國庫集中支付電子化管理是建立現(xiàn)代國庫管理制度的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工程和戰(zhàn)略工程。2015年以來，平江縣經(jīng)湖南省財(cái)政廳批準(zhǔn)，啟動(dòng)國庫集中支付電子化管理試點(diǎn)，初步建立起全流程電子化的財(cái)政資金支付體系，推動(dòng)了國庫業(yè)務(wù)管理創(chuàng)新，有效提高了財(cái)政服務(wù)效能。為了總結(jié)試點(diǎn)得失，探索完善之策，我們開展了調(diào)查。
一、國庫集中支付電子化管理試點(diǎn)取得四個(gè)效果
國庫集中支付電子化管理改革涉及面廣、技術(shù)含量高、實(shí)施過程復(fù)雜，平江縣主要從四個(gè)方面實(shí)施試點(diǎn)工作。
?。ㄒ唬┟鞔_目標(biāo)，精心組織部署。改革伊始，平江縣確定國庫集中支付化電子化管理試點(diǎn)工作的目標(biāo)是：到2016年，在全縣基本建立起包括管理制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、支撐軟件及安全設(shè)施等方面的“電子支付安全支撐體系”，實(shí)現(xiàn)國庫集中支付電子化，提升財(cái)政財(cái)務(wù)管理現(xiàn)代化水平。為此，該局加強(qiáng)與各個(gè)層面的協(xié)調(diào)溝通，成立了以財(cái)政局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，財(cái)政、人行、代理銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人為成員的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確各單位的責(zé)任分工，為試點(diǎn)工作提供了有力的組織保障。
?。ǘ┌盐詹襟E，穩(wěn)步開展試點(diǎn)。一是準(zhǔn)備階段。制定試點(diǎn)工作實(shí)施方案，向省財(cái)政廳提交試點(diǎn)申請(qǐng)報(bào)告，進(jìn)行軟硬件政府采購，為電子支付搭建運(yùn)行環(huán)境。二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與業(yè)務(wù)規(guī)則流程確定階段。收集改革單位相關(guān)人員身份信息和零余額賬戶預(yù)留印鑒印模，完成CA認(rèn)證系統(tǒng)建設(shè)并確定網(wǎng)絡(luò)連接方式。在確保新舊支付系統(tǒng)平穩(wěn)過渡的基礎(chǔ)上，與軟件公司確定新支付系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)規(guī)則、業(yè)務(wù)流程以及電子單據(jù)格式,完成3.0版支付系統(tǒng)升級(jí)到6.1版。三是測(cè)試階段。連通人行、代理銀行（建行）網(wǎng)絡(luò)后，由系統(tǒng)管理員協(xié)助軟件公司，逐個(gè)測(cè)試模塊功能和業(yè)務(wù)流程，還聯(lián)合代理銀行、人行科技部門專門針對(duì)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)性能進(jìn)行仿真測(cè)試和壓力測(cè)試，全部通過并確認(rèn)系統(tǒng)穩(wěn)定可靠、達(dá)到上線要求后，組織預(yù)算單位、財(cái)政局業(yè)務(wù)人員開展了操作培訓(xùn)。四是上線階段。完善軟件功能，設(shè)計(jì)綜合查詢報(bào)表、預(yù)算單位對(duì)賬單等。
?。ㄈ└纳圃O(shè)施，優(yōu)化運(yùn)行環(huán)境。平江縣整個(gè)電子支付系統(tǒng)的政府采購共投入384.6萬元，其中：電子支付系統(tǒng)及CA認(rèn)證系統(tǒng)投入154.6萬元（包括：證書注冊(cè)中心受理點(diǎn)系統(tǒng)（LRA）、統(tǒng)一用戶管理系統(tǒng)（UMS）、身份認(rèn)證網(wǎng)關(guān)、電子簽名服務(wù)器、電子憑證庫、電子印章等軟硬件的采購）；機(jī)房存儲(chǔ)虛擬化及數(shù)據(jù)安全平臺(tái)建設(shè)投入230萬元。此外，利用省財(cái)政廳至該局內(nèi)網(wǎng)線路連通縣人行，帶寬為4兆光纖專線；利用原有至市建行公務(wù)卡專線連接省建行網(wǎng)絡(luò)，帶寬升級(jí)為8兆雙光纖專線，單位光纖專線由2兆升級(jí)到10兆。
?。ㄋ模┙∪贫龋笇?dǎo)業(yè)務(wù)操作。及時(shí)出臺(tái)《國庫電子支付管理（暫行）辦法》，分為8章54條，對(duì)改革業(yè)務(wù)準(zhǔn)備、電子簽名認(rèn)證及電子簽章管理、業(yè)務(wù)處理等作出了具體規(guī)定；制定《平江縣國庫集中支付系統(tǒng)（電子支付版）有關(guān)業(yè)務(wù)操作規(guī)則》，明確了支付業(yè)務(wù)的主要變化和軟件操作的規(guī)則。隨后組織專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓400余名支付崗位人員過好了業(yè)務(wù)關(guān)。
通過各方協(xié)作，2015年10月19日，平江縣除預(yù)算內(nèi)實(shí)撥業(yè)務(wù)外，電子支付系統(tǒng)在所有預(yù)算單位和所有財(cái)政資金一次性成功上線，系統(tǒng)運(yùn)行基本趨于穩(wěn)定，取得積極效果。
一是應(yīng)用了全新標(biāo)準(zhǔn)，防范了資金支付風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)務(wù)規(guī)范上，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、人行、代理銀行三方的實(shí)時(shí)賬務(wù)處理和電子對(duì)賬、電子驗(yàn)章，確保了資金支付和清算的安全；系統(tǒng)采用多崗制衡，形成安全閉環(huán)，每個(gè)業(yè)務(wù)人員各負(fù)其責(zé)，任何人都無法單獨(dú)完成財(cái)政資金的支付交易。借助這套系統(tǒng)，堵死了財(cái)政資金管理的漏洞，防范了資金安全風(fēng)險(xiǎn)。
二是實(shí)現(xiàn)了“無紙化”支付，全面提升了行政效能。電子支付的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了從“跑銀行”到“點(diǎn)鼠標(biāo)”的轉(zhuǎn)變。系統(tǒng)上線后，每天的業(yè)務(wù)都能及時(shí)到賬，大幅提升了財(cái)政資金的支付效率；原來的審核簽字、單位蓋章變成了“電子簽章”，“鐵皮文件柜”升級(jí)為電子憑證庫，基本不需要單位經(jīng)辦人員往返各部門，工作效能明顯提高。電子化支付系統(tǒng)上線后的2016年1-7月，該縣累計(jì)辦理支付業(yè)務(wù)56462筆，業(yè)務(wù)量比未實(shí)行電子化支付的2015年1-7月同比增加9990筆，增長(zhǎng)21.5%，但這些工作卻是在支付局未增一人、工作量反而大幅減少的情況下實(shí)現(xiàn)的。運(yùn)行最快的一筆資金，從錄入支付申請(qǐng)到完成支付并拿到銀行支付回單，僅用不到5分鐘。同時(shí)，取消了紙質(zhì)憑證，實(shí)行了電子簽章，取消了打印直接支付憑證、人工蓋章、人工傳遞單據(jù)、人工驗(yàn)章、掃描支付憑證和導(dǎo)入清算數(shù)據(jù)，大大減輕了財(cái)政、代理銀行、人行的工作量。支付局業(yè)務(wù)大廳一改過去“趕集”般的嘈雜，且單位用車、紙張消耗明顯減少，行政成本明顯降低。
三是實(shí)現(xiàn)了三方網(wǎng)絡(luò)無縫對(duì)接和虛擬化存儲(chǔ)，確保了系統(tǒng)安全高效運(yùn)行。電子化支付將財(cái)政、代理銀行、清算銀行過去獨(dú)立的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行無縫對(duì)接，不需要在銀行和人行系統(tǒng)掃描或重新逐筆錄入支付憑證，不需要人工驗(yàn)章，取而代之的是接收電子憑證、自動(dòng)驗(yàn)章，一點(diǎn)鼠標(biāo)資金就能支付到收款銀行，只要單位支付申請(qǐng)不錄錯(cuò)，代理銀行、人行就不會(huì)錯(cuò)，支付的差錯(cuò)率大幅降低，資金風(fēng)險(xiǎn)明顯降低。同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了代理銀行實(shí)時(shí)支付、延長(zhǎng)了代理銀行的有效支付時(shí)間、減少了人民銀行清算時(shí)間限制帶來的影響。在原來的應(yīng)用和數(shù)據(jù)庫服務(wù)器虛擬化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了存儲(chǔ)虛擬化，在保障存儲(chǔ)設(shè)備安全的同時(shí)，還針對(duì)虛擬機(jī)進(jìn)行自動(dòng)備份和快速容災(zāi)恢復(fù)，為電子支付的運(yùn)行搭建了一個(gè)高可用、高可靠、高效率的技術(shù)平臺(tái)。
四是完善了系統(tǒng)功能，整體提升了國庫管理水平。通過系統(tǒng)的綜合查詢功能，業(yè)務(wù)人員能全方位的了解支付動(dòng)態(tài)情況，目前處在鏈條中哪個(gè)環(huán)節(jié)、代理銀行是否支付、是否清算都一目了然。借助于系統(tǒng)集成的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控模塊，財(cái)政能有效監(jiān)督整個(gè)支付業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金支付的事前和事中監(jiān)督。因與代理銀行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了安全對(duì)接，免去了給鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付代理銀行部署支付客戶端，優(yōu)化了支付網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，提升了國庫管理水平，有利于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革，也從實(shí)質(zhì)上推動(dòng)了財(cái)政信息化建設(shè)。
二、國庫集中支付電子化管理存在四個(gè)困惑
國庫集中支付電子化管理是一項(xiàng)探索性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，目前仍處于“摸著石頭過河”階段。尤其是縣級(jí)層面可復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)不多，試點(diǎn)過程中存在不少困難和問題。
其一，電子化支付缺乏統(tǒng)一模式，試點(diǎn)擴(kuò)面受制約。目前縣級(jí)國庫集中電子化支付管理大致有兩種模式，一是以省集中建設(shè)模式，電子憑證庫等集中部署在省級(jí)，縣級(jí)分散部署支付系統(tǒng)、CA認(rèn)證；二是各地分散建設(shè)模式，軟、硬件均由縣級(jí)采購部署。前者有利于節(jié)約資金和資源共享，強(qiáng)化省對(duì)縣級(jí)財(cái)政資金的在線監(jiān)控，但也加重了省級(jí)數(shù)據(jù)安保、系統(tǒng)運(yùn)維壓力，且不利于放活基層自主權(quán)。后者有利于縣級(jí)根據(jù)自身需要開發(fā)建設(shè)，針對(duì)性、靈活性更強(qiáng)，但資金投入總量大，且不利于信息數(shù)據(jù)共享和省市指導(dǎo)監(jiān)督，運(yùn)維水平也可能難以統(tǒng)一。省級(jí)對(duì)縣級(jí)國庫集中支付電子化管理仍處于前期探索階段，目前還沒有出臺(tái)指導(dǎo)性文件統(tǒng)一建設(shè)管理模式，部分縣市由此擔(dān)心走得太快會(huì)造成重復(fù)建設(shè)，目前仍在觀望徘徊，改革進(jìn)程受到影響。
其二，改革關(guān)聯(lián)方相互影響明顯，基層協(xié)調(diào)難度大。以往財(cái)政、商業(yè)代理銀行、人行的支付系統(tǒng)相互獨(dú)立，相互之間靠人工傳遞數(shù)據(jù)，各自可以在自己的系統(tǒng)獨(dú)立操作，沒有直接的影響，而電子支付將財(cái)政、商業(yè)代理銀行、人行系統(tǒng)三者緊密聯(lián)系起來，三方在同一鏈條上進(jìn)行支付業(yè)務(wù)操作，一方出現(xiàn)差錯(cuò)，三方都可能受到影響。比如，代理銀行未及時(shí)發(fā)送回單會(huì)造成預(yù)算單位和財(cái)政無法及時(shí)打印支付憑證回單、單位會(huì)計(jì)和總會(huì)計(jì)無法及時(shí)做賬；與代理銀行、人行聯(lián)網(wǎng)后，雙方的業(yè)務(wù)溝通往往牽涉到上級(jí)銀行，曾發(fā)生過清算出現(xiàn)故障，與省、市級(jí)人行配合排查網(wǎng)絡(luò)故障的情況；有時(shí)還需與收款銀行追查資金走向，甚至涉及到代理銀行內(nèi)部的業(yè)務(wù)規(guī)則和數(shù)據(jù)規(guī)范。本級(jí)財(cái)政和本級(jí)代理銀行難以解決，工作牽涉面更廣，協(xié)調(diào)難度比以前更大。
其三，業(yè)務(wù)對(duì)網(wǎng)絡(luò)和軟件依賴度更高，系統(tǒng)運(yùn)維壓力大。因清算簽章異常，或回單簽收不及時(shí)，極有可能延誤清算；整個(gè)系統(tǒng)由好幾個(gè)模塊組成，相互緊密配合才能正常工作，復(fù)雜度較以前的系統(tǒng)高幾個(gè)數(shù)量級(jí)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)和軟件的穩(wěn)定性以及系統(tǒng)管理和運(yùn)行維護(hù)的要求也越來越高。特別是軟件功能不健全，亟需優(yōu)化完善，如：登錄新版6.1支付系統(tǒng)，每次要下載60余兆的控件、2兆帶寬，登錄要1分多鐘，升級(jí)優(yōu)化后，仍要20-40秒；新支付系統(tǒng)不能和平臺(tái)同步基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，系統(tǒng)管理較為復(fù)雜；簽收回單或財(cái)政發(fā)送匯總清算單時(shí)對(duì)簽章速度影響較大，等等。
其四，無紙化與會(huì)計(jì)制度不匹配，業(yè)務(wù)處理有糾結(jié)。根據(jù)會(huì)計(jì)核算原則，記賬必須有紙質(zhì)的原始憑證做附件，而電子支付又強(qiáng)調(diào)無紙化，因此形成一對(duì)矛盾。目前為了適應(yīng)會(huì)計(jì)核算要求，不得不修改流程，添加了打印紙質(zhì)憑證的節(jié)點(diǎn)，沒有完全達(dá)到無紙化的效果。加之代理銀行關(guān)閉了與財(cái)政公務(wù)卡平臺(tái)的端口，代理銀行無法通過系統(tǒng)直接查詢到單位的公務(wù)卡還款明細(xì)，如果借助過渡戶還款，公務(wù)卡報(bào)銷必須向代理銀行提供紙質(zhì)的匯總還款明細(xì)表，不僅增加了工作繁瑣度，而且?guī)硪欢ㄙY金風(fēng)險(xiǎn)。
三、深化國庫集中支付電子化管理的五點(diǎn)建議
（一）推出頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一建設(shè)管理模式。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)《財(cái)政部 中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范國庫集中支付電子化管理工作的通知》（財(cái)庫〔2015〕121號(hào)）精神，綜合各地試點(diǎn)情況，制定指導(dǎo)性文件，統(tǒng)一全省縣市級(jí)國庫集中支付電子化業(yè)務(wù)管理模式、操作辦理程序和內(nèi)部控制制度，督促指導(dǎo)縣市層面抓好試點(diǎn)部署、政策宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作，推動(dòng)國庫集中支付電子化管理由點(diǎn)到面、全面推開。
?。ǘ?qiáng)化各方協(xié)調(diào)，打破業(yè)務(wù)技術(shù)壁壘。省級(jí)財(cái)政、人行、商業(yè)銀行及軟件開發(fā)商應(yīng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，共同協(xié)商、統(tǒng)一處理電子支付的具體業(yè)務(wù)、技術(shù)銜接問題，避免出現(xiàn)問題互不交流、或者各人自掃門前雪等現(xiàn)象。本級(jí)財(cái)政也應(yīng)與人行、代理銀行、軟件公司建立溝通磋商機(jī)制，加強(qiáng)與軟件公司的技術(shù)業(yè)務(wù)銜接，做好新舊系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)遷移及新業(yè)務(wù)、新功能、新流程的溝通銜接，確保新舊支付系統(tǒng)平穩(wěn)過渡；加強(qiáng)軟件公司與代理銀行、人行的銜接，確定好支付與清算、公務(wù)卡的業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)，做好做全業(yè)務(wù)測(cè)試，并加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，防范資金風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)財(cái)政與代理銀行、人行的銜接，確定好網(wǎng)絡(luò)連接方式，制定相關(guān)管理制度和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，避免相互推諉，做到各負(fù)其責(zé)。
?。ㄈ?qiáng)化運(yùn)維保障，防范系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)維的科學(xué)化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，最大限度減少安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和管理上的漏洞。如：網(wǎng)絡(luò)可利用線路冗余保障暢通，系統(tǒng)可利用等保測(cè)評(píng)堵塞漏洞，運(yùn)維可加強(qiáng)安全巡檢及時(shí)排障，等等。
?。ㄋ模﹥?yōu)化軟件環(huán)境，確保改革暢通運(yùn)行。針對(duì)實(shí)施過程中碰到的業(yè)務(wù)需求，軟件公司要及時(shí)完善優(yōu)化軟件，開發(fā)出兼顧標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和業(yè)務(wù)需求的系統(tǒng)，確保支付安全便捷。與省級(jí)代理銀行銜接，保留代理銀行與公務(wù)卡服務(wù)平臺(tái)的端口互通，取消紙質(zhì)公務(wù)卡匯總還款明細(xì)表的傳遞，堵塞管理漏洞。同時(shí)，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)盡快發(fā)布財(cái)務(wù)軟件使用電子附件的管理辦法，推廣電子附件管理平臺(tái)的應(yīng)用和普及，確保電子附件“防篡改、防偽造、防抵賴、可擴(kuò)展、便查詢”。
（五）加強(qiáng)崗位培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)人員素養(yǎng)。加大電子支付參與操作各方的業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)與職業(yè)素養(yǎng)教育，確保各方盡職盡責(zé)，密切配合，安全高效開展電子支付業(yè)務(wù)，減少不規(guī)范、不熟練、不負(fù)責(zé)帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)及資金損失。
平江縣財(cái)政局 邱青松、李雙鳳、余祖應(yīng)、劉湘平
