中國(guó)審計(jì)2001.10
政府采購(gòu)制度的建立對(duì)預(yù)算支出的影響
張雪芬
1．預(yù)算支出引入市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)范了支出管理
實(shí)行政府采購(gòu)制度，不是簡(jiǎn)單地“去買東西”，而是要建立起一種制度，規(guī)范原本沒有規(guī)則的采購(gòu)活動(dòng)。原來(lái)各單位需要什么“東西”，全力申請(qǐng)資金，只要資金到位，就自行采購(gòu)。產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量、售后服務(wù)，都是采購(gòu)者一個(gè)人說(shuō)了算，沒有一個(gè)制度去約束采購(gòu)行為本身。實(shí)行政府采購(gòu)，就是要建立起一套完整的制度、規(guī)范的運(yùn)作程序來(lái)規(guī)范政府采購(gòu)行為，其實(shí)質(zhì)是利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決政府財(cái)政開支的規(guī)范問題。只有通過(guò)政府采購(gòu)，才能做到公開、公平、公正，它體現(xiàn)了一種市場(chǎng)機(jī)制，是政府對(duì)市場(chǎng)的一種引導(dǎo)，一種支持，一種推動(dòng)。所以，對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)講，政府采購(gòu)作為一種制度，更重要的意義在干規(guī)范政府的采購(gòu)行為，從而規(guī)范預(yù)算支出管理。
2．政府采購(gòu)預(yù)算的編制，為細(xì)化預(yù)算創(chuàng)造了條件
政府采購(gòu)制度要求，在進(jìn)行具體的政府采購(gòu)活動(dòng)前，先要編制政府采購(gòu)預(yù)算。政府采購(gòu)預(yù)算是財(cái)政支出總預(yù)算的有機(jī)組成部分，它反映了政府預(yù)算中用干貨物、工程和服務(wù)類項(xiàng)目的開支。預(yù)算一經(jīng)人大批準(zhǔn)，即具有法律效力，必須認(rèn)真組織實(shí)施，非經(jīng)法定程序，不得擅自改變預(yù)算。只有列入政府采購(gòu)預(yù)算的采購(gòu)活動(dòng)，財(cái)政部門才能下達(dá)給有關(guān)部門操作實(shí)施。目前，預(yù)算支出線條粗細(xì)不均，預(yù)算編制著色不勻，而且沒有全面考慮預(yù)算年度可能發(fā)生的各種情況，預(yù)算執(zhí)行中追加的情況時(shí)有發(fā)生，不利于加強(qiáng)預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束，迫切需要細(xì)化支出預(yù)算。細(xì)化預(yù)算的內(nèi)容，實(shí)際上是增加透明度，而政府采購(gòu)正是做到了這一點(diǎn)。政府采購(gòu)預(yù)算的編制，可以進(jìn)一步細(xì)化采購(gòu)支出項(xiàng)目，為有關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)的形成提供依據(jù)；政府采購(gòu)預(yù)算可以進(jìn)一步分解采購(gòu)項(xiàng)目，細(xì)化反映這些項(xiàng)目的具體構(gòu)成及資金分配情況。每個(gè)單位的采購(gòu)要求都要公開化，提高了透明度，將政府采購(gòu)行為置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，這對(duì)于健全財(cái)政職能、細(xì)化支出管理等起到了很好的促進(jìn)作用。
3．集中采購(gòu)，節(jié)約預(yù)算支出，提高資金使用效率
現(xiàn)行的預(yù)算支出，財(cái)政以貨幣形式分配給各單位后，形成了單位的“貨幣資產(chǎn)”，各單位自己去采購(gòu)形成“實(shí)物資產(chǎn)”。實(shí)行政府采購(gòu)后，有一個(gè)專業(yè)部門把這部分“貨幣資產(chǎn)”集中起來(lái)統(tǒng)一管理。這樣，可以利用公開招標(biāo)的形式，有效防止不正當(dāng)商業(yè)行為，杜絕在政府采購(gòu)過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)的行賄、受賄等腐敗現(xiàn)象，避免財(cái)政資金的揮霍浪費(fèi)等非正常開支；可以直接與廠家訂貨，減少中間環(huán)節(jié)，降低采購(gòu)成本。分散采購(gòu)制度下，每個(gè)部門、單位，均有人負(fù)責(zé)采購(gòu)，采購(gòu)行為重復(fù)；集中采購(gòu)，則由一個(gè)專業(yè)部門采購(gòu)，減少了采購(gòu)次數(shù)，從而節(jié)省了采購(gòu)費(fèi)用。集中采購(gòu)能夠帶來(lái)規(guī)模效應(yīng)。實(shí)行集中的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，可以采購(gòu)到質(zhì)量和價(jià)格比較合理的貨物服務(wù)和工程，最大限度地提高了財(cái)政資金的使用效率。
4．對(duì)預(yù)算資金的管理由價(jià)值形態(tài)延伸為實(shí)物形態(tài)
我國(guó)自建國(guó)以來(lái)，一直采取財(cái)政以貨幣形態(tài)向各預(yù)算單位供給經(jīng)費(fèi)，再由各預(yù)算單位分散采購(gòu)所需物品，實(shí)行自我服務(wù)自我供給的辦法。國(guó)家預(yù)算資金的使用采用行政審批的方式，財(cái)政只能在分錢（分配公共資金資源）肘實(shí)施真正的控制，而錢分出去后，則無(wú)法控制。財(cái)政資金的分配與使用相脫節(jié)，財(cái)政監(jiān)督形同虛設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金由價(jià)值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)的延伸管理，支出單位自主使用財(cái)政資金使支出控制困難重重，資金浪費(fèi)嚴(yán)重。實(shí)行政府采購(gòu)制度以后，財(cái)政按照“采購(gòu)合同價(jià)”直接將資金撥付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)商。單位只見數(shù)字不見錢，只見實(shí)物不見錢，從某種程度上講，財(cái)政部門資金的收付只是一種比照貨幣資金的“實(shí)收實(shí)付”。財(cái)政部門直接監(jiān)督財(cái)政資金由價(jià)值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)的延伸，不僅實(shí)現(xiàn)了貨幣資金使用價(jià)值的最大化，而且掌握了資金使用的來(lái)龍去脈，從而為加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理奠定基礎(chǔ)，改變目前財(cái)政部門對(duì)由預(yù)算支出形成的實(shí)物形態(tài)的管理基本失控的狀況，健全了財(cái)政職能，提高了理財(cái)?shù)膶哟魏退健?br />
5．減少了預(yù)算支出管理的中間環(huán)節(jié)
現(xiàn)行的國(guó)家一切預(yù)算支出一律憑財(cái)政機(jī)關(guān)的撥款憑證國(guó)庫(kù)把預(yù)算資金層層下?lián)芙o用款單位，這部分預(yù)算資金在名位什么時(shí)候用，怎么用，財(cái)政無(wú)從知曉；這樣容易造成層層扣、截留、挪用資金，甚至滋生腐敗。財(cái)政資金分散支付和儲(chǔ)存，使用效率不高，一方面由于各單位的財(cái)政資金都有一個(gè)逐漸支用的過(guò)程，在預(yù)算資金按期撥付，由各單位分散保存的情況下，必然造成大量財(cái)政資金在各單位的沉淀；另一方面，財(cái)政部為應(yīng)付短期的資金需要，有時(shí)不得不向銀行發(fā)行短期的國(guó)債，從而增加財(cái)政的利息負(fù)擔(dān)。而實(shí)行政府采購(gòu)制度后，國(guó)庫(kù)將允許財(cái)政直接把貨款支付給供應(yīng)商，減少了中間層，減少了資金流通環(huán)節(jié)，平時(shí)采購(gòu)資金在國(guó)庫(kù)中鎖定，從而全面壓縮了所有在途預(yù)算資金，有利于提高預(yù)算資金的使用效率，克服了過(guò)去層層下?lián)苜Y金，環(huán)節(jié)多，周轉(zhuǎn)慢，漏洞大的弊端，有效地控制了財(cái)政資金的流量和流向，并緩解了占?jí)贺?cái)政資金的狀況。
