政府和社會(huì)資本合作（PPP）付費(fèi)模式，按其出資人劃分原則，除使用者付費(fèi)外，政府直接付費(fèi)、缺口適當(dāng)補(bǔ)助都應(yīng)歸結(jié)為政府付費(fèi)。目前，隨著PPP改革不斷向縱深推進(jìn)，其在有效服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也暴露出一些問題。探索對(duì)政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績效管理，對(duì)于規(guī)避保底回購、保底承諾、名股實(shí)債、購買服務(wù)等“假PPP”，不失為一項(xiàng)重要舉措；對(duì)于提高公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給水平以及政府治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，也都具有現(xiàn)實(shí)意義。
必要性分析
進(jìn)入2015年之后，由于各種較為復(fù)雜的人為和客觀因素，一些地方出現(xiàn)了地方政府債務(wù)增加的現(xiàn)象。從防范財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)考慮，國家連續(xù)下發(fā)通知明令政府與社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)管控要求，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長增加了一道道“防火墻”。但是，從預(yù)算績效的視角看，當(dāng)前，我國在管控PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)方面，還存在明顯的制度供給缺陷。
當(dāng)前，PPP模式已成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的重要方式之一。截至2017年一季度末，PPP中心項(xiàng)目庫中，政府付費(fèi)和政府、市場混合付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)達(dá)7454個(gè)，投資額9.7萬億元，分別占入庫項(xiàng)目的60.7%和66.9%。這說明財(cái)政資金在支持PPP項(xiàng)目運(yùn)行中已占有相當(dāng)?shù)谋戎?。因此，有必要?duì)該領(lǐng)域的財(cái)政資金實(shí)施預(yù)算績效管理。
《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)）中明確要求，行業(yè)主管部門需要從預(yù)算中安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，按照相關(guān)政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求列入支出預(yù)算。因此，開展對(duì)PPP項(xiàng)目預(yù)算資金使用的預(yù)算績效評(píng)價(jià)也呼之欲出。
財(cái)政部及相關(guān)管理部門都在大力推動(dòng)PPP模式運(yùn)用與發(fā)展，紛紛出臺(tái)關(guān)于PPP項(xiàng)目政策制度。對(duì)政府付費(fèi)的資金管理，雖有《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015] 21號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金[2016]92號(hào)）等規(guī)定，但在對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績效管理，特別是啟動(dòng)PPP項(xiàng)目支出（即政府付費(fèi)）績效評(píng)價(jià)，注重政府付費(fèi)項(xiàng)目支出績效目標(biāo)、績效指標(biāo)設(shè)計(jì)，借鑒社會(huì)第三方開展基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)等方面，仍是空白。
在PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)和政府、市場混合付費(fèi)中，績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度是財(cái)政資金支付的一種重要依據(jù)。財(cái)政部《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)[2013]53號(hào)）明確規(guī)定項(xiàng)目支出的預(yù)算績效評(píng)價(jià)包含投入、過程、產(chǎn)出和效果四個(gè)一級(jí)指標(biāo)和若干二級(jí)指標(biāo)。政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目作為項(xiàng)目支出的重要組成部分，一定要大膽借鑒運(yùn)用現(xiàn)行預(yù)算績效管理的成功做法。在今年的中央金融工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記明確要求嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量。年初以來，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2017]62號(hào)）《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)）3個(gè)文件，從不同方面對(duì)地方政府違規(guī)舉債進(jìn)行了限制，其中50號(hào)文明確要求禁止通過PPP模式變相的舉債行為。建立PPP模式預(yù)算績效管理機(jī)制，可以將防范財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)作為PPP項(xiàng)目的績效目標(biāo)，從項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營和移交等各方面植入“績效”二字。
績效管理框架體系的構(gòu)建
從理論上分析，績效既是個(gè)目標(biāo)，又是一個(gè)結(jié)果。當(dāng)前，切實(shí)做好PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)的頂層制度設(shè)計(jì)，把握其指導(dǎo)思想、基本原則、操作規(guī)程、信息公開顯得尤為重要。探索對(duì)政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績效管理，就是一個(gè)由績效目標(biāo)設(shè)計(jì)、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)實(shí)施、績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用共同組成的綜合管理系統(tǒng)。建立全流程PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理體系，可以真正達(dá)到“編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、結(jié)果有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)有反饋、反饋有運(yùn)用”的效果。將政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理貫穿于整個(gè)項(xiàng)目的事前、事中、事后的各個(gè)流程。具體講：
第一，PPP項(xiàng)目支出預(yù)算編制要有明確的績效目標(biāo)。通常來看，績效目標(biāo)是預(yù)算執(zhí)行所期望的結(jié)果，是對(duì)項(xiàng)目未來總體成效的期望。它包括預(yù)算執(zhí)行的資金投入、運(yùn)行規(guī)范、物質(zhì)產(chǎn)出和成果實(shí)現(xiàn)。PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)既是政府付費(fèi)項(xiàng)目預(yù)算績效管理體系運(yùn)行的前提，又引領(lǐng)整個(gè)PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理體系的全過程。PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)要經(jīng)過設(shè)定、審核和批復(fù)。實(shí)施部門應(yīng)將政府付費(fèi)納入預(yù)算，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目的投入、運(yùn)行、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面設(shè)置PPP項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)，并將預(yù)算績效目標(biāo)同預(yù)算申請(qǐng)一起報(bào)至同級(jí)財(cái)政部門。而財(cái)政部門是PPP項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)審核的主體，對(duì)預(yù)算部門報(bào)送的PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行審核，并將審核意見進(jìn)行反饋，指導(dǎo)預(yù)算部門修改完善PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，財(cái)政部門和預(yù)算部門在批復(fù)預(yù)算時(shí)再一并批復(fù)PPP項(xiàng)目支出績效目標(biāo)，使PPP項(xiàng)目識(shí)別、論證、確定等決策做到有法可依。
第二，實(shí)行PPP項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，是財(cái)政部門和預(yù)算部門依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)對(duì)資金運(yùn)行狀況、績效目標(biāo)的預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度開展的控制和管理活動(dòng)。PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)運(yùn)行監(jiān)控，主要包括績效監(jiān)控布置、績效監(jiān)控實(shí)施和監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用等重要內(nèi)容?？冃ПO(jiān)控布置，就是財(cái)政部門在批復(fù)預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)，對(duì)績效運(yùn)行監(jiān)控實(shí)施所提出的要求，主要包括績效監(jiān)控的內(nèi)容、實(shí)施方式、監(jiān)控要求、報(bào)告格式和時(shí)間安排等。績效監(jiān)控的實(shí)施步驟主要包括，收集并分析績效運(yùn)行數(shù)據(jù)信息，形成績效監(jiān)控報(bào)告?？冃н\(yùn)行監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用，主要是指依據(jù)監(jiān)控結(jié)果對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行的調(diào)整，保證項(xiàng)目執(zhí)行實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的績效目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，目的就是健全完善或矯正政府對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給方向的偏離度。
第三，全面開展對(duì)政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)。實(shí)施政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)，主要是指財(cái)政部門和預(yù)算執(zhí)行部門根據(jù)事前設(shè)定的項(xiàng)目績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法對(duì)PPP項(xiàng)目付費(fèi)預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正評(píng)價(jià)的活動(dòng)?？冃гu(píng)價(jià)應(yīng)以投入產(chǎn)出分析為核心，運(yùn)用定量分析與定性分析相結(jié)合、橫向?qū)Ρ扰c縱向?qū)Ρ然檠a(bǔ)充的方法，綜合評(píng)價(jià)政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的預(yù)算支出績效。當(dāng)然，我國目前最為缺乏“可比較、可監(jiān)測(cè)、可評(píng)價(jià)、可公開”的分行業(yè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，迫切需要按照PPP項(xiàng)目支出分類標(biāo)準(zhǔn)，建立分行業(yè)PPP項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
第四，做好政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)意見的反饋?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果是指績效評(píng)價(jià)組織實(shí)施部門在完成績效評(píng)價(jià)工作后所形成的、全面反映績效評(píng)價(jià)對(duì)象實(shí)際績效情況的內(nèi)容、事項(xiàng)、結(jié)論等。反饋的意見，除了要對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的開展情況和績效評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行簡要說明，還要明確提出落實(shí)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的具體要求。按此要求，對(duì)于政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋，能夠及時(shí)修正《PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》《PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)估報(bào)告》當(dāng)中的技術(shù)指標(biāo)偏差和政策離合度。特別是通過一些超常規(guī)措施，糾正政府付費(fèi)項(xiàng)目按照合同約定期限實(shí)施的保底回購、保底承諾、政府購買服務(wù)、名股實(shí)債等不合規(guī)做法。
第五，倡導(dǎo)PPP項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。開展績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)在于結(jié)果的應(yīng)用?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是指財(cái)政部門、預(yù)算部門和被評(píng)價(jià)單位通過多種方式充分利用績效評(píng)價(jià)結(jié)果，將其轉(zhuǎn)化為提高預(yù)算資金使用績效具體行為的活動(dòng)。PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，是PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理落到實(shí)處的關(guān)鍵，也是預(yù)算績效管理全部工作的落腳點(diǎn)。對(duì)于推進(jìn)PPP項(xiàng)目工作成效顯著的，國家除了給予“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、一次獎(jiǎng)勵(lì)、5%引導(dǎo)基金”等政策扶持外，應(yīng)把推進(jìn)PPP項(xiàng)目而創(chuàng)造的財(cái)政收入、增加的城鄉(xiāng)居民收入、承載的就業(yè)人口、改善的空氣指數(shù)等，作為考核地方政府績效的重要指標(biāo)。
幾點(diǎn)建議
隨著《政府與社會(huì)資本合作條例》的論證和頒布實(shí)施，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績效管理也應(yīng)納入法制化軌道。各級(jí)政府和部門通過強(qiáng)化法制意識(shí)、績效意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、市場意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，不斷健全法規(guī)制度，完善項(xiàng)目支出績效目標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)第三方積極參與，實(shí)施PPP項(xiàng)目全生命周期管理，這對(duì)新形勢(shì)下提高政府與社會(huì)資本的公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力具有重要的促進(jìn)作用。
第一，制定《政府與社會(huì)資本合作條例》。為緩解地方政府財(cái)政收支矛盾，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對(duì)改革開放成果的獲得感，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元化供給機(jī)制，國家正在制定《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》，這將是首個(gè)PPP領(lǐng)域的專門條例，有助于解決政出多門的問題。新預(yù)算法及即將通過的這個(gè)條例，將有效破解無法可依和政策沖突的困境。
第二，對(duì)所有PPP項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目績效目標(biāo)管理。凡是納入PPP項(xiàng)目庫管理的項(xiàng)目，都要按照項(xiàng)目“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、執(zhí)行結(jié)果有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運(yùn)用”的項(xiàng)目支出預(yù)算編制流程，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目支出預(yù)算管理的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展和群眾滿意程度等量化的質(zhì)量指標(biāo)和數(shù)量指標(biāo)管理，建立動(dòng)態(tài)考核機(jī)制和退出機(jī)制。目前，財(cái)政部及其他政府管理部門應(yīng)加快研究制定PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)管理辦法、PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)與指標(biāo)體系設(shè)計(jì)指南、PPP績效目標(biāo)評(píng)價(jià)操作規(guī)程等制度辦法。在現(xiàn)行的物有所值報(bào)告、財(cái)政承受能力評(píng)估報(bào)告中，研究補(bǔ)充PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)相關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)化定量、定性分析的質(zhì)量約束。
第三，防范PPP項(xiàng)目財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。著眼于提高政府付費(fèi)項(xiàng)目的資金績效，將PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理作為增強(qiáng)政府供給能力提升的歸宿，切實(shí)防范一些地方政府的財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)，這是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)之一，也是穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)的必然要求。在地方政府PPP投資沖動(dòng)日趨高漲的當(dāng)下，對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域若不加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理，有可能成為地方政府違規(guī)舉債的“灰色地帶”。政府按要求必須對(duì)PPP領(lǐng)域的政府付費(fèi)部分全部納入預(yù)算管理，切實(shí)提升這部分預(yù)算資金的整體績效。
第四，大力引導(dǎo)私人資本和社會(huì)資本深度參與PPP。PPP運(yùn)營模式是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的創(chuàng)新模式，其本質(zhì)是更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本和民營資本的比較優(yōu)勢(shì)和管理經(jīng)驗(yàn)，以期達(dá)到提升公共產(chǎn)品供給能力和改進(jìn)管理效率的目的。注重強(qiáng)化吸引民營資本和社會(huì)資本加大投入，有助于提升PPP項(xiàng)目績效管理水平，使政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的財(cái)政資金發(fā)揮“增信、提質(zhì)、增效”作用。同時(shí)，增強(qiáng)和重視使用者的參與程度，使用者作為PPP項(xiàng)目中的利益相關(guān)者，往往在項(xiàng)目實(shí)際操作過程中被忽略，他們雖然不直接參與項(xiàng)目的融資和建設(shè)，然而他們直接付費(fèi)和具體使用，其滿意度對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期至關(guān)重要，也是PPP項(xiàng)目成功與否的一個(gè)重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。
第五，增強(qiáng)社會(huì)第三方咨詢?cè)u(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)。PPP項(xiàng)目按行業(yè)可具體分為能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)等20多個(gè)行業(yè)。預(yù)算績效管理均需要根據(jù)行業(yè)的不同特點(diǎn)進(jìn)行深入研究。管理部門要在制定科學(xué)合理的PPP項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)管理制度的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)分行業(yè)PPP項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)體系和預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為社會(huì)第三方咨詢?cè)u(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目預(yù)算績效咨詢、評(píng)價(jià)夯實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，要引導(dǎo)社會(huì)第三方咨詢機(jī)構(gòu)積極參與PPP項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)，利用其專業(yè)化能力和咨詢管理經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理制度體系的不斷健全和完善。另外，還要增強(qiáng)社會(huì)第三方咨詢?cè)u(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持PPP項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)報(bào)告的全面公開，主動(dòng)接受社會(huì)各界監(jiān)督，使政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目和財(cái)政資金使用在陽光下進(jìn)行。
