中國審計(jì)2001.9
政府間轉(zhuǎn)移支付制度的國際比較
審計(jì)署財(cái)政司課題組
轉(zhuǎn)移支付作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段，世界各國都依據(jù)本國的國情設(shè)計(jì)出具有本國特色的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。
政府間轉(zhuǎn)移支付制度分類
依據(jù)各國政體組織形式，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以分為聯(lián)邦制的和單一制的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，前者以美國、澳大利亞、德國、加拿大為代表，后者以英國、意大利、日本、韓國、印度尼西亞為代表。不過，無論是中央集權(quán)的單一制國家，還是地方分權(quán)型的聯(lián)邦制國家，在政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)上并沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。各國政府從調(diào)節(jié)地方財(cái)政能力、均等地方財(cái)政地位的實(shí)際需要出發(fā)，根據(jù)具體國情建立了有本國特色的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。不僅各國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒有完全統(tǒng)一模式，而且各國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與政體組織形式也不存在簡單的對應(yīng)關(guān)系，特別是某些單一制國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也具有財(cái)政聯(lián)邦本義（Fiscal Fedralism）性質(zhì)。
這里依據(jù)各國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所運(yùn)用手段集權(quán)程度以及目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)，大致概括出三種基本類型的轉(zhuǎn)移支付制度，即以補(bǔ)助金制度為主要手段的轉(zhuǎn)移支付模式Ⅰ，以美國為代表；以實(shí)行財(cái)政均等化為主要目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付模式Ⅱ，以澳大利亞、加拿大、德國為代表；以稅收返還形式為主要手段的轉(zhuǎn)移支付模式Ⅲ，以日本、韓國為代表。
以補(bǔ)助金制度為主要手段的轉(zhuǎn)移支付模式Ⅰ，其主要特點(diǎn)為：（l）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分分類補(bǔ)助、寬范圍用途補(bǔ)助和一般目的補(bǔ)助三種類型；（2）分類補(bǔ)助和寬范圍用途的補(bǔ)助在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系中占主導(dǎo)地位，一般性補(bǔ)助所占比重較小；（3）對規(guī)定用途的補(bǔ)助金，可能要求地方財(cái)政拿出必要的配套資金；（4）除采取撥款方式進(jìn)行補(bǔ)助外，還采取聯(lián)邦貸款和貸款擔(dān)保等信用形式的補(bǔ)助。
以財(cái)政均等化為主要目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付模式Ⅱ，其主要特點(diǎn)為：（l）以為全國居民提供相同或相近水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)為根本目標(biāo)；（2）調(diào)節(jié)不同級次政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付和調(diào)節(jié)同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付同時(shí)存在，其中橫向轉(zhuǎn)移支付制度的均等化特征更為明顯；（3）轉(zhuǎn)移支付制度的透明度較高；（4）在確定轉(zhuǎn)移支付金額的公式設(shè)計(jì)上，僅考慮地區(qū)間財(cái)政能力的均等化，并未完全考慮地區(qū)間支出需求差異。
以稅收返還形式為主要手段的轉(zhuǎn)移支付模式Ⅲ，其主要特點(diǎn)為：（l）中央財(cái)政集中程度比較高，同時(shí)，地方政府又承擔(dān)較多的事務(wù)；（2）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，形式多樣，制度也較為完善和健全；（3）轉(zhuǎn)移支付制度的地方交付稅等內(nèi)容，有明顯的稅收返還特征。
國外政府間轉(zhuǎn)移支付制度分析
（－）各國中央與地方事權(quán)劃分情況。明確劃分各級政府的事權(quán)是建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度的前提。世界各國都對中央和地方事權(quán)作了明確的劃分，并以法律的形式加以確認(rèn)。德國的國家憲法即《基本法》對各級政府的事權(quán)作了原則性的規(guī)定。各級政府事權(quán)劃分的原則是：為了普遍的利益必須統(tǒng)一進(jìn)行處理的事務(wù)，由聯(lián)邦負(fù)責(zé)；其它的事務(wù)原則上由各州和地方政府負(fù)責(zé)；根據(jù)任務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，確立一些任務(wù)由兩級以上的政府共同承擔(dān)。美國依據(jù)法律、慣例、服務(wù)能力與效率的原則形成了政府間事權(quán)劃分的基本格局。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)國防、外交和國際事務(wù)、郵政、空間科學(xué)技術(shù)、關(guān)系到全國利益的州際事務(wù)和涉及全國的社會(huì)福利計(jì)劃；州政府和地方政府主要負(fù)責(zé)受益范圍限于自己轄區(qū)的以及與人民的日常生活聯(lián)系更為密切和直接的項(xiàng)目，如教育、公共福利等。
（二）中央與地方的財(cái)權(quán)劃分狀況。財(cái)政劃分是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。沒有中央與地方間的財(cái)政劃分，就談不上政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從財(cái)政體制上來看，世界上大多數(shù)國家實(shí)行兩級財(cái)政，即中央一級和地方一級，或三級財(cái)政即聯(lián)邦、州或省、地方財(cái)政。由于財(cái)政的多級制，就必須要對各級財(cái)政進(jìn)行劃分，而政府收入的絕大部分是來源于稅收。因而，中央與地方財(cái)政的劃分實(shí)際上是進(jìn)行稅收的分割。如美國實(shí)行的是各級財(cái)政同源分征的稅收體制。聯(lián)邦政府的收入主要源于個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅；州政府的稅收主要源于所得稅和一般營業(yè)稅；地方政府的收入主要源于財(cái)產(chǎn)稅。同時(shí)，美國還通過稅收扣除、抵免、補(bǔ)征等配套措施協(xié)調(diào)三級政府之間的財(cái)政分割。無論各國稅收如何劃分，它們都無一例外地使財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致，中央政府收入占主要地位，為中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
（三）各國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。市場經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐表明，各國財(cái)政收入集中程度普遍較高，發(fā)展不平衡的地方財(cái)政要在既定的支出水平上實(shí)現(xiàn)平衡都須不同程度地依賴政府間的轉(zhuǎn)移支付。舉目聯(lián)邦政府對州和地方的全部撥款額1998年為1153億美元，占國民生產(chǎn)總值的2％，占州和地方政府支出的18．2％。英國的地方支出中，用地方自有財(cái)力安排的支出只有30％，70％的地方支出依賴中央政府的撥款。日本的國稅收入占整個(gè)稅收收入的2／3，地稅收入占l／3，但國稅中的45％通過撥款，轉(zhuǎn)移到地方政府手中。由此可見，各國的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模都比較大，成為地方政府支出的主要來源之一。與此同時(shí)，各國財(cái)政補(bǔ)助的范圍也在不斷拓寬，涉及到能源、自然資源與環(huán)境，農(nóng)業(yè)、交通、社區(qū)和區(qū)域發(fā)展、教育和訓(xùn)練、就業(yè)、社會(huì)服務(wù)、保健以及收入保證等廣泛領(lǐng)域。
（四）各國財(cái)政使移支付的形式。各國的政府間轉(zhuǎn)移支付的形式都不是單一的，而是多種方法的綜合運(yùn)用。美國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式可分為三類：項(xiàng)目撥款、無條件撥款和總額撥款。項(xiàng)目撥款是一種有條件的補(bǔ)助，它的主要特征是對稱性，即接受補(bǔ)助的政府要拿出5％～50％，甚至更高比例的配套資金用于補(bǔ)助項(xiàng)目，這種補(bǔ)助形式約占撥款總額的50％～60％。無條件撥款是中央政府每年拿出一定數(shù)額的聯(lián)邦收入，按照比較復(fù)雜的公式在各州間進(jìn)行分配?？傤~撥款通常規(guī)定資金用于某種范圍，而不作具體限制，主要用于重大工程建設(shè)。日本的轉(zhuǎn)移支付方式有三種：一是國家讓與稅。即中央將國稅中的地方道路稅的全部、石油煤氣稅的二分之一、汽車重量稅的四分之一、特別噸位稅的全部，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，無條件讓與地方用于公路和航空。二是國家下?lián)芏?。先由中央征稅，然后按一定?biāo)準(zhǔn)在全國各地進(jìn)行分配。三是國庫支出金。即國庫為保證地方的特定支出而向地方財(cái)政支出財(cái)政資金。
（五）各國使移支付數(shù)額外的確定。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中有條件的專項(xiàng)補(bǔ)助一般按照規(guī)定的政策補(bǔ)助比例確定補(bǔ)助數(shù)額。關(guān)于平衡性的無條件撥款，許多國家都以因素法客觀地確定，各國都設(shè)計(jì)了比較科學(xué)的、將多種因素包括在內(nèi)的計(jì)算公式。如：美國考慮的因素有人均所得、稅收課征率、州所得稅的高低、城市人口或州人口等因素。意大利的共同基金60％按各大區(qū)的人口分配，10％按各大區(qū)的面積分配，30％按移民率、失業(yè)率和個(gè)人所得稅的人均收入分配。這種以各級政府很難控制的客觀因素設(shè)計(jì)的撥款公式來確定各地?fù)芸铑~的方法比較合理，也比較公平、透明，減少了人為因素的影響。
國外政府間轉(zhuǎn)移支付制度的啟示
從上述分析我們可以得到如下啟示：
一是要以立法形式明確轉(zhuǎn)移支付制度的模式，二是轉(zhuǎn)移支付方式要規(guī)范化和公式化，三是規(guī)范專項(xiàng)撥款的管理，四是在交叉運(yùn)用多種轉(zhuǎn)移支付方式的同時(shí)，要確定一種主要的撥款方式。
