郭天紅 樊潔萍
山西省侯馬市部門預算改革從2002年開始，按照先易后難、循序漸進的原則，逐步推開，并不斷深化、完善，目前基本完成了從傳統(tǒng)的功能預算到部門預算，從單純的一般預算到預算內外收支統(tǒng)管的綜合預算，從“基數(shù)加增長”的預算方法到零基預算，從粗放預算到細化預算的轉變。一個公開、公正、科學、規(guī)范地分配財政資金，強化預算管理，不斷提高資金使用效益的部門預算編制和執(zhí)行體系初步確立。在積極推行部門預算的同時，政府采購、非稅收入管理、會計集中核算、國庫集中支付等配套改革全面推進，形成了強有力的改革合力，增強了部門預算的約束力。
一、侯馬市部門預算改革的主要做法
(一)加強領導，統(tǒng)一認識。部門預算改革是一件好事，同時也是一件難事，因為實行部門預算，使主管部門失去了第二次分配預算的權力；實行綜合財政預算，使一些預算外收入較多的部門用錢受到制約；實行零基預算使支出水平過高的部門財政撥款減少。所以要實行部門預算改革，必須靠各級領導的高度重視和強力推動。為推進部門預算改革，侯馬市首先成立了市部門預算改革領導組，組長由分管財政的副市長掛帥，成員分別由人大、紀檢委、財政局、審計局的領導組成。財政局各業(yè)務科室負責人組成改革辦公室，負責改革具體事務，在健全領導機構的基礎上，利用各種會議、培訓等機會，對侯馬市行政事業(yè)單位進行宣傳動員，讓社會各界了解、理解和支持改革工作，溝通了思想，達成了共識，保證了部門預算改革的順利實施。
(二)構建制度體系，規(guī)范預算編制行為。侯馬市的部門預算制度體系分為三個層面：一是針對財政局內部操作出臺了《侯馬市部門預算管理實施意見》，進一步明確了部門預算的任務和目標，以及部門預算應遵循的原則、運作模式、工作流程、各個環(huán)節(jié)的職責分工等。首先在財政局內部做到了職責明確，形成了預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能相互分離并相互制約的機制，同時又理順了部門與財政局內部管理科室的關系，使一個部門只對應財政局一個科室，改變了以往按資金性質劃分管理科室的問題，將各類不同性質的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門和單位，保證了部門資金的完整。二是制定下發(fā)了《侯馬市部門預算編制辦法》，規(guī)范了各預算單位的預算編制流程及編制辦法。為細化預算編制，財政局設計了統(tǒng)一的預算軟件和表格，做到步調一致、管理統(tǒng)一。三是每年預算編制前制定《侯馬市預算編制方案》，根據(jù)各部門各單位工作性質、工作量進行分類、分檔，制定公用經(jīng)費定額標準，包括辦公費、車燃費、車修費、電話費、公用取暖費等，并做到公開、公平、公正。
在制定部門預算有關制度辦法時，堅持實用、可行的原則，廣泛聽取各部門的意見，并在部門預算編制實踐中不斷修訂和完善，通過這些制度和辦法，規(guī)范了部門和單位的預算編制行為，為順利推進部門預算改革，提高預算編制質量打下了堅實的基礎。
(三)堅持公開透明原則，變“閉門預算”為“開門預算”。部門預算改革的一個重要目的是通過規(guī)范預算編制程序，提高預算的透明度。在部門預算改革中，變過去財政一家“閉門預算”為部門廣泛參與的“開門預算”，預算編制的政策規(guī)定讓部門早知道，要求各部門將其收支基數(shù)、政策依據(jù)、計算口徑、相關報表一并上報，由財政審核。財政審查重點突出“五性”：一是人員基數(shù)的準確性；二是公用經(jīng)費的真實性；三是專項經(jīng)費的政策性；四是項目資金的必要性；五是收入計劃的科學性。
(四)強化基礎信息管理，規(guī)范基本支出預算。在編制基本支出預算時，單位人員和資產等基礎信息的準確與否，直接影響部門預算的編制質量，為此，侯馬市從2004年起建立了以財政供養(yǎng)人員信息為主的基礎信息庫，內容包括：工資發(fā)表人員信息庫、財政供養(yǎng)車輛信息庫、歷年收入數(shù)據(jù)庫等?；局С鲱A算中的人員經(jīng)費以“工資發(fā)表表”為基礎信息，公用經(jīng)費以人員編制、車輛編制及定員定額標準等計算審核。為確?；A信息資料的真實可靠，財政局對基礎信息庫實行動態(tài)管理，尤其是工資發(fā)表人員信息、依據(jù)人員變化情況隨時調整，其它信息庫每年調整一次，在審核時采取電腦審核和人工審核相結合的辦法，使基礎信息的準確性大大提高，緩解了財政部門預算審核的壓力，基本支出預算編制更加科學、真實。
(五)加強預算內外資金的統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)綜合預算。實行部門預算以來，一方面，我們把提高各部門組織收入能力作為部門預算編制的一個重要環(huán)節(jié)來抓，在編報部門預算時，恪守實事求是的原則，切實做到收入不少報、不虛報，充分挖掘增收潛力，做到部門收入應收盡收，同時，在編制預算時，還制定了促進部門增收的激勵政策，如預算外收入及行政性收費超出年初收入計劃，可按一定比例彌補單位經(jīng)費不足。另一方面，嚴格按照“收支兩條線”規(guī)定，加強部門預算內外收入管理。首先是財政預算內撥款、財政專戶核撥資金和其他收入統(tǒng)一作為部門和單位的預算收入。其次是核定部門支出需求，先由財政專戶核撥資金和單位其他收入安排，不足部分再考慮財政預算內撥款，并依據(jù)人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和事業(yè)發(fā)展的順序核定。部門預算編制統(tǒng)籌考慮了部門和單位的各項資金，部門在預算之外無法保留其他收支項目，切實扭轉了預算外資金和其他收入“部門所有”的狀況，逐步實現(xiàn)真正意義上的綜合預算。
二、部門預算改革中存在的問題
部門預算改革是對延續(xù)多年的預算管理體制、機制、制度的一次重大改革和創(chuàng)新。從成效看，不僅硬化了預算約束，優(yōu)化了支出結構，而且“亮”化了政府預算，細化了預算編制，同時整合了預算內外財力，強化了監(jiān)督管理。但是縣級財政全面編制部門預算，還遇到不少問題，突出表現(xiàn)在：
(一)缺乏科學的公用經(jīng)費定額標準。公用經(jīng)費定額標準定得過高，財力不足，定得過低又無法滿足大部分單位的基本需求，造成實際執(zhí)行中追加過多，影響了部門預算執(zhí)行的嚴肅性。
(二)項目支出預算編制難。雖然對項目支出已采取申報、評審、采購等制度，但項目支出預算編制仍然很難操作。原因有三個：一是編制下年預算時，政府各部門的工作重點和發(fā)展方向尚未出臺，項目支出難以充分體現(xiàn)工作目標；二是目前的財力狀況只能滿足低水平的基本支出，對項目支出無法考慮，造成單位對項目申報重視程度不夠，沒有長遠規(guī)劃，存在隨意加大預算的情況；三是有些項目支出和基本支出難以界定。
(三)預算執(zhí)行監(jiān)督機制不健全。目前預算收支分類改革、國庫單一賬戶體系、政府采購預算等尚未完全建立和推廣，配套改革不同步，使預算約束力剛性不夠。預算執(zhí)行有偏差，處理較難。
(四)相關法制建設滯后。目前，推行部門預算尚缺乏完整的法律依據(jù)和統(tǒng)一的可操作的規(guī)范性文件及統(tǒng)一的定額標準，影響了改革的深入開展。
總之，縣級財政推行部門預算進展的快慢，成效的好壞，從根本上說取決于財力的大小和改革的態(tài)度，但同時也依賴于上級的大力支持。首先是政策支持，應進一步出臺相關的法規(guī)和規(guī)范性文件，并增加財政部門的人員編制，為縣級推行部門預算創(chuàng)造更好的政策環(huán)境、人才環(huán)境和法規(guī)保障。其次是加大一般轉移支付力度，擴大基層財政調控安排余地。第三，加強基層財政業(yè)務培訓，提高人員業(yè)務素質，實現(xiàn)預算編審系統(tǒng)、國庫支付管理系統(tǒng)和其它有關系統(tǒng)軟件的銜接，達到資源共享。在此基礎上，縣級財政著力優(yōu)化改革環(huán)境，創(chuàng)造有利的政策氛圍，完善定額支出標準體系，逐步建立政府采購預算，嚴格預算執(zhí)行監(jiān)督，增強部門預算的嚴肅性和約束力，不斷把部門預算改革推向深入，努力構建范圍清晰、分配科學、支出高效、管理規(guī)范、監(jiān)督有力的公共財政管理運行機制，促進社會各項事業(yè)的協(xié)調發(fā)展。
(作者單位：山西省侯馬市財政局)
