湘潭大學(xué)審計處
一、案例背景
湘潭大學(xué)是教育部與湖南省共同重點建設(shè)的綜合性大學(xué)，目前占地面積 2600 畝，建筑面積90余萬平方米，下屬行政和院系所單位58個，年均收支預(yù)算10多億元，專項資金項目600多項(不含科研經(jīng)費）。
（一）立項背景
2008年7月國家教育部發(fā)布了《關(guān)于加強高等學(xué)校預(yù)算執(zhí)行與決算審計工作的意見》(教財〔2008〕12號），明確提出“要將預(yù)算執(zhí)行與決算審計列為年度常規(guī)工作”。
2002年審計處曾開展了預(yù)算執(zhí)行審計，主要目標是“查錯糾弊、防微杜漸”，以收入和支出預(yù)算審計為主，梳理了校級層面的收入和支出以及下屬單位的支出項目，對收入、支出預(yù)算執(zhí)行方面的問題進行了分析、歸納和總結(jié)，對促進預(yù)算執(zhí)行起到了積極的作用。此后10年間審計處沒有開展全校性的預(yù)算執(zhí)行與決算審計工作。2012年，根據(jù)教育部、湖南省教育廳關(guān)于開展預(yù)算執(zhí)行與決算審計的通知要求，審計處決定立項開展2011年學(xué)校預(yù)算管理情況審計。 由于學(xué)校審計力量不足， 在完成其它財務(wù)審計任務(wù)的基礎(chǔ)上，為保證該項目的審計質(zhì)量，提高審計效率，必須對審計模式和審計方法進行創(chuàng)新。
（二）審計目標
本項目的總體目標是“參與決策、提高效益”。具體目標包括：(1）對學(xué)?，F(xiàn)有預(yù)算管理制度及管理體系進行系統(tǒng)梳理，審查制度的健全性和執(zhí)行有效性；(2）審查和評價2011年度預(yù)算編制的原則、程序、方法，以及預(yù)算調(diào)整等活動的合法性、合規(guī)性；(3對2011年度各部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計，重點評價專項資金使用的合規(guī)性和效益性；(4）結(jié)合學(xué)校實際，提出進一步健全學(xué)校預(yù)算管理制度和管理體系的意見、建議。
二、審計過程與方法
（一）審計過程
1.審計準備階段
(1）審計立項。根據(jù)年度審計計劃進行審計項目立項，成立審計項目組。
(2）初步了解。審計組對學(xué)校預(yù)算管理內(nèi)部控制情況進行初步了解和評價。分別設(shè)計并發(fā)放了《學(xué)校財務(wù)管理內(nèi)部控制調(diào)查問卷》和校屬各單位《××單位財務(wù)管理內(nèi)部控制調(diào)查問卷》，問卷共80條，涉及財務(wù)管理的控制環(huán)境、控制活動、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督等內(nèi)容，基本涵蓋了預(yù)算管理內(nèi)部控制框架的各個方面，其中以控制活動為主?；厥照{(diào)查問卷時，審計組要求各被審計單位提供規(guī)章制度、2011 年度工作計劃和工作總結(jié)、會議記錄、預(yù)算申報依據(jù)等材料。審計組對回收的問卷進行了統(tǒng)計分析，對與實際情況有出入的再次對被審計單位進行走訪調(diào)查，采取與被審計單位負責(zé)人和主要人員座談的形式對問卷答復(fù)情況進行復(fù)核。
(3）風(fēng)險評估。審計組進一步分析預(yù)算管理、財務(wù)收支、專項資金管理等方面的制度條款，理清了預(yù)算調(diào)整、支出審批的權(quán)限和流程。通過問卷分析和風(fēng)險評估，審計組確認校本部預(yù)算調(diào)整、校長機動經(jīng)費項目以及具有二次分配權(quán)、預(yù)算金額大、項目多、流向復(fù)雜、監(jiān)管難度大，會計信息錯報風(fēng)險大的部門為重要風(fēng)險領(lǐng)域。
(4）制定方案。審計組擬定了《湘潭大學(xué)預(yù)算管 理審計總體工作方案》和《2011年度預(yù)算管理審計工作實施方案》，提交校長辦公會，并經(jīng)校長辦公會討論通過。
(5）送達通知。向負責(zé)校本部預(yù)算管理的計劃財務(wù)處，以及重要風(fēng)險部門教務(wù)處、科技處、社科處、研究生處、人事處、實驗室與設(shè)備管理處分別下達審計通知書。
2.審計實施階段(1）召開進點會議。召開校長、分管財務(wù)副校長、紀委書記以及計劃財務(wù)處
科級以上干部、 重要風(fēng)險部門副處以上干部參加的預(yù)算管理審計進場會，校長、分管財務(wù)副校長、紀委書記均發(fā)言支持預(yù)算管理審計工作。
(2）收集數(shù)據(jù)資料。各被審計單位向?qū)徲嫿M移交審計通知書要求的審計資料，并簽訂審計承諾書，同時到計劃財務(wù)處拷貝2011年度財務(wù)數(shù)據(jù)。
(3）數(shù)據(jù)分析整理。審計組對校本部設(shè)計了7張表格，分別是“預(yù)算執(zhí)行情況總表”、“收入預(yù)算執(zhí)行情況表”、“支出預(yù)算執(zhí)行情況表”、“專項資金預(yù)算執(zhí)行率分析表”、“預(yù)算調(diào)整情況表”、“校長機動經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)表”、“校長機動經(jīng)費預(yù)算調(diào)整表”。 6個處室部門設(shè)計了4張表格，分別是“××處預(yù)算執(zhí)行情況表”、“××處經(jīng)費使用情況表”、“××處預(yù)算申報與審定情況表”、“6 個處室預(yù)算管理情況匯總表”。分別用表格形式對收集的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析與整理。(4）分析歸納問題。對于學(xué)校總體預(yù)算管理方面，審計組歸納了預(yù)算管理體制和制度建設(shè)、預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、校長機動經(jīng)費支出、預(yù)算執(zhí)行的績效考核和責(zé)任追究方面5個方面的問題；對于6部門也歸納了預(yù)算申報、預(yù)算執(zhí)行、專項經(jīng)費下?lián)芄芾怼ｍ椊?jīng)費支出管理、項目核算管理、經(jīng)費審批管理6個方面的問題。在分析問題時，審計組將重點放在預(yù)算決策和資金使用效益兩個方面。在預(yù)算決策方面，重點了解預(yù)算執(zhí)行率較低的項目情況、校長機動經(jīng)費超支較為嚴重的情況、6部門二次經(jīng)費分配情況等，對執(zhí)行率很低甚至為零的專項資金，找相關(guān)部門了解情況，分析原因。在資金使用效益方面，重點檢查專項經(jīng)費使用效益，檢查這些經(jīng)費是否專款專用，是否完成專項經(jīng)費預(yù)算設(shè)定的工作目標，以考核經(jīng)費使用效益。
(5）編寫工作底稿。審計組在分析整理各單位存在問題時，進一步收集審計證據(jù)，編寫審計工作底稿。審計組成員交叉復(fù)核審計底稿，審計組組長對底稿進行二次復(fù)核。
3.審計報告階段 (1）起草報告。審計組就審計發(fā)現(xiàn)的事實及存在的問題分別向計劃財務(wù)處及6各部門征求意見，強調(diào)報告之前的審計意見溝通反饋。審計組通過“審計 工作聯(lián)系函”與被審計單位溝通，通報審計情況、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題和審計意見；審計組還分別與各被審計單位負責(zé)人進行了座談，通過面對面溝通，深入了解被審單位的實際情況，昕取被審計單位的意見和建議，消除審計人員判斷上的偏差，避免審計失誤，確保審計結(jié)果客觀公正，同時也進一步取得了被審計單位的理解和支持。在充分溝通的基礎(chǔ)上再起草審計報告初稿。
(2）修改報告。審計組將“審計報告征求意見通 知書”和審計報告初稿送達各被審計單位，再次征求被審計單位意見，要求被審計單位做出書面回復(fù)。根據(jù)反饋意見進一步核實、修改審計報告。
(3）匯報結(jié)果。審計組分別向分管財務(wù)副校長、紀委書記、校長、黨委書記匯報審計結(jié)果。
（二）審計方法
1.實行“1+N”的審計模式
一方面，為實現(xiàn)教育部對各高校將預(yù)算執(zhí)行審計列為年度常規(guī)審計的要求，另一方面，根據(jù)審前調(diào)查分析及風(fēng)險評估結(jié)果，同時為避免審計報告年度雷同，審計處確定預(yù)算管理審計采用“1+N”模式，即學(xué)校總體預(yù)算管理審計為“1”，掌握部分專項預(yù)算管理權(quán)的部門、只有預(yù)算經(jīng)費支出使用權(quán)的黨政群部門、學(xué)院教學(xué)部等為“N”。對于“1”采用“一年一審”方式進行審計；對于“N”采用“三年一審”的“輪審”方式進行。 采用“一年一審”和“三年一審”相結(jié)合的審計方式，既可保證足夠的審計覆蓋面，疏而不漏，又不會造成扎堆審計，任務(wù)太重，從而提高審計工作效率，改善審計工作效果。
根據(jù)以上模式，審計組在2011年度預(yù)算管理審計中實行“1+6”的審計模式，即審計學(xué)校總體預(yù)算管理情況，以及社科處、科技處、研究生處、人事處、教務(wù)處、實驗室與設(shè)備管理處 6部門預(yù)算管理情況。明確了對學(xué)?？傮w預(yù)算管理情況的審計重點是預(yù)算管理內(nèi)部控制和決策情況、收入支出預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整情況、預(yù)算執(zhí)行效益等；對6部門的審計重點是預(yù)算管理內(nèi)部控制、預(yù)算申報與審定情況、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算支出效益情況等。
2.實施“常規(guī) + 特別”的審計方法
在審計過程中，運用的常規(guī)審計方法有：
(1）問卷調(diào)查和訪談法。審計組制定調(diào)查問卷對內(nèi)控制度進行調(diào)查分析，對調(diào)查分析結(jié)果與相關(guān)部門負責(zé)人及業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員訪談交流，確認調(diào)查結(jié)果的正確性、真實性。
(2）審閱核對和統(tǒng)計分析法。審計組審閱了各單位預(yù)算申報資料，6部門年度工作計劃和總結(jié)。匯總了財務(wù)賬中的收入、支出分類數(shù)據(jù)，與預(yù)算項目數(shù)據(jù)進行核對，與年度決算報表數(shù)據(jù)核對。對校長機動經(jīng)費所有的支出數(shù)據(jù)分類匯總分析，并抽查 50%左右的支出憑證，重點對勞務(wù)費、禮品費、招待費以及其他支出金額 5000 元以上的支出進行憑證審閱。對預(yù)算調(diào)整事項，審計組就計劃財務(wù)處提供的所有預(yù)算調(diào)整的報告進行了整理，并整理成表格形式進行對比分析，表格內(nèi)容包括預(yù)算調(diào)整單位、調(diào)整事由、調(diào)整金額、調(diào)整審批情況等。
(3）比較分析法。審計組對6部門預(yù)算申報和預(yù)算審定結(jié)果進行比較分析，對審定金額占申報金額比率較大的進行原因分析。針對6部門專項經(jīng)費使用情況，審計組將專項經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和年度計劃中專項工作任務(wù)進行對比分析，既對預(yù)算支出數(shù)據(jù)、結(jié)構(gòu)分析，也對專項工作任務(wù)完成率、任務(wù)完成效果和完成的滿意度進行分析。
(4）問題分析法。首先，判斷是不是問題，主要看實際狀況與規(guī)范、標準有無偏差；其次，把問題分解為各個比較小的問題，區(qū)分出嚴重程度等；再次，找出導(dǎo)致偏差的各種因素，如人員的減少、崗位的輪換、方法的改變等；最后從上述各因素中，肯定什么是產(chǎn)生偏差的真正原因，并經(jīng)過檢查核實。
根據(jù)預(yù)算管理審計的特征，本項目還采用了一些特別的分析方法，主要有：
(1）預(yù)算執(zhí)行率分析方法。審計組對2011年度所有603項專項經(jīng)費進行了預(yù)算執(zhí)行率的計算與分析，并對執(zhí)行率在 50%以下的、甚至完全沒有執(zhí)行的項目進行詳細分析，與相關(guān)部門溝通，分析原因。
(2）預(yù)算調(diào)整率分析方法。審計組對所有預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超過預(yù)算數(shù)的項目計算了預(yù)算調(diào)整率，并參考預(yù)算調(diào)整次數(shù)指標，與預(yù)算執(zhí)行部門溝通，分析調(diào)整原因是否合理，調(diào)整程序是否合規(guī)。
(3）重要性水平分析方法。在預(yù)算執(zhí)行率和預(yù)算調(diào)整率分析的基礎(chǔ)上，為了將金額較大、比率異常的項目篩選出來，審計組創(chuàng)新性地根據(jù)審計項目的重要性水平確定方法(［項目預(yù)算金額一項目執(zhí)行金額）／全校預(yù)算總金額］，并按計算結(jié)果的正值、負值分別排序，以確定預(yù)算執(zhí)行不到位和追加預(yù)算項目的重要性水平，并分別深入調(diào)查了解原因。
三、審計結(jié)果及成效
（一）審計發(fā)現(xiàn)的問題
1.學(xué)?？傮w預(yù)算管理存在的問題
(1）預(yù)算管理體制和規(guī)章制度不健全。在預(yù)算管理體制方面，學(xué)校沒有設(shè)置專業(yè)性較強的財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、預(yù)算管理委員會等機構(gòu)對預(yù)算方案進行審查，無法保障預(yù)算決策的科學(xué)性、合理性和預(yù)算執(zhí)行的有效性。在規(guī)章制度方面，學(xué)校預(yù)算管理、收入管理、支出管理、專項經(jīng)費管理等方面的規(guī)章制度基本上是2001-2002年期間發(fā)布，部分規(guī)章制度一直是試行，其中許多條款已不適應(yīng)當前形勢，急需修訂。
(2）預(yù)算編制欠科學(xué)合理。預(yù)算編制主要由財務(wù)處工作人員編制后、經(jīng)處長和主管財務(wù)的副校長審定，然后提交黨委會討論通過。編制和決策過程中缺乏與自身利益不相關(guān)的第三方專家的參與。同時各單位的預(yù)算申報數(shù)由于虛報較多，基本不能成為預(yù)算決策的主要依據(jù)。
(3）預(yù)算調(diào)整過于隨意。應(yīng)通過校長辦公會或校黨委會審批才能調(diào)整的預(yù)算，有些并未上會，而以相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽批為依據(jù)進行預(yù)算調(diào)整。有些不需要通過校長辦公會或校黨委會討論決策調(diào)整的預(yù)算，卻上會討論通過。預(yù)算調(diào)整時沒有嚴格按經(jīng)費單位申請、財務(wù)部門審核、主管校長審批、會議討論通過的嚴格程序進行，審批程序不規(guī)范。預(yù)算調(diào)整追加過多，2011 年度追加預(yù)算493萬，影響了學(xué)校預(yù)算的準確度，也影響到各項工作開展的計劃性。
(4）校長機動經(jīng)費超支幅度大，2011年度超支幅度達105.9%。
(5）預(yù)算執(zhí)行的績效考核和責(zé)任追究制度不健全。學(xué)校沒有實行預(yù)算結(jié)果質(zhì)詢和績效考核制度，也沒有落實各部門對預(yù)算執(zhí)行中存在問題的責(zé)任追究制度，導(dǎo)致“重申報、輕執(zhí)行”現(xiàn)象十分嚴重，在2011年度的603項預(yù)算項目中執(zhí)行率在50%以下的有72項。
2.六個部門預(yù)算管理存在的問題(1）在預(yù)算申報過程中各三級單位普遍存在高報預(yù)算行為，審計中發(fā)現(xiàn)6個單位平均預(yù)算申報額超過預(yù)算審定額的37%。
(2）預(yù)算執(zhí)行率不高，6個單位的平均預(yù)算執(zhí)行率只有78.4%。
(3）存在專項經(jīng)費預(yù)算應(yīng)下?lián)芏聪聯(lián)墁F(xiàn)象，如人事處應(yīng)下?lián)苤猎合档牟┦亢笈囵B(yǎng)經(jīng)費未下?lián)堋?
(4）個別預(yù)算項目重復(fù)下?lián)芙?jīng)費，如研究生院在下?lián)軆?yōu)秀研究生論文獎勵配套預(yù)算經(jīng)費時已包含省級部門的配套經(jīng)費，在省級部門經(jīng)費下達時，研究生院又重撥一次。
(5）存在違反專項經(jīng)費支出范圍開支、專款不專用現(xiàn)象，如研究生院的研究生培養(yǎng)經(jīng)費、社科處的借調(diào)人員經(jīng)費等項目均存在此種現(xiàn)象。
(6）預(yù)算項目存在串戶核算現(xiàn)象，如研究生院的研究生培養(yǎng)經(jīng)費與下?lián)茉合档难芯可囵B(yǎng)經(jīng)費在一個專項項目中支出；人事處的短期培訓(xùn)經(jīng)費、師資培養(yǎng)經(jīng)費、人才引進費、博士科研啟動費也全部在一個專項項目中支出。
(7）經(jīng)費審批存在欠規(guī)范的現(xiàn)象。
（二）審計整改落實及成效
審計處分別向總會計師、分管財務(wù)的副校長、校長、黨委書記匯報預(yù)算管理審計情況，重點匯報了發(fā)現(xiàn)的問題和審計建議。校長高度評價了該項審計工作，還批示“此項工作做得很好，請相關(guān)部門和分管領(lǐng)導(dǎo)仔細研閱，認真整改”。根據(jù)校長指示，審計處就預(yù)算管理審計報告向校長辦公會進行了專題匯報。相關(guān)部門根據(jù)校長辦公會議的決定積極整改審計發(fā)現(xiàn)的問題，落實審計意見和建議。
1.完善了組織建設(shè)針對審計報告中提到的“未設(shè)立預(yù)算委員會、預(yù)算下達時間較晚”的問題，2013年11月學(xué)校正式下文成立了“預(yù)算與經(jīng)費審核委員會”，吸收了相關(guān)的專家、教授進入委員會，而且預(yù)算下達時間由往年的5月份提前到1月份。
2.強化了制度建設(shè)
計劃財務(wù)處、人事處等7部門重新梳理相關(guān)預(yù)算管理制度，對不合時宜的制度進行修訂，以學(xué)校文件的形式發(fā)布。專項經(jīng)費中明確了費用的簽批權(quán)限、流程，強調(diào)了專項經(jīng)費中“三公經(jīng)費”的支出控制比率。計劃財務(wù)處還將不同經(jīng)費的審批流程和權(quán)限，在財務(wù)報賬大廳和學(xué)校內(nèi)部網(wǎng)公告。
3.增設(shè)了預(yù)算會計科目
計劃財務(wù)處針對賬務(wù)核算中預(yù)算調(diào)整不明確的問題，設(shè)置了“預(yù)算調(diào)整”科目，并且在科目下設(shè)置二級科目“預(yù)算調(diào)增”、“預(yù)算調(diào)減”“處內(nèi)專項經(jīng)費調(diào)整”等科目。
4.改進了預(yù)算編制
針對預(yù)算申報虛高、沒有考慮單位經(jīng)濟實力的情況，計劃財務(wù)處在深入討論的基礎(chǔ)上進行了改革，分可分配收入和不可分配收入兩部分測算當年收入總額，在測算穩(wěn)定性收入和人員支出、學(xué)校公用絕對剛性支出、單位最基本的運行支出后，確定可調(diào)節(jié)支出總額，各單位申報專項經(jīng)費時，根據(jù)學(xué)?？烧{(diào)節(jié)支出總額進行專項經(jīng)費申報，根據(jù)輕重緩急排列確定專項項目預(yù)算。
5.提高了預(yù)算績效
針對“預(yù)算執(zhí)行的績效考核和責(zé)任追究問題”，學(xué)校在2013年進行分配制度改革時，將專項經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行考核評價機制納入單位的績效考核體系，校長與各三級單位簽定了“2014-2016 年績效考核責(zé)任書”，6部門的預(yù)算執(zhí)行率從2011年的78.4%提高至2014年的 89.3%。
四、思考和啟示
（一）領(lǐng)導(dǎo)高度重視是有序推進審計工作的關(guān)鍵正如預(yù)算工作不是財務(wù)部門可以獨立完成一樣，預(yù)算管理審計也不是單靠審計部門就能做好的。我們的具體做法是：審計之初由校長辦公會討論通過審計方案、審計實施過程中及時向校長報告審計情況、審計終結(jié)后分層分級向領(lǐng)導(dǎo)匯報，并向校長辦公會專題報告審計情況，通過這些工作，取得了領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視。
（二）優(yōu)化配置資源是嚴格保障審計質(zhì)量的關(guān)鍵本項目審計組由5人組成，組長由審計處長擔任，全面負責(zé)外部協(xié)調(diào)、審計方案和審計報告，總體把握審計工作進度和審計標準。審計處副處長做項目主審，具體負責(zé)學(xué)?？傮w預(yù)算管理情況審計、審計總報告的起草。審計人員甲、乙、丙分別根據(jù)其對部門的熟悉情況安排審計任務(wù)。
（三）發(fā)揮集體智慧是順利破解審計難題的關(guān)鍵審計過程中的每一個節(jié)點都注重通過業(yè)務(wù)會議的形式來進行，以充分發(fā)揮審計組的集體智慧。本項目的主要業(yè)務(wù)會議有：1.審計方案討論會；2.調(diào)查問卷討論會；3.數(shù)據(jù)分析會議，審計人員對數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)進行詳細說明、討論與分析；4.問題分析業(yè)務(wù)會議，每個審計人員對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行闡述，并提供分析問題的標準，對存疑的問題提出來共同討論；5.審計報告審核會議。
（四）創(chuàng)新審計方法是有效提高審計效率的關(guān)鍵本項目重點運用了過程分析法、問題分析法、統(tǒng)計分析法、預(yù)算執(zhí)行率分析法、預(yù)算調(diào)整率分析法等分析方法，并創(chuàng)新性地將確定審計范圍的重要性水平方法用于確定存在問題的重要預(yù)算項目，從而極大地提高了審計效率。
（五）重視成果運用是充分展示內(nèi)審價值的關(guān)鍵為更好的發(fā)揮審計報告的作用，審計處向校長辦公會進行了專題匯報，并由校長辦公會作出整改決定，相關(guān)部門根據(jù)校長辦公會議的決定積極整改審計發(fā)現(xiàn)的問題，落實審計意見和建議。
本項目也存在一些不足與遺憾：一是沒有對專項經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行績效進行評價。由于學(xué)校在2011年還沒有實行績效管理制度，各部門、單位的工作性質(zhì)不一樣，績效評價的指標體系和方法也不一樣，評價工作難度大。二是內(nèi)部控制制度評價不深入。只停留在對目前既存的制度進行分析評價，沒有結(jié)合業(yè)務(wù)、被審計單位的特點從制度健全性、有效性方面進行嚴謹?shù)膬?nèi)部控制評價。三是學(xué)校預(yù)算編制雖然后來引入了專家論證制度，但預(yù)算公示制度、滾動預(yù)算制度及制定預(yù)算編制獎懲制度等完善預(yù)算管理制度體系仍未建立起來。
