龍廣領(lǐng)
政府投資引導(dǎo)基金是政府以財政性資金出資發(fā)起設(shè)立或參股設(shè)立，用于支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類股權(quán)投資基金，是實現(xiàn)“撥改投”、加快轉(zhuǎn)變財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)和放大效應(yīng)的主要載體。本文試就政府投資引導(dǎo)基金的一些基本概念以及如何運作政府投資引導(dǎo)基金談?wù)勛约旱拇譁\認(rèn)識，以期拋磚引玉。
一、為什么要做政府投資引導(dǎo)基金
?。ㄒ唬┪覈谫Y市場現(xiàn)狀
1.多層次資本市場不夠健全。以銀行貸款為主的間接融資，占80%左右，以股權(quán)投資為主的直接融資，僅占20%左右；歐美資本市場發(fā)達國家各占50%左右；因此，我國股權(quán)投資有很大發(fā)展空間。當(dāng)前，我國多層次資本市場正在加速建設(shè)中，場內(nèi)新三板剛起步，交易不活躍，場外的地方性股權(quán)交易中心還沒有建立完善。
2.中小企業(yè)融資難融資貴。銀行業(yè)競爭不充分，銀行總量少，特別是專門服務(wù)中小企業(yè)的中小銀行和民營銀行較少；國內(nèi)銀行業(yè)主要依靠存貸差政策生存和發(fā)展，導(dǎo)致嫌貧愛富，天生喜歡“傍大款”。中小企業(yè)融資難融資貴問題，我國占比約66%，而歐盟僅占約13%。
3.企業(yè)杠桿率較高。2015年底，我國債務(wù)總額168.48萬億，全社會杠桿率249%，政府部門債務(wù)率在40%左右，居民部門債務(wù)率在40%左右，金融部門債務(wù)率約為21%，非金融部門債務(wù)率高達131%。因此，可適當(dāng)增加政府、居民杠桿，堅決去企業(yè)杠桿，避免發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
債權(quán)融資與股權(quán)融資相比較，就融資方式來看，前者是信用融資，后者是股權(quán)融資；就所有者權(quán)益影響來看，前者是杠桿融資，后者是對價融資；就融資成本來看，前者低，后者高；就取得方式的難易程度來看，債權(quán)易，股權(quán)難。兩種方式本身沒有優(yōu)劣之分，做這樣的比較，主要是為不同的經(jīng)濟形勢下面對不同的需求對象時抉擇作參考。債權(quán)融資在經(jīng)濟上行期間對企業(yè)比較有利，能夠快速增加所有者權(quán)益，在下行期間，下滑也比較快，有助漲殺跌的作用；股權(quán)融資在經(jīng)濟上行、下行期間都能滿足企業(yè)融資需求，下行期間更能幫助企業(yè)融資。同時，股權(quán)融資也非常有利于促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，是比較有效的提供資金的渠道。
?。ǘ﹤鹘y(tǒng)方式存在的問題
1.政策方式單一，難以有效放大。財政資金主要采用項目補助方式，政府職能機構(gòu)直接參與項目選擇，通過逐級申報審批給予支持，金融資本和社會資本與政府資金的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，市場機制的作用沒有得到有效發(fā)揮，財政資金的杠桿效應(yīng)沒有得到充分體現(xiàn)。
2.資金使用分散，政策導(dǎo)向不足。部門之間、行業(yè)之間乃至細分領(lǐng)域之間，普遍存在管理固化格局，項目安排“小、散、亂”現(xiàn)象比較突出，集中整合難度大，對重點產(chǎn)業(yè)、重點行業(yè)、重點企業(yè)的支持力度不夠，政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向不夠凸顯。
3.管理手段落后，整體績效不高。從審批管理看，存在著資金審批與使用脫節(jié)，上級“重審批、輕監(jiān)管”、下級“重申報、輕使用”等現(xiàn)象比較普遍，管理的激勵約束機制不夠有力，資金使用績效亟待提高。
?。ㄈ┱顿Y引導(dǎo)基金作用
股權(quán)投資基金以價值為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，通過市場價值發(fā)現(xiàn)功能和價格傳導(dǎo)機制，能有效配置資源。政府投資引導(dǎo)基金有利于實現(xiàn)政府有形的手與市場無形的手有機融合。一是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)政策需要，設(shè)立投資基金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。二是放大資金倍數(shù)。傳統(tǒng)的財政資金項目補貼方式撬動效應(yīng)有限，投資基金能夠有效的實現(xiàn)對金融資本、產(chǎn)業(yè)資本、民間資本的引導(dǎo)，放大財政資金倍數(shù)，聚合多種資本共同促進實體經(jīng)濟發(fā)展。三是提高資金使用績效。項目補助存在無效投入的問題，多頭申報、重復(fù)補貼的情況時有發(fā)生，對項目企業(yè)來說蒼蠅、蚊子都是肉，只要申請得到都愿意要，導(dǎo)致需要資金的拿不到補助，不需要的拿到很多。投資基金則是有需要才投入，而且基金與企業(yè)雙方要達成合意才進行投資，財政資金更能有效的花在刀刃上。四是緩解企業(yè)融資難題。為企業(yè)提供了一個新的融資渠道，對企業(yè)來說多了一個選擇。五是培育資本市場，通過政府投資引導(dǎo)基金的發(fā)展和帶動，發(fā)展股權(quán)投資基金市場。六是鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為有想法、想干事的人提供資金支持。
二、什么是政府投資引導(dǎo)基金
?。ㄒ唬┕蓹?quán)投資基金
股權(quán)投資基金是指集中投資者的資金，委托專業(yè)管理機構(gòu)進行管理，專門從事股權(quán)投資活動，實行利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的集合投資制度。
世界上最早的股權(quán)投資基金是1868年英國設(shè)立的“外國和殖民地政府信托”。此后，股權(quán)投資基金在美國得到大發(fā)展，特別是硅谷地區(qū)盛行風(fēng)險投資。涌現(xiàn)了許多著名的風(fēng)險投資人物，如被譽為“風(fēng)險投資之父”的阿瑟·洛克，他的投資成就了硅谷三家著名的公司：仙童、英特爾、蘋果；如紅杉資本創(chuàng)始人瓦倫丁，投資成就了谷歌、思科、甲骨文等著名科技企業(yè)。美國今天強大的科技創(chuàng)新能力，與發(fā)達的風(fēng)險投資關(guān)系密不可分。上世紀(jì)80年代，著名經(jīng)濟學(xué)家成思危將風(fēng)險投資的概念引入中國，他也被稱為“中國風(fēng)險投資之父”。
1.股權(quán)投資基金與證券投資基金的區(qū)別。從投資標(biāo)的來區(qū)分，前者主要投資于未上市但具有潛質(zhì)的公司，后者主要投資證券資產(chǎn)，如股票、債券等。從募資方式來區(qū)分，前者主要是非公開發(fā)行募資，后者主要是公開發(fā)行募資。從投資期限來區(qū)分，前者投資期較長，后者投資期較短。從投資風(fēng)險來區(qū)分，前者風(fēng)險較大，后者風(fēng)險較小。
2.股權(quán)投資基金的類型。按投資階段可分為天使投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和私募股權(quán)基金。其中，天使投資基金專門投資于企業(yè)種子期、初創(chuàng)期。如：紅杉資本中國基金、華興資本。創(chuàng)業(yè)投資基金也叫風(fēng)險投資基金，主要投資于企業(yè)創(chuàng)業(yè)期和成長期。如：IDG資本、鼎輝創(chuàng)業(yè)投資、成都高投創(chuàng)投。私募股權(quán)基金向特定對象募集，主要投資于企業(yè)成熟期。如凱雷投資、鼎輝投資。需要說明的是，這種劃分法主要是依據(jù)企業(yè)成長階段來的，在實際操作中并沒有嚴(yán)格區(qū)分投資階段，特別是創(chuàng)業(yè)投資和私募股權(quán)基金。
按照不同組織形式，股權(quán)投資基金可劃分為合伙制、公司制和契約制。其中，合伙制是按《合伙企業(yè)法》組建的投資基金，公司制是按《公司法》組建的投資基金，契約制是通過簽訂基金契約組建的投資基金。
按出資結(jié)構(gòu)，股權(quán)投資基金可劃分為分層基金和平行基金。其中，分層基金是按優(yōu)先、劣后結(jié)構(gòu)組建的投資基金，其本金與收益按優(yōu)劣先后順序分配，以滿足不同出資人的需求。平行基金是指所有出資處于同一層級，不分優(yōu)先劣后的投資基金，其本金與收益分配不區(qū)分先后順序，按份額分配。
3.股權(quán)投資基金運作程序。首先募集資金，即通過非公開方式向社會募集資金，設(shè)立基金。然后投資項目，通過尋找目標(biāo)項目、開展盡職調(diào)查、制定投資方案、進行投資決策等一系列程序，實現(xiàn)基金對項目的投資。接著管理項目，利用基金的資源和優(yōu)勢，指導(dǎo)和幫助被投資企業(yè)改善經(jīng)營管理、引入其他投資者、產(chǎn)品市場推廣等，促進企業(yè)發(fā)展。最后退出項目，退出時主要是通過社會股東回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓（上市或非上市）或協(xié)議約定的其他方式退出。
?。ǘ┱顿Y引導(dǎo)基金
政府投資引導(dǎo)基金是指為實現(xiàn)政府政策目標(biāo)，由政府出資，吸引社會資本參與，發(fā)起設(shè)立或參股設(shè)立的股權(quán)投資基金。
國內(nèi)最早設(shè)立的政府投資引導(dǎo)基金是2001年設(shè)立的中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。據(jù)清科集團數(shù)據(jù)，2015年，國內(nèi)共成立了780支政府投資引導(dǎo)基金，基金規(guī)模2.18萬億。其中，2015年新設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金297支，基金規(guī)模1.5萬億，分別是2013年引導(dǎo)基金數(shù)量的和基金規(guī)模的2.83倍和5.24倍。
三、怎么運作政府投資引導(dǎo)基金
在規(guī)范和指導(dǎo)股權(quán)投資基金方面，國家相關(guān)部委曾先后出臺過一些文件，如2006年國家發(fā)改委等十部門第39號令頒布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》、2008年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委等部門《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作指導(dǎo)意見的通知》等。2014年，按照中央編辦要求，投資基金的管理職責(zé)由國家發(fā)改委移交給證監(jiān)會。但是，對于政府投資引導(dǎo)基金如何管理，國家沒有現(xiàn)成的制度辦法。直到2015年12月底，財政部才在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了《政府投資基金管理暫行辦法》和《財政出資注資政府投資基金指導(dǎo)意見》。
2015年9月30日，四川省人民政府印發(fā)了《四川省省級產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資引導(dǎo)基金管理辦法》，截至目前，省級財政發(fā)起設(shè)立或參股設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金共有15支，財政出資額超過50億元，基金規(guī)模超過350億元。主要情況如下：
1.基本原則。一是堅持鮮明的政策導(dǎo)向，在投資領(lǐng)域、投資方向、投資重點等方面要體現(xiàn)政府政策意圖、發(fā)展目標(biāo)。二是實行市場化運作，基金委托專業(yè)管理機構(gòu)負責(zé)投資運營，政府部門不直接參與基金日常管理。三是嚴(yán)格防控風(fēng)險，財政出資實行受托管理，建立風(fēng)險防火墻，以財政出資為限承擔(dān)有限責(zé)任，不參與任何承擔(dān)無限連帶責(zé)任的基金。
2.具體組建程序。首先設(shè)立動議，即根據(jù)上級要求設(shè)立或根據(jù)地區(qū)、行業(yè)發(fā)展需要申請設(shè)立。然后制定方案，方案內(nèi)容主要包括政策意圖、基金總規(guī)模、財政出資額度、投資方向、受托管理機構(gòu)、風(fēng)險管控等方面。再經(jīng)政府審批，即按有關(guān)規(guī)定程序報政府審查批準(zhǔn)。接著募集資金，即向社會出資人募集資金，簽署出資協(xié)議。最后注冊登記，在工商行政管理部門申請登記注冊。
3.具體組建方式。一種是委托受托管理機構(gòu)募資組建。這種方式的優(yōu)點是政府主導(dǎo)意圖明顯、組建時間快，缺點是市場化募資能力不足、競爭性不夠。另一種是委托基金管理機構(gòu)募資組建。它的優(yōu)點是市場化募資能力強，通過競爭選擇基金管理機構(gòu)，缺點是政府必須充分授權(quán)，控制力相對較弱?；鸸芾砑軜?gòu)。合伙人會議（股東會）決定基金游戲規(guī)則。主要是選擇基金管理機構(gòu)、托管銀行、投資決策授權(quán)、收益分配、管理費用等。受托管理機構(gòu)負責(zé)財政出資管理。代表政府行使出資人職權(quán)和履行義務(wù)?；鸸芾頇C構(gòu)負責(zé)投資基金管理。主要是尋找項目、盡職調(diào)查、制定投資方案、投后管理、項目退出。投資決策委員會負責(zé)項目投資決策。主要負責(zé)投資決策。決策可分為單一型決策和混合型決策，前者完全由基金管理公司的人組成，市場化程度較高；后者由基金管理公司、出資人、專家共同組成，出資人監(jiān)督較有力。資金托管機構(gòu)負責(zé)基金資產(chǎn)管理。主要負責(zé)保管基金資產(chǎn)、執(zhí)行基金管理機構(gòu)的劃款及清算指令、監(jiān)督基金管理機構(gòu)的投資運作等。
4.基金管理費用。國際通行比例為2%~3%，可全額計收或分段計收。分段計收時，投資期每年按照基金募資總額的2%收取，回收期每年按照實際管理資金總額的2%收取，延長期每年按照實際管理資金總額的1%收取。省財政出資應(yīng)負擔(dān)的年度管理費原則上不超過省財政實際到位資金的2%（天使投資基金不超過2.5%）。在確定具體的基金管理費時，筆者認(rèn)為，有兩個因素比較重要，一是基金規(guī)模，二是基金存續(xù)期，基金管理費率與它們應(yīng)當(dāng)是反向關(guān)系。
5.業(yè)績激勵。行業(yè)慣例出資人與管理人按照基金凈收益的8∶2進行分配。實際上，一般情況下實施業(yè)績激勵是有前提的，出資人與基金管理人應(yīng)有一個門檻收益的約定，超出門檻收益的部分才實施激勵?；谒拇ü蓹?quán)投資市場發(fā)展現(xiàn)狀，為吸引社會資本積極參與，政府還可將財政出資凈收益的一部分讓渡給社會出資人，從實踐來看，這種方式對社會出資人具有很大的吸引力。
在基金設(shè)立時，有幾個重點注意事項：一是基金設(shè)立要與項目儲備同時進行，以加快項目投資；二是收益分配時要堅持風(fēng)險與報酬對等、權(quán)利和責(zé)任對等的原則，如優(yōu)先級偏好風(fēng)險低，但要求收益率高，甚至還要求一票否決權(quán)，顯然就不對等；三是注重風(fēng)險防控，應(yīng)當(dāng)建立防火墻，堅持分散投資，基金不能孤注一擲，要分散投資，分散風(fēng)險；四是正確處理利益沖突，建立回避制度，避免基金被操控，在投資與基金出資人相關(guān)聯(lián)的項目時，要回避，防止大部分的社會出資人或基金管理機構(gòu)是利益關(guān)聯(lián)方，合伙操控基金，損害財政出資人的利益。
（作者單位：四川省財政廳經(jīng)濟建設(shè)處）
