周 宇
一、引言
在我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，如何妥善處理國(guó)家和國(guó)有企業(yè)(我國(guó)的國(guó)有企業(yè)包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)和國(guó)有參股企業(yè)，為方便表述，如無(wú)特別說(shuō)明，本文均統(tǒng)稱為國(guó)有企業(yè))之間的分配關(guān)系一直是一個(gè)非常重要且較為復(fù)雜的命題。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)資、國(guó)企改革與財(cái)政改革之間，始終是在相互聯(lián)系、相互影響、相互促進(jìn)又相互制約的狀態(tài)下同時(shí)展開(kāi)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益并對(duì)所得收益作出安排的收支預(yù)算，它的建立為國(guó)資、國(guó)企改革與財(cái)政改革之間尋求相互協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)搭建起了很好的橋梁和平臺(tái)。
盡管早在1993年黨的十四屆三中全會(huì)上就已提出要建立這個(gè)預(yù)算（當(dāng)時(shí)的提法是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算），但其真正建立并付諸實(shí)踐應(yīng)以2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》出臺(tái)為標(biāo)志，至今不過(guò)短短１０年時(shí)間。雖然目前已在全國(guó)范圍內(nèi)迅速推廣開(kāi)來(lái)，但若從實(shí)行全口徑預(yù)算管理的角度審示，作為我國(guó)政府預(yù)算體系重要組成部分的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，還有不少問(wèn)題值得研究和完善，特別是當(dāng)前對(duì)于涉及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一些基本問(wèn)題還存在不少認(rèn)識(shí)誤區(qū)。
近年來(lái)，學(xué)界就國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)問(wèn)題已經(jīng)展開(kāi)了一定研究，但多集中于探討其理論基礎(chǔ)、概念意義、功能作用等方面。本文將結(jié)合我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理實(shí)際，從全口徑預(yù)算管理的視角，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理中一系列重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題加以辨析，厘清一些基本認(rèn)識(shí)，以期更好地促進(jìn)我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)范健康發(fā)展。
二、全口徑預(yù)算管理：需要構(gòu)建包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在內(nèi)的中國(guó)式復(fù)式預(yù)算體系
新《預(yù)算法》和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》均明確提出，要建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，其中很重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是要實(shí)行全口徑預(yù)算管理，即將政府的全部收入和支出納入預(yù)算，并建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系。這既是完善國(guó)家治理、建立現(xiàn)代財(cái)政制度題中應(yīng)有之義，又是改進(jìn)各級(jí)政府預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)需要。
經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)政府預(yù)算體系不斷完善，目前該體系由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四部分構(gòu)成。根據(jù)財(cái)政學(xué)原理，這是一種復(fù)式預(yù)算體系，即將政府全部收支按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分別編入多本預(yù)算。但我國(guó)的復(fù)式預(yù)算與西方的復(fù)式預(yù)算還有所區(qū)別。西方的復(fù)式預(yù)算一般包括經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算，由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，沒(méi)有單獨(dú)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算?？梢哉f(shuō)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是我國(guó)獨(dú)有的一種政府預(yù)算類型，之所以要單獨(dú)設(shè)置它，是由于我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度決定了公有制占主體地位，特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資本、國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中仍具有舉足輕重的作用。因此，中國(guó)式的復(fù)式預(yù)算體系中應(yīng)當(dāng)有專門(mén)的預(yù)算來(lái)反映國(guó)家（即國(guó)有資本的所有者）和國(guó)有企業(yè)（即國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)者）之間關(guān)于資本收益的分配關(guān)系，這實(shí)質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)規(guī)范。
不難看出，我國(guó)復(fù)式預(yù)算體系既包含公共性質(zhì)的政府收支，又包含國(guó)有資本性質(zhì)的政府收支，這實(shí)際上體現(xiàn)了政府在國(guó)家治理中的兩種身份，一種是作為公共管理者和公共產(chǎn)品服務(wù)提供者的身份，一種是作為國(guó)有資本所有者和出資人的身份，這是與西方國(guó)家復(fù)式預(yù)算最本質(zhì)的區(qū)別。具體到四本預(yù)算來(lái)講，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算反映的是政府以公共管理者和公共產(chǎn)品服務(wù)提供者身份對(duì)相關(guān)收支進(jìn)行安排的情況，而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則反映的是政府以國(guó)有資本所有者和出資人身份對(duì)相關(guān)收支進(jìn)行安排的情況。
作為一套成熟的復(fù)式預(yù)算體系，四本預(yù)算之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是自成體系、自求平衡，既保持各自的完整性和相對(duì)獨(dú)立性，又相互有機(jī)銜接、相互統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。也即是說(shuō)，在政府預(yù)算體系內(nèi)部既有分化又有融合。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要實(shí)行全口徑預(yù)算管理，其中的關(guān)鍵問(wèn)題是預(yù)算收支范圍的劃分。當(dāng)前最緊迫的任務(wù)是應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分政府各類收入的屬性，并按照屬性合理界定和劃分四本預(yù)算的收支范圍，確保每本預(yù)算定位準(zhǔn)確。無(wú)論是收入還是支出，該退出的要退出，該補(bǔ)位的要補(bǔ)位，在此基礎(chǔ)上才談得上四本預(yù)算如何相互銜接的問(wèn)題。此外，無(wú)論是哪本預(yù)算，其預(yù)算和決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，都應(yīng)在新《預(yù)算法》的框架下規(guī)范操作并強(qiáng)化預(yù)算約束，齊頭并進(jìn)，不能有誰(shuí)游離在外，不能有誰(shuí)搞特殊化。當(dāng)然，在中國(guó)式復(fù)式預(yù)算體系中，一般公共預(yù)算無(wú)疑是居于核心地位的，但其他三本預(yù)算也不能成為其附庸。在實(shí)際管理中，應(yīng)克服長(zhǎng)期以來(lái)形成的重一般公共預(yù)算、輕其他三本預(yù)算的現(xiàn)象。
具體到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，總的完善思路應(yīng)是，保持其自身的完整和獨(dú)立，并形成全覆蓋、分級(jí)次的規(guī)范化管理格局，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與其他三本預(yù)算之間全面、直接且適度的統(tǒng)籌銜接。
三、關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算若干基本問(wèn)題的分析
基于上述關(guān)于全口徑預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，接下來(lái)將對(duì)涉及我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的若干基本問(wèn)題，以設(shè)問(wèn)的方式展開(kāi)討論，逐一加以辨析。
問(wèn)題一：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入應(yīng)該納入哪本預(yù)算管理？
這似乎是一個(gè)不需要討論、不該有爭(zhēng)議的問(wèn)題，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入當(dāng)然應(yīng)該納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。但在當(dāng)前我國(guó)政府預(yù)算管理中，情況并非如此。并不是所有的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入都納入了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，換言之，目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算所反映的收入并不完全等同于政府收取的所有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入。
從屬性上講，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入屬于政府非稅收入，其收入來(lái)源是國(guó)有企業(yè)上繳的國(guó)有資本收益，主要包括以下五種類型：一是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上繳的利潤(rùn)收入，二是國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）上繳的股利、股息收入，三是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，四是國(guó)有企業(yè)清算收入，五是其他國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入。
通過(guò)梳理國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入在現(xiàn)行政府預(yù)算體系中的分布狀況，可以發(fā)現(xiàn)，目前這項(xiàng)收入分別歸屬在三本預(yù)算中，其中：納入一般公共預(yù)算管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入(為此，在財(cái)政部頒布的《政府收支分類科目》中，一般公共預(yù)算收入下專門(mén)設(shè)置有10306款國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入)主要是金融類國(guó)有企業(yè)上繳的收益（包含上述五種類型）、以退庫(kù)形式安排的國(guó)有企業(yè)計(jì)劃虧損補(bǔ)貼以及一些還未單獨(dú)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算地區(qū)所收取的收益；納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入主要是非金融類國(guó)有企業(yè)（涉及石油石化、電力、電信、煤炭等30類國(guó)企）上繳的收益（也包含上述五種類型）；納入政府性基金預(yù)算管理的主要是一些較為特殊的國(guó)企上繳的收益，如煙草企業(yè)上繳的專項(xiàng)收入、鐵路資產(chǎn)變現(xiàn)收入、電力改革預(yù)留資產(chǎn)變現(xiàn)收入等。
這種劃分方式暫時(shí)將一部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入保留在一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算中，其出發(fā)點(diǎn)大致有三：一是若將這些收入完全剝離到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，將會(huì)對(duì)公共財(cái)政收支規(guī)模帶來(lái)較大波動(dòng)和影響；二是當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算還處于從試編向全面實(shí)施的過(guò)渡階段，范圍上還未實(shí)現(xiàn)全覆蓋；三是留在一般公共預(yù)算或政府性基金預(yù)算，在支出安排上可能較為方便，也更具隱蔽性。基于上述考慮，目前采取了這種不徹底的劃分方式。但必須指出，這種劃分方式的弊病也十分明顯，它將同一性質(zhì)的收入肢解在多本預(yù)算中，若要掌握政府收取的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入全貌，必須將分布在三本預(yù)算中的上述相關(guān)收入加總起來(lái)才行。這既沒(méi)能充分體現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完整性和獨(dú)立性，又混淆了政府在國(guó)家治理中的兩種身份，顯然不符合全口徑預(yù)算管理的要求。
以2015年情況為例，當(dāng)年納入一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入分別為6080.21億元、2550.98億元和355億元，可以發(fā)現(xiàn)，納入一般公共預(yù)算的收入規(guī)模反而比納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的大得多。如果國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入大量滯留在一般公共預(yù)算，又何談收益向公共財(cái)政上繳呢？再有，收入劃分的不清晰必然帶來(lái)支出安排上的交叉重疊。目前在一般公共預(yù)算支出中就包含有不少涉及國(guó)企改革和發(fā)展方面的支出，這部分支出本應(yīng)由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來(lái)安排，從一般公共預(yù)算中退出。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入劃分上的不到位，從一個(gè)側(cè)面也暴露現(xiàn)行政府預(yù)算體系確實(shí)存在預(yù)算收支范圍劃分不合理、四本預(yù)算定位不清、分工不明等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)于適宜單獨(dú)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的地區(qū)（對(duì)于這個(gè)前提將在“問(wèn)題二”中詳細(xì)討論），其收取的全口徑的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入均應(yīng)歸入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，不能因?yàn)轭櫦耙恍┭矍袄婧鸵蛩鼐筒粚⑵浼{入。
問(wèn)題二：各級(jí)政府是否都需要單獨(dú)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算？
這個(gè)問(wèn)題看似也不需要討論，因?yàn)榘凑瘴覈?guó)現(xiàn)行財(cái)政體制，一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算，既然四本預(yù)算共同構(gòu)成各級(jí)政府預(yù)算體系，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算當(dāng)然需要單獨(dú)編制，而且各級(jí)政府都要單獨(dú)編制，否則一級(jí)預(yù)算的完整性如何得以體現(xiàn)。從理論上講，這是沒(méi)錯(cuò)的，但實(shí)際上這種認(rèn)識(shí)存在一定誤區(qū)。
畢竟從屬性上講，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與其他三本預(yù)算是有區(qū)別的，它的前提是國(guó)家以所有者身份收取國(guó)有企業(yè)上繳的國(guó)有資本收益。也即是說(shuō)，能夠收取到一定規(guī)模的收益才是這本預(yù)算得以單獨(dú)編制的前提。但現(xiàn)實(shí)情況是，在一些基層地區(qū)（特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)），其國(guó)有企業(yè)的數(shù)量還比較稀少，并且多為公益性企業(yè)，其中經(jīng)營(yíng)困難的（乃至虧損）不在少數(shù)。鑒于這樣的經(jīng)營(yíng)狀況，每年實(shí)現(xiàn)的稅后利潤(rùn)是極為有限的，這直接導(dǎo)致可上繳的收益也微乎其微（有的縣一年可收取到的僅幾萬(wàn)或幾十萬(wàn)元）。換言之，能夠真正形成政府國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的非常少，實(shí)質(zhì)上并不具備單獨(dú)編制的條件。即使硬性要求單獨(dú)編制，也基本上是形同虛設(shè)。
對(duì)于中央、省、市三級(jí)來(lái)講，確有必要單獨(dú)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但對(duì)于縣這個(gè)層級(jí)，就沒(méi)有必要也不宜立即一步到位。需要特別說(shuō)明的是，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制級(jí)次的穩(wěn)步向下推進(jìn)與預(yù)算編制范圍的全覆蓋，這二者之間是不矛盾、不沖突的。對(duì)于具備單獨(dú)編制條件的地區(qū)，其國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入必須全部納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，且應(yīng)涵蓋本級(jí)所有國(guó)企，既要包括金融類國(guó)企，又要包括非金融類國(guó)企，既要包括商業(yè)類國(guó)企，又要包括公益類國(guó)企，既要包括由國(guó)資委代行出資人職責(zé)的國(guó)企，又要包括由其他行業(yè)主管部門(mén)代行出資人職責(zé)的國(guó)企。而對(duì)于暫不具備單獨(dú)編制條件的地區(qū)，則必須把握好以下原則：第一，政府必須先報(bào)經(jīng)同級(jí)人大或其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)同意后才不編制；第二，一旦條件成熟，就要按照全口徑預(yù)算管理的規(guī)范要求單獨(dú)編制；第三，目前收取的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入可暫時(shí)納入一般公共預(yù)算。但與“問(wèn)題一”結(jié)合起來(lái)看，為避免兩本預(yù)算之間概念出現(xiàn)混淆和不易解釋，應(yīng)取消目前一般公共預(yù)算收入中“非稅收入”類級(jí)下單獨(dú)設(shè)置的“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入”款級(jí)，將上述暫未單獨(dú)編制地區(qū)所收取的收益統(tǒng)一并入“其他收入”款級(jí)中反映。
問(wèn)題三：國(guó)有企業(yè)上繳的收益是否越多越好？
提出這個(gè)問(wèn)題，是想探討政府（作為國(guó)有資本收益的收取者）和國(guó)有企業(yè)（作為國(guó)有資本收益的上繳者）之間如何實(shí)現(xiàn)一種比較合理的收益收繳關(guān)系，或者說(shuō)，政府將國(guó)有企業(yè)上繳的收益集中到何種程度才合適？
回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，從1994年實(shí)行分稅制改革到2007年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算真正付諸實(shí)踐，這期間，國(guó)家為壯大國(guó)有企業(yè)實(shí)力、妥善解決企業(yè)歷史包袱，無(wú)論是中央政府還是地方政府，對(duì)于國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的稅后利潤(rùn)是沒(méi)有參與分配的。隨著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從無(wú)到有，就是為了重新調(diào)整這種分配關(guān)系，就是為了完整體現(xiàn)這種產(chǎn)權(quán)規(guī)范，即體現(xiàn)國(guó)有資本、國(guó)有企業(yè)的“國(guó)有”性質(zhì)，體現(xiàn)國(guó)家作為所有者的權(quán)益，體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。
就政府來(lái)講，當(dāng)然希望企業(yè)上繳的收益越多越好，以便于將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)模迅速做大，同時(shí)也便于安排和調(diào)控。當(dāng)前也確實(shí)有這么一種論調(diào)，但凡提及完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，總是強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)向政府上繳收益的比例應(yīng)該越高越好。筆者認(rèn)為，企業(yè)稅后利潤(rùn)上繳比例的確定，應(yīng)本著科學(xué)、合理、適度的原則，既要充分保障國(guó)家作為所有者的權(quán)益，又不能過(guò)多地干預(yù)到企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)和穩(wěn)步發(fā)展。如果把握不好這個(gè)“度”，將會(huì)適得其反。據(jù)了解，目前在一些地方就已經(jīng)出現(xiàn)了因利潤(rùn)收取過(guò)高導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、舉步維艱的狀況。這些地區(qū)在推行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算過(guò)程中，政府出臺(tái)的收益收繳制度搞一刀切，不僅不區(qū)分企業(yè)類型，而且將稅后利潤(rùn)上繳比例定得不切實(shí)際，沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分研究和論證，一味設(shè)置高比例，實(shí)質(zhì)上采取的是一種行政化的確定手段，不僅沒(méi)有激發(fā)企業(yè)活力，反而容易把企業(yè)搞死。有學(xué)者（楊志勇，2011）指出，過(guò)于嚴(yán)格的稅后利潤(rùn)提取比例無(wú)異于提高企業(yè)所得稅，可能對(duì)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不利的影響。
必須注意的事實(shí)是：第一，不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的國(guó)有企業(yè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的功能和作用是有差異的；第二，不同國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和程度是有差異的；第三，不同國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)水平也是存在較大差異的。因此，對(duì)于不同國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)上繳比例的確定絕不能采取統(tǒng)一劃定的方式，簡(jiǎn)單化處理。
要合理確定稅后利潤(rùn)上繳比例，前提是應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)地分類。對(duì)此，近年來(lái)不少地方做出了有益嘗試，將國(guó)有企業(yè)劃分為諸如資源性、競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性、壟斷性、公益性、功能性、政策性等等，不一而足。按照2015年出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將國(guó)有企業(yè)分為兩個(gè)大類，即商業(yè)類和公益類。筆者認(rèn)為，各級(jí)政府在此基礎(chǔ)上還可以根據(jù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)發(fā)展規(guī)律以及本地區(qū)國(guó)有企業(yè)實(shí)際狀況（如功能、定位、發(fā)展戰(zhàn)略等），再有針對(duì)性地予以細(xì)化，以便按照不同類型建立差異化的收益收繳機(jī)制，該逐步提高的就提高，該緩減免的就緩減免。另外，關(guān)于企業(yè)類型的劃分及相應(yīng)的利潤(rùn)上繳比例也并非一成不變的，應(yīng)保持動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。只有形成一套可為多方接受的收益收繳規(guī)則，才既有利于不斷完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，又有利于促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展和增強(qiáng)企業(yè)活力。
問(wèn)題四：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例是否越高越好？
提出這個(gè)問(wèn)題，是想探討國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算如何銜接以及銜接到何種程度的問(wèn)題。目前法律、法規(guī)以及中央一系列重要文件對(duì)于這兩本預(yù)算的銜接都作出了明確規(guī)定，比如：新《預(yù)算法》要求“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算”；《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”；《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》也提出“加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，2016年調(diào)入比例達(dá)到19%，并逐年提高調(diào)入比例”。
之所以如此強(qiáng)調(diào)要加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度并制定出頗為具體的目標(biāo)，原因是國(guó)有企業(yè)的“全民所有”、“國(guó)有”性質(zhì)以及在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，必然要求其切實(shí)履行相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，體現(xiàn)國(guó)有資本收益全民共享。近年來(lái)，社會(huì)上對(duì)此極為關(guān)注，呼聲很高，普遍認(rèn)為國(guó)有資本收益（人們通俗稱之為“國(guó)企分紅”）不屬于某個(gè)國(guó)企，不該“取之于企，用之于企”僅僅在國(guó)企內(nèi)部循環(huán)，而應(yīng)更多地服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、更多地惠及民生，“小范圍的體內(nèi)循環(huán)需要為更大范圍的良性循環(huán)所取代”（賈康，2011）。從實(shí)行全口徑預(yù)算管理的角度看，這也是大勢(shì)所趨，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算確實(shí)需要與一般公共預(yù)算保持銜接，可以作為一般公共預(yù)算的一類資金來(lái)源，用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，為保障和改善民生做出貢獻(xiàn)。
加大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的統(tǒng)籌力度，逐年提高調(diào)入一般公共預(yù)算的比例，這無(wú)可厚非，但需要一個(gè)能被廣泛接受同時(shí)又符合效率要求的解決方案，調(diào)入的比例和規(guī)模應(yīng)當(dāng)適度。目前提出的階段性指標(biāo)，無(wú)論是2016年調(diào)入19%還是2020年調(diào)入30%，盡管標(biāo)準(zhǔn)并不算高，但仍屬于從上至下的一刀切行為，沒(méi)有充分尊重不同地區(qū)、不同級(jí)次的實(shí)際情況。還須注意的是，單純強(qiáng)調(diào)提高調(diào)入比例并不意味著從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算計(jì)提的調(diào)入資金就一定會(huì)逐年增加，因?yàn)檫@還與每年度的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況、企業(yè)稅后利潤(rùn)的規(guī)模（也就是上繳基數(shù)）緊密相關(guān)，比例提得再高，如果基數(shù)在下降，也并不必然帶來(lái)調(diào)入資金的增加。因此，各級(jí)政府不僅需要對(duì)中長(zhǎng)期財(cái)政發(fā)展和支出安排要有統(tǒng)籌規(guī)劃，還需要對(duì)總體調(diào)入規(guī)模和比例、分年度調(diào)入規(guī)模和比例等進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，否則一味提高調(diào)入比例終將使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算成為一般公共預(yù)算的附庸。
問(wèn)題五：除了與一般公共預(yù)算保持銜接外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是否有必要與政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算也保持銜接？
這個(gè)問(wèn)題目前研究得不多，無(wú)論是官方還是學(xué)界，強(qiáng)調(diào)的多是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)與一般公共預(yù)算銜接，而未顧及與其他兩本預(yù)算的關(guān)系。這種思路有一定局限性。若以更開(kāi)闊的思維從實(shí)行全口徑預(yù)算管理和完善國(guó)有資本收益共享（統(tǒng)籌）機(jī)制的角度來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間同樣需要打通，需要保持銜接，需要實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)，這樣才能有效發(fā)揮其在政府預(yù)算體系中應(yīng)有的作用。
在與政府性基金預(yù)算銜接方面：應(yīng)允許國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入政府性基金預(yù)算用于償還政府專項(xiàng)債務(wù)。新《預(yù)算法》實(shí)施后，地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理并分類納入預(yù)算管理，分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，二者有所區(qū)別：一般債務(wù)是針對(duì)無(wú)收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的債務(wù)，通過(guò)發(fā)行一般債券舉借，其收支納入一般公共預(yù)算管理；專項(xiàng)債務(wù)是針對(duì)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的債務(wù)，通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券舉借，其收支納入政府性基金預(yù)算管理。從2015年全國(guó)人大批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院的地方政府債務(wù)限額情況顯示，2015年地方政府債務(wù)限額為16萬(wàn)億元，其中一般債務(wù)限額9.6萬(wàn)億元、專項(xiàng)債務(wù)6.4萬(wàn)億元，上述限額中90%是以前年度地方通過(guò)非政府債券方式舉借的存量債務(wù)。盡管從2015年起將分3年時(shí)間通過(guò)發(fā)行置換債券的方式對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行置換，但這僅是降低了債務(wù)成本、延長(zhǎng)了債務(wù)期限，債務(wù)本身最終仍舊需要償還。因此，對(duì)于地方政府而言，要維護(hù)好政府信譽(yù)，應(yīng)對(duì)好未來(lái)陸續(xù)到期的債務(wù)，其壓力是非常大的。特別是要消化如此多的存量債務(wù)，必須探索一些合法合規(guī)的新舉措。筆者認(rèn)為，政府債務(wù)管理不僅關(guān)乎一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算完全可以在緩解償債壓力方面發(fā)揮作用，這也是拓寬償債資金渠道、健全償債保障機(jī)制的一種創(chuàng)新舉措。
在與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算銜接方面：從實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本收益全民共享、造福全體人民的角度分析，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算完全可以成為政府統(tǒng)籌安排社會(huì)保障方面資金的來(lái)源?？梢杂腥龡l途徑：一是將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算用于彌補(bǔ)社會(huì)保障支出；二是根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)精算平衡的需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)部分國(guó)有資本（如通過(guò)國(guó)有股減持）充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金，由全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)等管理機(jī)構(gòu)持有，產(chǎn)生的收益用于彌補(bǔ)社會(huì)保障支出；三是將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算用于彌補(bǔ)社會(huì)保障支出。目前前兩種渠道已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，第三種渠道尚未打通，這實(shí)質(zhì)上涉及到兩本預(yù)算的直接銜接問(wèn)題。按現(xiàn)行規(guī)定，一般公共預(yù)算是可以根據(jù)需要和財(cái)力安排適當(dāng)資金補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的，那我們不禁要問(wèn)，既然國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以調(diào)入一般公共預(yù)算用于民生，那調(diào)入的這些資金自然也可以再由一般公共預(yù)算補(bǔ)充到社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。那為何不可以直接將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)到社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算呢？盡管殊途同歸，但直接和間接支持所體現(xiàn)的意義卻大不一樣。當(dāng)然，這兩本預(yù)算之間的銜接也需要建立相應(yīng)的規(guī)則并保持適度。
此外，從完善全口徑預(yù)算管理的角度，還應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)一步健全關(guān)于政府預(yù)算體系內(nèi)部資金統(tǒng)籌調(diào)劑的管理機(jī)制，這不光涉及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，四本預(yù)算都涉及，既應(yīng)保證調(diào)劑渠道的暢通，也應(yīng)規(guī)范調(diào)劑的行為和方式。凡體系內(nèi)部的調(diào)劑都應(yīng)采取調(diào)入調(diào)出資金的方式，而不宜采取直接安排支出的方式，這樣可避免重復(fù)列支等問(wèn)題出現(xiàn)。
問(wèn)題六：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是否也需要有轉(zhuǎn)移支付？
目前一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算均有相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，主要是為解決地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題。反觀國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，目前中央與地方之間、地方各級(jí)之間還沒(méi)有建立起相應(yīng)的機(jī)制，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)縱向的聯(lián)動(dòng)、互補(bǔ)和協(xié)調(diào)。據(jù)了解，在實(shí)際管理中，一些地方又確實(shí)存在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面的轉(zhuǎn)移支付行為，比如上級(jí)安排資金支持下級(jí)解決一些國(guó)有企業(yè)的歷史遺留問(wèn)題及改革成本支出（如廠辦大集體改革、“三供一業(yè)”移交等）。但由于目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算尚沒(méi)有這樣的機(jī)制、預(yù)決算報(bào)表也無(wú)法真實(shí)反映，導(dǎo)致上級(jí)財(cái)政只能先將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算后再轉(zhuǎn)移支付給下級(jí)財(cái)政，這實(shí)屬無(wú)奈之舉。還有，隨著開(kāi)展跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的地區(qū)不斷增多（比如采取總部經(jīng)濟(jì)、飛地經(jīng)濟(jì)、園區(qū)合作共建、企業(yè)兼并重組、企業(yè)遷建等形式），合作地區(qū)在相關(guān)財(cái)稅利益分配上也涉及國(guó)有資本收益的橫向轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題。
從實(shí)行全口徑預(yù)算管理的角度來(lái)講，應(yīng)允許國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建立符合其實(shí)際的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。在建立轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)建立相應(yīng)的財(cái)政結(jié)算制度。目前我國(guó)上下級(jí)財(cái)政結(jié)算辦理只涉及一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，未涉及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，還需要進(jìn)一步完善結(jié)算辦理的內(nèi)容，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入其中。
問(wèn)題七：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的約束力如何得以體現(xiàn)？
預(yù)算約束力不強(qiáng)、軟約束的問(wèn)題，是目前四本預(yù)算的通病，長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到很好解決。具體到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，目前就存在以下一些突出問(wèn)題：一是預(yù)算編制不規(guī)范。一些地方編制的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案未按法定程序報(bào)經(jīng)同級(jí)人大審查，僅報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)后就開(kāi)始執(zhí)行；一些地方編制的預(yù)算草案極為粗略，沒(méi)有細(xì)化到科目、項(xiàng)目；一些地方年初國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算中預(yù)留了不小規(guī)模的待分配資金，再在年度執(zhí)行中隨意調(diào)整變動(dòng)。二是收入預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范。一些地方收益收繳不及時(shí)，財(cái)政對(duì)于企業(yè)上繳行為沒(méi)有約束力；一些地方未將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入繳入國(guó)庫(kù)，而是滯留在財(cái)政專戶，實(shí)際上沒(méi)有真正納入預(yù)算管理；一些地方雖然單獨(dú)編制了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但為了完成全年一般公共預(yù)算收入任務(wù)（這是各級(jí)政府考核的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)），在執(zhí)行中將本該納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的部分收入繳入了一般公共預(yù)算；還有一些地方為了不墊高一般公共預(yù)算收入基數(shù)，將本該納入一般公共預(yù)算的收入繳入了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算（之所以能鉆這些空子，也是與“問(wèn)題一”中所指出的現(xiàn)行收入范圍劃分不清、將收入肢解在幾本預(yù)算中有直接關(guān)系。這些不規(guī)范的收繳行為無(wú)論是出于主觀原因是客觀原因，都極易造成幾本預(yù)算收入的混亂）。三是支出預(yù)算管理不規(guī)范。一些地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出安排存在較大隨意性，沒(méi)有按照相應(yīng)的序列和方向來(lái)安排，且與一般公共預(yù)算支出內(nèi)容存在交叉；一些地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出未嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度；各級(jí)對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金的使用情況普遍還未開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算公開(kāi)情況也不夠理想。
正如之前所言，實(shí)行全口徑預(yù)算管理不能有例外，四本預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整都應(yīng)在新《預(yù)算法》的框架下規(guī)范實(shí)施?！额A(yù)算法》對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算提出的總原則是收支平衡、不列赤字。因此，涉及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)在這個(gè)原則下按照規(guī)范的權(quán)限、程序、范圍來(lái)操作，形成一套符合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)際的預(yù)算管理制度。同時(shí)，要強(qiáng)化和體現(xiàn)收支預(yù)算的約束力，確保收入及時(shí)、足額組織收取，支出安排講求序列，優(yōu)先解決國(guó)企歷史遺留問(wèn)題及改革成本支出，再用于資本金注入、政策性補(bǔ)貼以及調(diào)入其他三本預(yù)算、補(bǔ)充社會(huì)保障基金等方面。
此外，涉及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的一些新情況、新問(wèn)題也值得深入研究，比如：如何支持建立政府投資基金，如何注資組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，如何改進(jìn)支出直接撥付到企業(yè)這種單一方式，如何安排預(yù)留資金和結(jié)轉(zhuǎn)資金，如何盤(pán)活經(jīng)營(yíng)預(yù)算存量資金，是否允許代編預(yù)算等等。
四、結(jié)語(yǔ)
從全口徑預(yù)算管理的視角全面探討我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算若干基本問(wèn)題，本文做出了一些嘗試和創(chuàng)新。上述分析雖然以問(wèn)答小專題的形式呈現(xiàn)，但實(shí)際上已經(jīng)涵蓋了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算各個(gè)方面的內(nèi)容，如預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制級(jí)次和范圍、收益收繳規(guī)則、與其他預(yù)算的銜接關(guān)系、自身預(yù)算管理機(jī)制等。這些探討均緊緊圍繞全口徑預(yù)算管理的內(nèi)在要求展開(kāi)，且貫穿了筆者關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的三點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)，一是要保持完整，二是要保持相對(duì)獨(dú)立，三是要保持全面、直接且適度的銜接，相信對(duì)于厘清相關(guān)認(rèn)識(shí)誤區(qū)會(huì)有一定幫助。
正如本文開(kāi)始所言，不斷完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，無(wú)論對(duì)于深化財(cái)政改革還是深化國(guó)資、國(guó)企改革都具有十分重要的意義。我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算尚處于起步階段，任重而道遠(yuǎn)。下一步，還需要多方共同努力，既立足當(dāng)前又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，加快推進(jìn)改革，不斷促進(jìn)其規(guī)范健康發(fā)展，為健全政府預(yù)算體系、提高國(guó)有資本配置效率做出積極貢獻(xiàn)。
(作者單位：四川省財(cái)政廳)
