財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)的基本方法
與會(huì)代表認(rèn)為，財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)既要遵循財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的一般方法，又要兼顧公共政策評(píng)估的特點(diǎn)，可從評(píng)價(jià)、取證和分析三個(gè)方面進(jìn)行歸納。
具體說來，財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)主要采用指標(biāo)法、因素法、比較法、成本效益法、最低成本法和公眾評(píng)判法等。財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)方法的選用應(yīng)堅(jiān)持簡便有效的原則，根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的具體情況，綜合選用多種評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出政策進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。
財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)相關(guān)信息的采集和取證，要綜合運(yùn)用政策背景調(diào)研、政策文本解讀、評(píng)價(jià)指標(biāo)取數(shù)、社會(huì)調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)勘查和專家咨詢等方法，全面收集財(cái)政支出政策決策、執(zhí)行和效果的相關(guān)信息，以及政策利害關(guān)系人、政策基層執(zhí)行人和社會(huì)公眾的意見建議。
財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)具有多重目標(biāo)和多元取證方式。評(píng)價(jià)過程會(huì)產(chǎn)生大量績效信息，有些信息以貨幣計(jì)量，有些不能貨幣計(jì)量；有些客觀數(shù)據(jù)是量化的，也有些信息是無法量化的。因此，財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持“價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”和“事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)”并重的原則，采取定量與定性相結(jié)合的分析方法，以定量分析為主，定性分析為輔。
定性分析方法主要包括兩個(gè)方面：一是政策回應(yīng)性分析，主要借助問卷調(diào)查和社會(huì)訪談等公眾評(píng)判法進(jìn)行政策滿意度的綜合測(cè)量和分析。二是政策公平性分析,主要從政策的程序正義、政策資源分配的公平性、政策受益的公平性這三個(gè)角度來進(jìn)行分析。
財(cái)政支出政策績效定量分析可以根據(jù)具體情況，選擇過程對(duì)比分析、目標(biāo)比較分析、成本分析、定量模型分析四類不同的方法。
財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容及指標(biāo)體系
與會(huì)代表認(rèn)為，財(cái)政支出政策是公共政策的一個(gè)子集，同時(shí)，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)又有其服務(wù)于財(cái)政資金績效管理的特定要求。因此，財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)是以預(yù)算管理為主線、專業(yè)性更強(qiáng)的一種公共政策評(píng)價(jià)。體現(xiàn)在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，要涵蓋公共政策評(píng)估與財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)兩個(gè)層面，包括政策制定、政策執(zhí)行與實(shí)施、政策執(zhí)行后的效果及價(jià)值。其中，政策的效果是評(píng)價(jià)的核心，而其決策過程和執(zhí)行是取得預(yù)期效果的重要保證。這三個(gè)方面又可進(jìn)一步細(xì)分為：政策設(shè)立的必要性、設(shè)計(jì)的合理性及可行性、政策任務(wù)的分解、落實(shí)及監(jiān)督、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、成本有效性、受益群體滿意度等。財(cái)政資金作為財(cái)政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要支撐，其投入和使用管理貫穿于政策的制定與執(zhí)行整個(gè)過程，資金使用的績效是政策效果的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。
由于財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)兼具公共政策評(píng)估和財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)雙重內(nèi)涵，其指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也要體現(xiàn)這兩類評(píng)價(jià)的內(nèi)容和目的。總體思路是，可依據(jù)政策制定的政府層級(jí)進(jìn)行政策分類，依據(jù)不同層級(jí)政策在政策制定與執(zhí)行中的職能定位，分類設(shè)計(jì)政策制定與政策執(zhí)行指標(biāo)。同時(shí)，依據(jù)政策內(nèi)容所屬領(lǐng)域明確其主管部門，對(duì)應(yīng)至相應(yīng)的履職活動(dòng)分類，依據(jù)履職活動(dòng)結(jié)合政策目標(biāo)設(shè)計(jì)政策效果指標(biāo)，通過政策效果對(duì)政府部門職能的呼應(yīng)，從而更立體地反映政策績效實(shí)現(xiàn)程度。
指標(biāo)體系由政策制定、政策執(zhí)行、政策效果三個(gè)內(nèi)容組成，但在不同分類下，其框架內(nèi)容選擇及指標(biāo)設(shè)計(jì)也不相同。如，前評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注政策制定的相關(guān)內(nèi)容，后評(píng)價(jià)除了重點(diǎn)考察政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及政策效果，還要對(duì)政策制定和執(zhí)行做全面評(píng)價(jià)，這樣一來，其指標(biāo)設(shè)計(jì)自然不同。在政策開展中，不同層級(jí)政府、不同政策主體扮演的角色、關(guān)注的重點(diǎn)不同，設(shè)計(jì)具體的政策制定、執(zhí)行維度的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)也會(huì)不同；政策效果則需結(jié)合政策目標(biāo)，根據(jù)政策內(nèi)容的不同選擇相應(yīng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)。
財(cái)政政策績效評(píng)價(jià)報(bào)告定位及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用
與會(huì)代表認(rèn)為，財(cái)政政策支出績效評(píng)價(jià)報(bào)告體現(xiàn)評(píng)價(jià)的目的和目標(biāo)，是以評(píng)價(jià)為手段，以指標(biāo)為工具，通過政策的績效分析，發(fā)現(xiàn)政策制定和執(zhí)行過程中的問題，厘清各參與主體在其中的公共責(zé)任，進(jìn)而為政策完善、修訂、整合或退出提出改進(jìn)建議。因此，評(píng)價(jià)報(bào)告是結(jié)果應(yīng)用的依據(jù)。
在與會(huì)代表們看來，只有加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，才能強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)工作的效果。目前，績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方式主要有完善財(cái)政政策、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、科學(xué)安排預(yù)算、信息公開、實(shí)施績效問責(zé)等方面。由于財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容之一是政策本身，因此，最終的評(píng)價(jià)結(jié)論要落實(shí)到每一條政策的存廢、修改或完善，而不僅僅是政策相關(guān)的項(xiàng)目實(shí)施及預(yù)算管理，這是財(cái)政政策支出績效評(píng)價(jià)與一般項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)在結(jié)果應(yīng)用上的重要區(qū)別。
存在的困惑和面臨的挑戰(zhàn)
與會(huì)代表認(rèn)為，盡管財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)得到了越來越多的重視，但在開展財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)的過程中仍存在一些困惑，面臨一些挑戰(zhàn)：
一是財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)制度缺乏。規(guī)范和完善的制度，不僅可以使得財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)工作更加規(guī)范并具有權(quán)威性，而且可以明確評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)主體職責(zé)、規(guī)范評(píng)價(jià)實(shí)施步驟、標(biāo)準(zhǔn)、方法以及評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等，使得評(píng)價(jià)工作更加系統(tǒng)、科學(xué)和規(guī)范，避免在評(píng)價(jià)過程中出現(xiàn)職責(zé)不清、主觀性強(qiáng)等人為因素，限制和影響財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)工作的正常順利進(jìn)行。
二是財(cái)政支出政策本身的績效目標(biāo)不清。目前，一些財(cái)政支出政策，如，“三年行動(dòng)計(jì)劃”或“五年規(guī)劃”，明確了要做多少事情，需要多少資金，什么時(shí)間、多少部門去做，怎么組織協(xié)調(diào)等，但績效目標(biāo)都比較原則籠統(tǒng)，缺少可量化的目標(biāo)或指標(biāo)，更難分解到具體年度、具體部門的具體行動(dòng)計(jì)劃，給開展績效評(píng)價(jià)帶來了困難。
三是財(cái)政支出政策的外部性和可持續(xù)影響較難評(píng)價(jià)。政策實(shí)施本身具有外部性和可持續(xù)性，即政策效益的外延、輻射性和政策效果的可持續(xù)影響等，但這些效益效果往往很難量化，也很難用目前的數(shù)據(jù)去分析今后的實(shí)際效益情況。
四是財(cái)政支出政策的公平性評(píng)價(jià)主觀性較強(qiáng)。公平性是政策績效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容。政策公平性主要依據(jù)財(cái)政資金配置、政策效益呈現(xiàn)的相對(duì)公平合理狀態(tài)來判斷，屬于價(jià)值判斷范疇，難以通過事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)判斷的方式進(jìn)行評(píng)價(jià),導(dǎo)致了政策公平性評(píng)價(jià)在一定程度上不可避免地存在主觀性。
五是財(cái)政政策受到其他政策的影響大，財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)面臨其他政策的制約和影響。
六是財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用較為局限。結(jié)果應(yīng)用不只是在政策本身的修改完善、財(cái)政管理制度調(diào)整等方面，更多地會(huì)觸及到機(jī)構(gòu)改革和透明法治政府建設(shè)等方面。但在目前情況下，大多評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用只是對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行完善，其他方面還涉及不到，結(jié)果應(yīng)用較為局限。
為此，與會(huì)代表呼吁，中央層面能盡快出臺(tái)指導(dǎo)性文件，省市層面能出臺(tái)符合實(shí)際情況的操作指南或手冊(cè)，指導(dǎo)各地有效開展財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)工作。與會(huì)代表希望，持續(xù)關(guān)注各地開展財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)的進(jìn)度、實(shí)施主體、實(shí)施步驟、組織協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法、數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)制、大數(shù)據(jù)分析等建設(shè)情況和應(yīng)用情況，為財(cái)政支出政策績效評(píng)價(jià)提供更多的智力支持。
