傅揚(yáng)
近年來，在科教興國的背景下，我國逐年加大了對(duì)科學(xué)研究的經(jīng)費(fèi)投入。推動(dòng)和加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目管理，保證科研經(jīng)費(fèi)的合法、合規(guī)、有效使用，是落實(shí)國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。龐大的科研經(jīng)費(fèi)要轉(zhuǎn)化成真正的生產(chǎn)力，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行監(jiān)管非常必要。本文結(jié)合筆者日常的審計(jì)實(shí)務(wù)工作對(duì)我國現(xiàn)階段科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)的現(xiàn)狀和存在的主要問題進(jìn)行了剖析，并提出了改善審計(jì)工作的路徑建議，希望能對(duì)深化我國科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)工作，發(fā)揮審計(jì)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理和績(jī)效評(píng)價(jià)作用起到推動(dòng)作用。
一、我國科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)的現(xiàn)狀
現(xiàn)階段我國科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)以事后審計(jì)為主，注重財(cái)務(wù)收支審計(jì)。據(jù)相關(guān)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，2013年我國財(cái)政在科學(xué)技術(shù)上的支出為6184.90億元，如此巨額的資金扶持力度足見國家對(duì)科學(xué)創(chuàng)新的重視程度。據(jù)了解,2014年和2015年國家對(duì)科學(xué)技術(shù)的財(cái)政資金投入也保持著逐年遞增的態(tài)勢(shì)。但是，目前我國的科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)還主要停留在事后審計(jì)階段，雖然也能發(fā)現(xiàn)問題，但卻不利于及時(shí)改正錯(cuò)誤，難以發(fā)揮審計(jì)全過程控制的作用。受審計(jì)技術(shù)、人員配備等審計(jì)硬件條件不足等綜合性因素的制約，審計(jì)部門大多沒有開展科研經(jīng)費(fèi)“事前、事中、事后”全過程審計(jì)，還停留在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)收支的合法性、合規(guī)性進(jìn)行財(cái)務(wù)收支審計(jì)的階段。偶爾涉及評(píng)價(jià)科研經(jīng)費(fèi)投入與產(chǎn)出的績(jī)效狀況時(shí)，也主要是對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的合理性、真實(shí)性做出評(píng)價(jià)，在突出科研經(jīng)費(fèi)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)卻忽視了其技術(shù)效益和社會(huì)效益。由于目前科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的普遍缺乏，對(duì)技術(shù)效益的評(píng)價(jià)基本超出了審計(jì)人員的知識(shí)范疇。同時(shí)，對(duì)社會(huì)效益的評(píng)價(jià)又以定性類描述居多，這些都給開展績(jī)效審計(jì)帶來了很大的困難，導(dǎo)致對(duì)科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效無法做出兼顧量化和定性的評(píng)價(jià)，離真正的績(jī)效審計(jì)還相差甚遠(yuǎn)。另外，由于科研監(jiān)管體系和科研經(jīng)費(fèi)管理信息共享機(jī)制的尚待完善，信息不對(duì)稱現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。審計(jì)人員既沒有參與，也無法提前介入到科研項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作過程。例如筆者所在的高校，在開展科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)項(xiàng)目過程中，審計(jì)人員很多時(shí)候除了手頭的《**科研項(xiàng)目申報(bào)書》、《**資助項(xiàng)目計(jì)劃書》和《**資助項(xiàng)目結(jié)題報(bào)告》等書面材料，想更多地了解科研項(xiàng)目開展的具體情況難度頗大。
二、科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)實(shí)務(wù)中面臨的主要問題
(一)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)組織頻率偏低。
我國的科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)由內(nèi)部和外部審計(jì)兩部分組成，內(nèi)部審計(jì)主要是由高校和各科研機(jī)構(gòu)的內(nèi)審部門開展，外部審計(jì)則主要是由國家審計(jì)署開展，注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)的審計(jì)利用不多。內(nèi)部審計(jì)方面，就筆者所在廣東省高校的總體情況來看，審計(jì)更關(guān)注的是學(xué)校財(cái)政預(yù)算內(nèi)的行政和教育經(jīng)費(fèi)，科研經(jīng)費(fèi)方面的審計(jì)以審簽為主，對(duì)其審計(jì)的頻率較低。外部審計(jì)方面，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，國家審計(jì)署每年對(duì)全國高校審計(jì)的比例也還不足5%，在科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)的管理中很可能造成管理不到位，組織審計(jì)的頻率不高。
(二)突擊送審，科研經(jīng)費(fèi)結(jié)題審計(jì)缺乏計(jì)劃性。
課題負(fù)責(zé)人往往按照自己課題的完成進(jìn)度，有可能比課題計(jì)劃書所填列的課題完成時(shí)間提前或延后，隨時(shí)、非計(jì)劃性地提交結(jié)題材料給審計(jì)部門還要求當(dāng)即給出審計(jì)結(jié)論。就筆者所在高校的情況，這種科研課題結(jié)題臨時(shí)審計(jì)的情況比較普遍，2013年至2015年上半年，平均每年有30至40個(gè)課題臨時(shí)結(jié)題送審。課題負(fù)責(zé)人的審計(jì)意識(shí)往往比較淡薄，經(jīng)常是拿著結(jié)題材料來要求審計(jì)處加蓋公章，當(dāng)審計(jì)處工作人員要求出具經(jīng)費(fèi)開支明細(xì)清單和抽查原始憑證時(shí)，還往往提出了既然財(cái)務(wù)部門已經(jīng)審核發(fā)票同意報(bào)賬，為何審計(jì)部門還要再次審查發(fā)票的疑問。審計(jì)部門只能耐心解釋，日常開展的審計(jì)工作計(jì)劃經(jīng)常被臨時(shí)的科研經(jīng)費(fèi)結(jié)題審計(jì)工作打亂。由于時(shí)間有限，部分審計(jì)程序不得不從簡(jiǎn)，往往導(dǎo)致審計(jì)工作質(zhì)量難以保證。
(三)集中報(bào)送大量項(xiàng)目送審，批量審計(jì)難以科學(xué)應(yīng)對(duì)。
就筆者所在高校的情況，每到年底，便有大量的“國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目”和“教育部博士點(diǎn)基金資助項(xiàng)目”集中報(bào)送結(jié)題審計(jì)。而一般年底正是審計(jì)人員需要出具年度工作計(jì)劃內(nèi)1至2個(gè)大中型審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告的時(shí)候。例如筆者所在高校2013年度集中送審的“國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目”共85個(gè)，涉及金額2931萬元，同年送審的“教育部博士點(diǎn)基金資助項(xiàng)目”共20個(gè)，涉及金額102萬元;2014年度集中送審的“國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目”共40個(gè)，涉及金額1287.5萬元。集中報(bào)送結(jié)題審計(jì)比日常臨時(shí)性的科研項(xiàng)目結(jié)題審計(jì)問題更甚，由于時(shí)間緊急，結(jié)題材料需要按時(shí)上報(bào)國家自然科學(xué)基金委員會(huì)等有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)撥款和管理部門，審計(jì)程序不得不盡量簡(jiǎn)化，甚至出現(xiàn)了不得不同時(shí)審計(jì)和上報(bào)結(jié)題材料給科研經(jīng)費(fèi)撥款和管理部門的情況，審計(jì)工作質(zhì)量無法保證。
三、我國的科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)應(yīng)向全過程審計(jì)和績(jī)效審計(jì)發(fā)展
對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全過程審計(jì)和績(jī)效審計(jì)，就是要對(duì)科研經(jīng)費(fèi)不僅要“視其所以、觀其所由”，而且要“察其所安、考其所為”。從績(jī)效評(píng)價(jià)的角度，積極開展以預(yù)算執(zhí)行為主線，以支出過程控制、提高資金效益為目的事前、事中和事后的全過程審計(jì)，切實(shí)體現(xiàn)審計(jì)的過程監(jiān)督和控制作用，變科研經(jīng)費(fèi)被動(dòng)審計(jì)為主動(dòng)參與科研項(xiàng)目全過程監(jiān)督。其中，事前審計(jì)是指對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的合理性和可行性進(jìn)行審核，事中審計(jì)是指對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的合法性和合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)管，事后審計(jì)是指對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的效率性和效益性做出評(píng)價(jià)。這里效益性的評(píng)價(jià)包括經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)效益和社會(huì)效益等方面，體現(xiàn)出了科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)的升華。
目前無論是國家審計(jì)署，還是教育主管部門，都要求對(duì)科研經(jīng)費(fèi)開展績(jī)效審計(jì)工作。績(jī)效審計(jì)可以避免科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)的濫用，通過對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)效益、技術(shù)效益和社會(huì)效益進(jìn)行綜合考核和評(píng)價(jià)，確保其經(jīng)濟(jì)性、適用性和效果性。由于審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可以為具體的審計(jì)實(shí)務(wù)工作指明工作方向，制定一套科學(xué)、健全的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系勢(shì)在必行。實(shí)踐中要利用當(dāng)前績(jī)效審計(jì)研究的成果，在借鑒國外先進(jìn)的科研績(jī)效評(píng)價(jià)制度的基礎(chǔ)上，探索一條適合我國國情的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)盡可能使用具有公信力的、簡(jiǎn)單明晰的或者由經(jīng)費(fèi)管理者、經(jīng)費(fèi)資助委托方制定的標(biāo)準(zhǔn)，如項(xiàng)目可行性研究目標(biāo)、項(xiàng)目協(xié)議成果目標(biāo)等書面明示的標(biāo)準(zhǔn)，除了對(duì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，還要對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程中的管理效率、資金使用效益和資源配置能力，以及項(xiàng)目完成后的科研成果轉(zhuǎn)化及投資回報(bào)效率進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，突出績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的關(guān)注。概括而言，這里的經(jīng)濟(jì)性是指保證科研項(xiàng)目目標(biāo)完成前提下，科研支出盡可能節(jié)約;效率性是指一定支出下所能獲得的最大效益;效果性是指科研項(xiàng)目的最終成果超出預(yù)期目標(biāo)的程度?？梢愿鶕?jù)科研項(xiàng)目研究的前景規(guī)劃、總體對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)目標(biāo)、投放市場(chǎng)的實(shí)用性及產(chǎn)生多大的社會(huì)效益等方面設(shè)計(jì)定性分析指標(biāo);從完成率、成果應(yīng)用率、經(jīng)費(fèi)結(jié)余率、成本效益率等方面設(shè)計(jì)定量分析指標(biāo)。例如，設(shè)置科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效指標(biāo)可以包括科研預(yù)算收入完成率，設(shè)置科研管理績(jī)效指標(biāo)可以包括科研經(jīng)費(fèi)收入年增長(zhǎng)率，設(shè)置科研成果績(jī)效指標(biāo)可以包括課題成果轉(zhuǎn)化率等。
四、結(jié)語與展望
我國審計(jì)署在《2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中首次提出了績(jī)效審計(jì)的要求，在《2006至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，提高財(cái)政資金使用效益和資源利用效率、效果的目標(biāo)。2012年教育部連續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲许?xiàng)目管理的意見》及《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范高校科研行為的意見》，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)了高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理和監(jiān)督工作，也為科研經(jīng)費(fèi)全過程審計(jì)的開展注入了強(qiáng)心劑。2014年，中央巡視組巡視某高校時(shí)提出，“科研經(jīng)費(fèi)管理使用混亂，違規(guī)現(xiàn)象突出，存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)”，強(qiáng)調(diào)了深化科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)范圍、加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)力度的迫切性。2015年新年伊始，國務(wù)院《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理改革的方案》正式發(fā)布，政府各部門不再直接管理具體項(xiàng)目、科研經(jīng)費(fèi)交由專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管等改革措施應(yīng)時(shí)而行。這一系列制度文件的出臺(tái)和“顛覆式”的改革拉開了中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理自上而下、部門聯(lián)動(dòng)的革新大幕。政府部門在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，將進(jìn)一步推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)等評(píng)估評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查工作的開展。我們?cè)诶脮?huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)的專家優(yōu)勢(shì)和加強(qiáng)與科技管理工作者密切合作的同時(shí)，可以借鑒國際前沿科研經(jīng)費(fèi)全過程審計(jì)和績(jī)效審計(jì)中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，制定出適合我國國情的科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)方法并在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和完善。
