèi)短缺與經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)并存的現(xiàn)象，確保有限的教育投入運(yùn)用在最需要的地方。
一、解讀《預(yù)算法》
預(yù)算（Budget），是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃。時(shí)隔十年，經(jīng)修改后的新《預(yù)算法》終于出臺?！额A(yù)算法》修改意義深遠(yuǎn)，對反映未來財(cái)政工作的發(fā)展趨勢，對財(cái)政資金的使用和管理必將產(chǎn)生重要影響。修改后的《預(yù)算法》有四個(gè)關(guān)鍵詞值得我們關(guān)注：透明、平衡、公開、績效。（一）強(qiáng)調(diào)透明新《預(yù)算法》正式將預(yù)決算公開以法律條文形式確定下來，取消了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，將政府的全部收入和支出都納入了預(yù)算。新《預(yù)算法》對推動(dòng)各級政府 “三公”經(jīng)費(fèi)的公開起了積極的作用。預(yù)算全面公開將政府財(cái)政公開透明、接受社會(huì)監(jiān)督由理想變成現(xiàn)實(shí)。（二）順應(yīng)平衡新《預(yù)算法》要求各級政府設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，當(dāng)預(yù)算收入出現(xiàn)短收或超收時(shí)，通過該基金進(jìn)行調(diào)節(jié)，預(yù)算收入的編制應(yīng)適時(shí)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接。（三）加強(qiáng)約束新《預(yù)算法》專門強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的嚴(yán)肅性，硬化預(yù)算支出約束，各級不得隨意制定增加或減少財(cái)政收入或支出的政策和措施，必須作出預(yù)算調(diào)整的項(xiàng)目，則需在預(yù)算調(diào)整方案中進(jìn)行安排。特別是落實(shí)預(yù)算法定原則，“先有預(yù)算后有支出”，對沒有預(yù)算的項(xiàng)目，一律不得安排支出。（四）講求績效新《預(yù)算法》貫穿“績效”理念，法條里多處提及財(cái)政資金使用績效，特別是要求在編制預(yù)算時(shí)參考“有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果”。同時(shí)，新《預(yù)算法》對細(xì)化預(yù)算編制作了更為明確的規(guī)定，以細(xì)化促績效。在新《預(yù)算法》下如何進(jìn)一步做好預(yù)算工作，這四個(gè)關(guān)鍵詞為我們做好部門預(yù)算提供了科學(xué)的依據(jù)。
二、中小學(xué)校預(yù)算存在的問題
（一）預(yù)算編制的時(shí)間短學(xué)校編制預(yù)算任務(wù)下達(dá)時(shí)間為每年９月，上報(bào)財(cái)政時(shí)間為2個(gè)月，整個(gè)編制過程時(shí)間短，任務(wù)重，準(zhǔn)備不足，財(cái)務(wù)部門與總務(wù)處、辦公室等其他職能部門之間缺乏有效溝通，無法充分調(diào)動(dòng)各職能部門積極參與預(yù)算，不能充分預(yù)測與詳細(xì)規(guī)劃下年的工作任務(wù)，也不能對項(xiàng)目支出進(jìn)行充分科學(xué)的論證和調(diào)研，閉門造車，在這種情況下編制的財(cái)務(wù)預(yù)算缺乏可信度，預(yù)算編制的質(zhì)量得不到保證，造成部門預(yù)算不科學(xué)、不規(guī)范，易導(dǎo)致預(yù)算編制與其他教學(xué)管理活動(dòng)相互脫節(jié)，影響教育教學(xué)活動(dòng)的正常開展。
（二）預(yù)算編制沒有真正執(zhí)行零基預(yù)算新《預(yù)算法》明確規(guī)定部門預(yù)算要遵循“零基預(yù)算”原則，但在實(shí)際的部門編制工作中，上級部門無法準(zhǔn)確地了解申報(bào)學(xué)校真正需求，往往只能采用在上一年基礎(chǔ)上提高百分點(diǎn)和參考原有數(shù)據(jù)的做法，制約了財(cái)政對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)構(gòu)和布局的宏觀調(diào)控，不利于控制支出規(guī)模和調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重影響部門預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。
（三）預(yù)算執(zhí)行過程亂象頻發(fā)由于缺乏對預(yù)算執(zhí)行情況的分析、控制、考核和評價(jià)，在資金使用過程中，存在資金投向缺乏科學(xué)性、使用效益難以評估、出現(xiàn)超預(yù)算支出等問題，并且，預(yù)算執(zhí)行與員工績效不掛鉤，預(yù)算執(zhí)行缺乏約束力，執(zhí)行中隨意改變資金用途，資金使用效益降低、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)“邊執(zhí)行、邊確定、邊審批”項(xiàng)目的情況，由于支出前期準(zhǔn)備不夠，支出進(jìn)度慢；沒有按照批復(fù)的預(yù)算，嚴(yán)格安排各項(xiàng)收支，存在無預(yù)算、超預(yù)算支出等問題，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。預(yù)算執(zhí)行中公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)往往與預(yù)算不符，人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)情況嚴(yán)重；公用支出與項(xiàng)目支出混用，對一些公用經(jīng)費(fèi)支出只要能沾邊就使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，用來彌補(bǔ)日常公用經(jīng)費(fèi)的不足；為了完成預(yù)算，年底突擊花錢已成為常態(tài)，預(yù)算管理效益低下。
（四）預(yù)算管理缺乏內(nèi)部控制評價(jià)機(jī)制不完善，缺乏社會(huì)監(jiān)督，中小學(xué)校預(yù)算管理沒有形成系統(tǒng)的內(nèi)部控制，缺乏制度約束；預(yù)算編制和執(zhí)行沒有構(gòu)建和實(shí)施評價(jià)機(jī)制；預(yù)算一般不對社會(huì)公示，造成公示不徹底，缺乏社會(huì)監(jiān)督；“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度不足，細(xì)化程度不夠，公務(wù)招待、公務(wù)用車等預(yù)算公開沒有落到實(shí)處。
三、中小學(xué)校預(yù)算編制問題的成因分析
（一）中小學(xué)校預(yù)算參與部門單一預(yù)算管理涉及學(xué)校日常工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)活動(dòng)，每個(gè)部門和人員都是預(yù)算的提供者和執(zhí)行者。在實(shí)際工作中，領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算認(rèn)識不足，認(rèn)為預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門的事，缺乏應(yīng)有的參與意識。財(cái)務(wù)部門閉門造車，影響了預(yù)算編制的質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行過程中的可操作性。
（二）預(yù)算編制工作時(shí)間緊，人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊財(cái)政部門作為預(yù)算編制的組織協(xié)調(diào)部門，沒有提前布置年度或中期調(diào)整的預(yù)算編制工作，沒能提財(cái)稅調(diào)研 杭州財(cái)會(huì) 2016年第1期 29前明確預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、編制辦法、編制程序，沒能給予各部門充分時(shí)間進(jìn)行科學(xué)的預(yù)見與合理的預(yù)測，致使下面部門沒步驟地進(jìn)行預(yù)算編制，造成其不合理。此外，對基層編制人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)，就是對主管領(lǐng)導(dǎo)、主管部門進(jìn)行大會(huì)布置，無法提高部門預(yù)算編制的科學(xué)性。
（三）預(yù)算編制隨意性強(qiáng)，存在較強(qiáng)的投機(jī)傾向由于時(shí)間緊、領(lǐng)導(dǎo)不重視、培訓(xùn)不到位，預(yù)算編制較松弛。學(xué)校對項(xiàng)目預(yù)算往往放大需求量，存在投機(jī)心態(tài)。編制經(jīng)常性項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，并沒有根據(jù)環(huán)境、情況、依據(jù)的改變進(jìn)行調(diào)整，預(yù)算金額仍舊保持穩(wěn)定或遞增，造成預(yù)算的虛高或虛低；編制非經(jīng)常性項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，缺乏可行性論證，無市場調(diào)研，隨意性較大，人為估計(jì)比例過大，有些項(xiàng)目沒有中長期規(guī)劃，只考慮短期利益，造成重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)嚴(yán)重。
（四）經(jīng)費(fèi)使用在校內(nèi)不公開，缺乏監(jiān)督預(yù)算編制由于參與部門人員單一，學(xué)校其他部門只要有錢花，對于本部門資金從編制、執(zhí)行、決算概不關(guān)心。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)出于對維穩(wěn)的重視，對于經(jīng)費(fèi)使用的公開積極性也不高，在經(jīng)費(fèi)使用上，只要能維持學(xué)校的日常運(yùn)轉(zhuǎn)也不愿投入更多的精力，一旦出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)性短缺也只是對學(xué)校財(cái)務(wù)管理部門施加壓力，對于問題的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)缺乏總結(jié)和反思。
四、做好中小學(xué)校部門預(yù)算的有效途徑
（一）增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)務(wù)管理意識“數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策。”鄧小平通過算賬摸清建設(shè)發(fā)展、發(fā)現(xiàn)問題、糾正工作失誤，通過算賬為重要決策的制定與實(shí)現(xiàn)提供具體依據(jù)，不要小看數(shù)字，充分把握數(shù)字在作出決策時(shí)的重要作用。作為學(xué)校的校長，要主動(dòng)地聽取財(cái)務(wù)的意見，協(xié)調(diào)全校各部門的力量，召開中層會(huì)議和全校會(huì)議，宣傳預(yù)算的重要性，鼓勵(lì)全員參與預(yù)算，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)管理意識。
（二）建立公開透明的預(yù)算編制制度健全公開透明的預(yù)算制度，這不僅是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度所必需的。預(yù)算是法律性的文件，具有最硬性的約束力。預(yù)算的審核、批準(zhǔn)，是國事，即國家大事。新《預(yù)算法》秉承公共財(cái)政理念，預(yù)算完善、公開透明、約束硬化、控制嚴(yán)格、執(zhí)行有效、紀(jì)律嚴(yán)明。學(xué)校要全員參與預(yù)算編制，健全公開透明的預(yù)算制度。
（三）建立完整的預(yù)算管理體系管理學(xué)大師彼得·德魯克說：“如果沒有羅盤，航船將會(huì)在大海上隨波逐流，任意航行，不知道最后會(huì)偏到什么方向，可能永遠(yuǎn)到達(dá)不了想去的港口，有了羅盤航船有時(shí)會(huì)偏離航道，但是最終它一定會(huì)達(dá)目的地?！鳖A(yù)算就像學(xué)校的羅盤、學(xué)校的指揮棒，指引著學(xué)校實(shí)現(xiàn)預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)。目前，財(cái)務(wù)預(yù)算已經(jīng)不能滿足激烈的市場競爭，應(yīng)借助現(xiàn)代化的信息手段，建立一套完整的全面預(yù)算管理體系。
（四）貫徹新《預(yù)算法》的績效理念建立現(xiàn)代績效制度不僅是國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，也是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和重要支柱。構(gòu)建預(yù)算績效制度和方法，深化預(yù)算制度改革，推進(jìn)依法理財(cái)是著眼長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)?？冃ьA(yù)算不僅是單純的技術(shù)內(nèi)涵，更涉及多方面極其復(fù)雜的社會(huì)范疇。因此，我們在工作中如何在“云物大智”時(shí)代實(shí)現(xiàn)蛙跳，需要“頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)集成”，大力普及預(yù)算績效理念，以人為本，多層多方聯(lián)動(dòng)，圍繞全過程預(yù)算績效管理，助推我們的預(yù)算績效工作平穩(wěn)發(fā)展。
（五）培訓(xùn)預(yù)算工作相關(guān)人員，提供預(yù)算工作的人力保障嚴(yán)格篩選中小學(xué)校預(yù)算編制人員，加強(qiáng)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)使他們掌握專業(yè)的知識、技能，讓有能力的員工脫穎而出，成為部門預(yù)算的骨干，讓專業(yè)人員產(chǎn)生向心力、感召力，凝聚一支高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍。培訓(xùn)形式要多樣化，采用函授、講座、輪崗、討論、會(huì)議、參觀、師傅帶徒弟等多樣化形式開展培訓(xùn)。
