國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革是國(guó)有企業(yè)改革的重要方面，對(duì)于增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力和競(jìng)爭(zhēng)力具有重大意義。改革開放以來，我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革上取得了一定的進(jìn)展和成果，但依然還存在很多問題，主要表現(xiàn)在：第一，國(guó)有資產(chǎn)管理主體多元化，管理失序難以避免。十六大提出，國(guó)有資產(chǎn)“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”即國(guó)家統(tǒng)一所有，中央和地方分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。但是，隨著“分級(jí)代表”的確立，國(guó)有資產(chǎn)面臨著中央和地方之間的產(chǎn)權(quán)界定和管理權(quán)限的劃分，由于中央和地方對(duì)哪些國(guó)有資產(chǎn)屬于各自的管理權(quán)限沒有明晰的界定，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)在縱向上的經(jīng)營(yíng)安全和經(jīng)營(yíng)效率存在嚴(yán)重問題。第二，國(guó)有資產(chǎn)管理目標(biāo)尚不明確，資產(chǎn)管理模式單一。確立合乎實(shí)際的國(guó)有資產(chǎn)管理目標(biāo)是建立科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要環(huán)節(jié)，沒有明確的目標(biāo)定位很難建立有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。由于大多數(shù)基礎(chǔ)性企業(yè)都涉及為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展服務(wù)，并不把追求盈利作為主要目的，因此單純以競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)管理目標(biāo)來衡量不免存在簡(jiǎn)單化行為，并容易導(dǎo)致不同類型的國(guó)有資產(chǎn)管理與其社會(huì)目標(biāo)職能發(fā)生扭曲和錯(cuò)位。第三，國(guó)有資產(chǎn)管理體制不夠建全，三結(jié)合難以定位。“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”目前難以定位在哪一層次，同時(shí)難以明確：管資產(chǎn)、管人和管事究竟管什么？怎么管？雖然，十六大從原則上規(guī)定了“管資產(chǎn)和管人、管事”必須與“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任”相一致，突出以管人為核心實(shí)現(xiàn)“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。但是，突出管人，強(qiáng)化了人治特點(diǎn)，就有可能淡化制度和機(jī)制的約束作用。
國(guó)家審計(jì)署成立以來，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)就是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)資監(jiān)管中的作用，這是國(guó)家審計(jì)義不容辭的責(zé)任。因此，國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)和內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：
一、監(jiān)督責(zé)任主體職責(zé)機(jī)制的建立
國(guó)有資產(chǎn)管理由“分而治之”，轉(zhuǎn)為“統(tǒng)而治之”，解決了多頭管理，無人負(fù)責(zé)的問題，落實(shí)了國(guó)有資產(chǎn)的責(zé)任主體。但是，管理的集中也為部門的“專權(quán)”創(chuàng)造了條件，雖然對(duì)國(guó)資委的職能已經(jīng)明確界定，但如果沒有一整套制度保障，就難免會(huì)偏向另一極端。國(guó)家審計(jì)要監(jiān)督國(guó)資委的職責(zé)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和規(guī)范性，防止“老板加婆婆”導(dǎo)致更深程度的政企不分。關(guān)注國(guó)資委是否與國(guó)資委托監(jiān)管部門、國(guó)資委托監(jiān)管部門是否與委托監(jiān)管企業(yè)簽訂資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任書，并實(shí)行以國(guó)有資產(chǎn)保值增值率、凈資產(chǎn)收益率和資本金利潤(rùn)率等考核指標(biāo)為主的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制；“管資產(chǎn)和管人、管事”是否與“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任”相一致；是否把管資產(chǎn)的重點(diǎn)放在國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)預(yù)算和收繳上，是否把管人的重點(diǎn)放在選派產(chǎn)權(quán)代表、監(jiān)督人員和完善法人治理結(jié)構(gòu)上，是否把管事的重點(diǎn)放在企業(yè)投資和融資上。
國(guó)家審計(jì)要監(jiān)督國(guó)資委托監(jiān)管部門權(quán)責(zé)機(jī)制的健全性和有效性。由于國(guó)資委托監(jiān)管部門既不同于一般企業(yè)，也不同于政府機(jī)構(gòu)，而是代表政府對(duì)企業(yè)行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，以股東身份對(duì)企業(yè)進(jìn)行控制并對(duì)控股企業(yè)行使股東權(quán)利。因此，其對(duì)企業(yè)的控制更直接，利益關(guān)系更明顯，如果沒有完善的規(guī)范，會(huì)與公司治理規(guī)則發(fā)生沖突，甚至演化為“準(zhǔn)政府”。審計(jì)要關(guān)注國(guó)資委托監(jiān)管部門是否按產(chǎn)權(quán)關(guān)系與委托監(jiān)管企業(yè)形成投資關(guān)系，是否按出資份額在企業(yè)享有投資收益權(quán)、決策參與權(quán)、經(jīng)營(yíng)者選擇權(quán)和財(cái)務(wù)監(jiān)控權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)，是否存在干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，影響企業(yè)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。
二、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理目標(biāo)的履行
國(guó)有資產(chǎn)管理主要體現(xiàn)為對(duì)國(guó)有資產(chǎn)載體的國(guó)有企業(yè)的管理。國(guó)資委根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向研究制定企業(yè)預(yù)算計(jì)劃的細(xì)則及相關(guān)辦法；負(fù)責(zé)對(duì)所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行預(yù)算管理。國(guó)家審計(jì)應(yīng)正確分析影響預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主、客觀因素，監(jiān)督預(yù)算的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和完整性。關(guān)注預(yù)算年度國(guó)有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、分布的合理性，以及重大資產(chǎn)運(yùn)作事項(xiàng)合法性包括投資、融資、資產(chǎn)處置及收入使用和收益分配等方面國(guó)家審計(jì)應(yīng)對(duì)企業(yè)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，關(guān)注經(jīng)營(yíng)發(fā)展和規(guī)劃是否符合預(yù)算要求，成本控制是否按預(yù)算執(zhí)行、投資風(fēng)險(xiǎn)是否有效控制等等。
國(guó)資委作為收益管理主體通過制定和實(shí)施《企業(yè)國(guó)有資本收益收繳辦法》來加強(qiáng)收益管理。國(guó)家審計(jì)應(yīng)調(diào)查分析收益收繳范圍的恰當(dāng)性，收繳內(nèi)容合理性、收繳方式的科學(xué)性和使用的效益性。重點(diǎn)關(guān)注按照股權(quán)比例和分配方案應(yīng)分得的企業(yè)稅后凈利潤(rùn)、轉(zhuǎn)讓持有的企業(yè)股權(quán)取得的凈收入、按照股權(quán)比例應(yīng)分得的企業(yè)清算凈收益、按法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)取得的其他收益、收入等，在收繳后是否納入國(guó)資委設(shè)置的國(guó)有資產(chǎn)收益專戶進(jìn)行管理。關(guān)注收益是否主要用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括科教興市、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是否適當(dāng)安排部分資金解決國(guó)資國(guó)企改革、國(guó)資監(jiān)管和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。
三、監(jiān)督出資人制度的落實(shí)
國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的核心是建立出資人制度，出資人是否到位？如何到位，這對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的有效運(yùn)行至關(guān)重要。國(guó)家審計(jì)應(yīng)對(duì)出資人代表制度、治理制度、經(jīng)營(yíng)管理制度、激勵(lì)與約束制度、監(jiān)管制度、收益分配和投資制度等要進(jìn)行事前的審計(jì)監(jiān)督，明確出資人的有限責(zé)任，明晰企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)。
國(guó)家審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)：首先是政企是否真正分開，是否存在國(guó)有股“一股獨(dú)大”的問題。其次，是否實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化，特別是特殊壟斷行業(yè)的大型國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化問題。第三，法人治理結(jié)構(gòu)是否完整有效。包括是否建立產(chǎn)權(quán)代表制度，對(duì)產(chǎn)權(quán)代表的報(bào)告事項(xiàng)、報(bào)告管理和責(zé)任追究是否有明確規(guī)定。是否實(shí)行外派董事，向監(jiān)管企業(yè)外派的獨(dú)立董事占企業(yè)董事會(huì)成員的比例是否恰當(dāng)，董事會(huì)決策是否有獨(dú)立董事的簽名，獨(dú)立董事素質(zhì)是否符合要求。是否外派監(jiān)事會(huì)和財(cái)務(wù)總監(jiān)，監(jiān)事會(huì)和財(cái)務(wù)總監(jiān)是否根據(jù)《監(jiān)事會(huì)工作指引》和《財(cái)務(wù)總監(jiān)工作指引》按要求認(rèn)真履行職責(zé)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的有關(guān)問題是否及時(shí)提出解決的意見和建議，重大事項(xiàng)是否及時(shí)報(bào)告國(guó)資委。第四，監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制是否有效。國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制不健全乃是體制通病，這個(gè)問題不有效解決，其代理行為就不可能是“全心全意”、盡職盡責(zé)。因此，國(guó)家審計(jì)應(yīng)關(guān)注國(guó)資監(jiān)管部門對(duì)出資企業(yè)財(cái)務(wù)決算報(bào)告的管理是否規(guī)范，企業(yè)財(cái)務(wù)重大事項(xiàng)披露的內(nèi)容是否準(zhǔn)確完整，披露機(jī)構(gòu)的職責(zé)是否明確。關(guān)注《企業(yè)經(jīng)營(yíng)者薪酬管理辦法》的實(shí)施效果，包括企業(yè)董事長(zhǎng)基本年薪、效益年薪和期權(quán)收益的考核標(biāo)準(zhǔn)、列支渠道、分配比例等。
四、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系的運(yùn)行
國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，不同于行業(yè)性的、專業(yè)性的監(jiān)管，既要關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要跟蹤微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；既要對(duì)經(jīng)營(yíng)者考核獎(jiǎng)懲，又要對(duì)所監(jiān)管的國(guó)有資產(chǎn)負(fù)責(zé)。因此，國(guó)家審計(jì)要樹立國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效監(jiān)督的意識(shí)，重視國(guó)有資產(chǎn)的銷售收入、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)、完成增加值等指標(biāo)，重視國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)的成本，重視企業(yè)不良資產(chǎn)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，重視出資人的保值增值的能力。關(guān)注國(guó)資預(yù)算與國(guó)資戰(zhàn)略、薪酬管理、企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算等環(huán)節(jié)結(jié)合的效率和效果。關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系、考核辦法、考核標(biāo)準(zhǔn)，以及企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立和完善。關(guān)注對(duì)企業(yè)投資的監(jiān)管重點(diǎn)、審批程序、考評(píng)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制的科學(xué)規(guī)范和運(yùn)行效益。
國(guó)家審計(jì)要根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，從企業(yè)現(xiàn)實(shí)增值能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、創(chuàng)新能力和長(zhǎng)期發(fā)展能力出發(fā)，評(píng)價(jià)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督指標(biāo)體系、考核評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督激勵(lì)體系的科學(xué)性和有效性。根據(jù)各直接監(jiān)管和委托監(jiān)管企業(yè)不同的運(yùn)作特點(diǎn)，評(píng)價(jià)國(guó)資經(jīng)營(yíng)分類管理的重點(diǎn)、方法和流程的合理性，特別要關(guān)注產(chǎn)業(yè)集團(tuán)是否以重大國(guó)資運(yùn)作活動(dòng)及處置歷史遺留問題等為管理重心，關(guān)注政府投資公司是否突出了投融資管理，是否對(duì)政策性項(xiàng)目與自營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行分類管理。
五、監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍的職業(yè)化
國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營(yíng)具有很強(qiáng)的職業(yè)性和技術(shù)性，為此要建立職業(yè)化監(jiān)管隊(duì)伍和職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍。國(guó)家審計(jì)要關(guān)注職業(yè)化的人才是否來源于市場(chǎng)，并通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來選擇；關(guān)注這一群體的利益是否與其所監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)的業(yè)績(jī)相聯(lián)系；關(guān)注是否建立可流動(dòng)的機(jī)制，人員的進(jìn)出是否完全取決于需求和個(gè)人意愿。（劉士力）
