背景簡介
本屆政府提出了推廣PPP模式等重要改革任務，主要是順應兩方面的需要。一方面，是為了進一步貫徹黨的十八屆四中全會精神，堅持立法先行和依法采購。另一方面，政府購買服務、推廣PPP模式等工作，具有較強的公共性和公益性，其采購活動應當充分發(fā)揮支持產業(yè)發(fā)展、鼓勵科技創(chuàng)新、節(jié)約資源、保護環(huán)境等政府采購政策功能，以促進經濟和社會政策目標的實現(xiàn)。因此，需要明確相關采購活動的法律適用和操作規(guī)則。
核心提示
2014年底，財政部制定發(fā)布了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號，以下簡稱《PPP辦法》），在政府采購現(xiàn)行法律框架下，對PPP項目采購作出創(chuàng)新和針對性的制度安排。該辦法即是對PPP項目采購的具體指引和規(guī)范，又是對整個政府采購法律制度體系的重要補充，對于新形勢下深化政府采購制度改革，推進政府購買服務，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，具有重要和深遠的意義。
疑難解答
●有哪些PPP項目采購方式？
《PPP辦法》增設了競爭性磋商采購方式，同時，對公開招標采購方式的適用范圍作出了規(guī)定：“PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當的采購方式?！保ǖ?條）
●如何規(guī)范PPP項目采購？
《PPP辦法》為了保證PPP項目采購的成功率和減少后續(xù)爭議，
一是規(guī)定了強制資格預審、資格預審公告、預審結果的處理。“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭?！保ǖ?條）“資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。資格預審合格的社會資本在簽訂PPP項目合同前資格發(fā)生變化的，應當通知項目實施機構?！保ǖ?條第1款）“資格預審結果應當告知所有參與資格預審的社會資本，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案?！保ǖ?條第2款）
二是規(guī)定了采購文件主要內容。對于項目采購文件需要注意的是項目采購文件中應當包括政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復、PPP項目合同草案及其他法律文本、采購結果確認談判中項目合同可變的細節(jié)、以及是否允許未參加資格預審的供應商參與競爭并進行資格后審等非一般項目采購文件常規(guī)的內容。同時，PPP項目采購文件還應當明確項目合同必須報請本級人民政府審核同意，在獲得同意前項目合同不得生效。（第9條）。
三是規(guī)定了評審小組的組成、評審原則方法標準、評審專家工作紀律（第7、12、13條）。規(guī)定評審小組成員應當按照客觀、公正、審慎的原則，根據資格預審公告和采購文件規(guī)定的程序、方法和標準進行資格預審和獨立評審，評審小組成員應當在資格預審報告和評審報告上簽字，對自己的評審意見承擔法律責任。（第12條）
四是延續(xù)了《政府采購法實施條例》關于采購文件、中標、成交結果及采購合同公開的有關規(guī)定，對公示、公告的方式、內容、時限等進行了規(guī)定（第17、18、20條）。其中，專門規(guī)定了“項目實施機構應當在PPP項目合同簽訂之日起2個工作日內，將PPP項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告”。（第20條）
●有哪些PPP項目采購的創(chuàng)新性程序？
一是創(chuàng)新性規(guī)定了項目實施機構可以自行選定評審專家。為保證項目采購的質量和效果，《PPP辦法》規(guī)定：“項目實施機構、采購代理機構應當成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作?！u審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中至少應當包含1名財務專家和1名法律專家”（第7條）。結合《磋商辦法》來看，還應注意競爭性磋商采購方式對于自行選定評審專家另有專門規(guī)定。
二是創(chuàng)新性規(guī)定了項目實施機構組織社會資本進行現(xiàn)場考察或召開采購前答疑會?！绊椖繉嵤C構應當組織社會資本進行現(xiàn)場考察或者召開采購前答疑會，但不得單獨或者分別組織只有一個社會資本參加的現(xiàn)場考察和答疑會。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件進行考察核實?！保ǖ?1條）
三是創(chuàng)新性規(guī)定了采購結果確認談判。采購結果確認談判是財政部針對PPP項目采購評審創(chuàng)設的一項新的程序。《PPP辦法》規(guī)定：“PPP項目采購評審結束后，項目實施機構應當成立專門的采購結果確認談判工作組，負責采購結果確認前的談判和最終的采購結果確認工作?！保ǖ?4條第1款）同時，規(guī)定了確認談判工作組的組成、確認談判的方式、不得涉及不可談判的核心條款、不得重復談判的禁止性規(guī)定以及確認談判備忘錄簽署、公示等有關內容（第14條第2款、第15、16、17條）。
●有哪些履約保證內容？
結合PPP項目投資金額大、合作期限長、后續(xù)監(jiān)管鏈條長等特點，《PPP辦法》創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對項目履約實行強制信用擔保，用市場化手段引入擔保機構進行第三方監(jiān)管，以彌補行政監(jiān)督手段的不足，規(guī)定：“項目實施機構應當在采購文件中要求社會資本交納參加采購活動的保證金和履約保證金。社會資本應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現(xiàn)金形式交納保證金。參加采購活動的保證金數額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數額不得超過PPP項目初始投資總額或者資產評估值的10%，無固定資產投資或者投資額不大的服務型PPP項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月服務收入額”（第21條）。
●如何處理爭議和監(jiān)督檢查？
一是規(guī)定了PPP項目采購的詢問、質疑和投訴處理。規(guī)定“參加PPP項目采購活動的社會資本對采購活動的詢問、質疑和投訴，依照有關政府采購法律制度規(guī)定執(zhí)行?！保ǖ?2條第1款）從爭議處理的角度，進一步明確了PPP項目采購的政府采購屬性，將PPP項目采購活動中的詢問、質疑和投訴納入《政府采購法》《政府采購法實施條例》《政府采購供應商投訴處理辦法》等政府采購法律制度規(guī)范的范圍。
二是明確了PPP項目合同履行中的爭議處理。規(guī)定“項目實施機構和中標、成交社會資本在PPP項目合同履行中發(fā)生爭議且無法協(xié)商一致的，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟?！保ǖ?2條第2款）明確了PPP項目合同的民事合同屬性。PPP屬于政府和社會資本合作，雙方之間是“平等協(xié)商”的關系，其合法權益應當受到“平等保護”，因此，雙方之間的爭議應當適用民事訴訟或仲裁解決。需要注意的是，這與特許經營協(xié)議的行政協(xié)議性質是有顯著差異的。在操作層面，應視項目實際情況采取相應的風險規(guī)避措施。
三是規(guī)定了PPP項目采購的監(jiān)督檢查及法律責任。規(guī)定各級人民政府財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監(jiān)督檢查，依法處理采購活動中的違法違規(guī)行為。（第23條）規(guī)定了PPP項目采購有關單位和人員在采購活動中出現(xiàn)違法違規(guī)行為的，依照政府采購法及有關法律法規(guī)追究法律責任。（第24條）
擴展閱讀
PPP項目采購的特殊性
第一，PPP項目采購需求復雜，一般難以一次性地在采購文件中完整、明確地描述。
第二，PPP項目采購過程呈現(xiàn)“兩高一低一長”，一是采購成本遠高于傳統(tǒng)采購項目；二是采購活動失敗情形的幾率較高；三是競爭程度較傳統(tǒng)采購項目低；四是項目合作期限長，一般為10~30年。
第三，PPP項目面向社會公眾提供公共服務，采購結果的效益需要通過服務受益對象的切身感受來體現(xiàn)，無法像傳統(tǒng)采購那樣根據采購合同規(guī)定的每一項技術、服務指標進行履約驗收，而是結合預算績效評價、社會公眾評價、第三方評價等其他方式完成履約驗收。
（本欄目政策資料由四川省政府和社會資本合作中心提供）
