文 何雪鋒 陳靜利 張?chǎng)?br />
公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnerships，以下簡(jiǎn)稱PPP)即政府與社會(huì)資本合作，是將政府與社會(huì)的資本、技術(shù)及管理等各方面進(jìn)行深度合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，最終實(shí)現(xiàn)雙贏的一種合作模式。從提出PPP至今，四年間，全國(guó)范圍已形成總投資額10萬(wàn)億以上的項(xiàng)目庫(kù)。
2017年，中國(guó)迎來(lái)PPP落地的高峰期，規(guī)范PPP發(fā)展的聲音也是此起彼伏。但與傳統(tǒng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式不同，PPP項(xiàng)目包括了從設(shè)立、發(fā)展、成熟、衰退到結(jié)束的五個(gè)階段成長(zhǎng)動(dòng)態(tài)軌跡，如果仍采用傳統(tǒng)針對(duì)施工階段采用的跟蹤審計(jì)，必將存在真空地帶。那么，如何對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)呢?筆者將作詳細(xì)介紹。
傳統(tǒng)的針對(duì)施工階段采用的跟蹤審計(jì)存在四大問(wèn)題
(一)設(shè)計(jì)階段的問(wèn)題
實(shí)際工作中，政府部門對(duì)設(shè)計(jì)方案經(jīng)濟(jì)性的考核沒有一套完整的評(píng)價(jià)體系，違背了工程建設(shè)程序的 “邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工”的“三邊工程”原則。如：政府沒有意識(shí)到設(shè)計(jì)方案對(duì)投資的重要性，給予設(shè)計(jì)單位的時(shí)間不充足，致使其為了趕工而忽略對(duì)設(shè)計(jì)方案本身的優(yōu)化，從而給后期增加工程變更埋下隱患。
(二)準(zhǔn)備階段的問(wèn)題
招標(biāo)文件主要審查的內(nèi)容包括：招標(biāo)范圍、評(píng)標(biāo)辦法及程序是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，文字表述是否準(zhǔn)確、語(yǔ)言環(huán)境是否存在歧義，以及是否存在虛假招標(biāo)行為。但是，目前在這一方面的審計(jì)還不夠合理，嚴(yán)重影響招投標(biāo)工作的正常進(jìn)行。
(三)實(shí)施階段的問(wèn)題
項(xiàng)目資金輸出主要發(fā)生在實(shí)施階段，但由于PPP項(xiàng)目施工周期長(zhǎng)、工序繁瑣等特點(diǎn)，因此施工過(guò)程中許多不可控因素很可能導(dǎo)致不可預(yù)測(cè)情況的發(fā)生，如施工工期變化、施工方案調(diào)整等。
(四)運(yùn)營(yíng)及移交階段的問(wèn)題
與傳統(tǒng)的政府投資審計(jì)不同，PPP項(xiàng)目以運(yùn)營(yíng)和移交為核心。但實(shí)際上，當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的多數(shù)施工企業(yè)既不愿意承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也不具備運(yùn)營(yíng)能力，主要通過(guò)施工獲取利潤(rùn)。同時(shí)，一些地方政府更看重短期目標(biāo)，兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”。
通過(guò)以上分析，為使審計(jì)監(jiān)督不斷促進(jìn)PPP項(xiàng)目在每個(gè)階段都發(fā)揮其特色優(yōu)勢(shì)，不能局限于工程竣工后對(duì)工程竣工決算資料進(jìn)行審計(jì)，而要對(duì)PPP項(xiàng)目整個(gè)成長(zhǎng)動(dòng)態(tài)軌跡開展全生命周期的項(xiàng)目跟蹤審計(jì)。
審計(jì)建議
(一)設(shè)計(jì)階段：對(duì)政策落實(shí)情況開展跟蹤審計(jì)
實(shí)施PPP政策跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)要求。
首先，關(guān)注PPP政策執(zhí)行情況。從貫穿落實(shí)中央政策、結(jié)合實(shí)際細(xì)化措施、政策落實(shí)和細(xì)化是否符合中央精神等方面監(jiān)督PPP政策的執(zhí)行情況，保證PPP項(xiàng)目切實(shí)履行。
然后，關(guān)注執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題。關(guān)注是否有阻礙PPP政策落實(shí)的因素存在、是否有導(dǎo)致偏離預(yù)期目標(biāo)的客觀因素存在，及時(shí)、準(zhǔn)確的地揭示PPP項(xiàng)目的執(zhí)行效果，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)解決，以保障政令暢通、政策落到實(shí)處。
其次，關(guān)注措施是否完善。看PPP政策是否與現(xiàn)實(shí)環(huán)境相符合、是否與政策措施相協(xié)調(diào)，與政策制定者及時(shí)溝通，提出切實(shí)可行建議，使政策得以及時(shí)修訂。
最后，關(guān)注戰(zhàn)略體系。對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)思考與梳理，并提供系統(tǒng)、戰(zhàn)略和前瞻性的建議，從而將跟蹤審計(jì)嵌入其中。這為PPP政策的制定、執(zhí)行以及后期評(píng)估等都提供了全方位的信息支持。
(二)準(zhǔn)備階段：對(duì)立項(xiàng)可行性情況開展跟蹤審計(jì)
PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，對(duì)可行性研究開展跟蹤審計(jì)包括三個(gè)過(guò)程：跟蹤審計(jì)立項(xiàng)前的可行性研究是否充分、跟蹤審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可行性研究是否準(zhǔn)確及跟蹤審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束之后對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的評(píng)價(jià)是否符合可行性研究報(bào)告的預(yù)期。
跟蹤審計(jì)的具體內(nèi)容包括：跟蹤審計(jì)PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制以及審批情況是否合規(guī)、完整、科學(xué)以及真實(shí);從縱、橫兩種審計(jì)方式跟蹤審計(jì)PPP項(xiàng)目的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)情況，看其是否符合國(guó)家、地區(qū)以及行業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃;跟蹤審計(jì)PPP項(xiàng)目是否存在政府負(fù)債隱性增加及公共資金損失情況;跟蹤審計(jì)私人資本是否存在虛假以及損害政府利益情況、是否過(guò)度獲取政府補(bǔ)貼，從而評(píng)價(jià)私人資本的綜合實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
(三)實(shí)施階段：對(duì)實(shí)施過(guò)程合法合規(guī)情況開展跟蹤審計(jì)
對(duì)項(xiàng)目開展從項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)實(shí)施到竣工結(jié)算的全過(guò)程跟蹤審計(jì)環(huán)節(jié)內(nèi)容主要包括：規(guī)劃決策、許可等相關(guān)建設(shè)程序跟蹤審計(jì);籌集和使用資金等相關(guān)建設(shè)資金跟蹤審計(jì);協(xié)議簽訂和權(quán)責(zé)劃分等相關(guān)項(xiàng)目招投標(biāo)跟蹤審計(jì);工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度管理等相關(guān)質(zhì)量安全與進(jìn)度管理跟蹤審計(jì);從設(shè)計(jì)、材料設(shè)備供應(yīng)、施工、到監(jiān)管等相關(guān)投資事項(xiàng)跟蹤審計(jì)，以及對(duì)環(huán)境保護(hù)、征地拆遷等執(zhí)行情況和決算情況的跟蹤審計(jì)等。然后，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)采取糾正措施，確保PPP項(xiàng)目高效推進(jìn)。
(四)運(yùn)營(yíng)及移交階段：對(duì)投資績(jī)效情況開展跟蹤審計(jì)
開展投資績(jī)效情況跟蹤審計(jì)具體包括三個(gè)階段：前期論證階段;建設(shè)實(shí)施階段;竣工結(jié)算后的運(yùn)營(yíng)階段。每個(gè)階段的跟蹤審計(jì)都需要確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以此作為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法加以說(shuō)明，然后據(jù)此進(jìn)行跟蹤審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。
