文 張連起
經(jīng)過(guò)4年努力，PPP改革取得了預(yù)期成果。建立了“五位一體”制度體系，形成了一個(gè)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目。這項(xiàng)改革促進(jìn)了行政體制、財(cái)政體制和投融資體制改革，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，在正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系、統(tǒng)籌政府和市場(chǎng)兩個(gè)資源方面，開(kāi)展了先行先試的探索。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年9月底，全國(guó)已進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段的項(xiàng)目達(dá)6 778個(gè)，總投資約10.1萬(wàn)億元，其中已落地項(xiàng)目2 388個(gè)，投資額約4.1萬(wàn)億元。我國(guó)已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。
但是，我們也要清醒認(rèn)識(shí)到，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對(duì)新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡(jiǎn)單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善，社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過(guò)高等泛化異化問(wèn)題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，我們應(yīng)高度警惕并要切實(shí)加以解決。
抓規(guī)范嚴(yán)監(jiān)管控風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展
PPP模式下的新城開(kāi)發(fā)項(xiàng)目往往呈現(xiàn)資金需求量大、投資周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等特點(diǎn)，傳統(tǒng)融資渠道在融資期限上匹配度低、融資利率高，對(duì)融資擔(dān)保的高要求也進(jìn)一步加大了融資難度和融資成本，存在較高的融資風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)際操作中，大多數(shù)PPP項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)安排卻不盡合理，表現(xiàn)為自有資本較低、過(guò)度依賴銀行貸款、融資成本高等問(wèn)題，動(dòng)輒幾十億甚至上百億的投資規(guī)模，給企業(yè)帶來(lái)巨大的資金壓力，一旦貸款和還款期限安排或銜接不合理，極易出現(xiàn)無(wú)法如期還貸的風(fēng)險(xiǎn)。再者，如果遇到政府融資政策、行業(yè)融資限制及資金回籠滯后等問(wèn)題，城市綜合開(kāi)發(fā)企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)將凸顯出來(lái)，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性投資風(fēng)險(xiǎn)。
投資風(fēng)險(xiǎn)
PPP是政府特許經(jīng)營(yíng)方式之一，且城市綜合開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)往往捆綁土地，其項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的順利與否勢(shì)必和國(guó)家政策和政府行為密切相關(guān)，政策的不利變化、政府的信用問(wèn)題都將給社會(huì)資本帶來(lái)較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目實(shí)施前如果未對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、人口、市場(chǎng)供需、價(jià)格承受水平等方面進(jìn)行全面的評(píng)估和調(diào)研，再加上城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目往往規(guī)模大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，勢(shì)必造成大規(guī)模土地價(jià)值和價(jià)格上不去影響投資收益回收的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致整體項(xiàng)目投資失敗。
資金回收風(fēng)險(xiǎn)
PPP模式要求必須有運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，但城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一般兼具復(fù)雜性強(qiáng)、價(jià)格調(diào)整機(jī)制不靈活、市場(chǎng)化程度不太高、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定性差等特點(diǎn)，再加上政策、管理、及時(shí)、市場(chǎng)等因素影響，使得PPP模式下的城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目收益不確定性增強(qiáng)，往往存在較大的資金回收風(fēng)險(xiǎn)。此外，如果政府在同一或相近區(qū)域內(nèi)進(jìn)行反復(fù)建設(shè)或批準(zhǔn)與該P(yáng)PP項(xiàng)目帶有同種屬性的項(xiàng)目建設(shè)，將造成PPP項(xiàng)目市場(chǎng)資金需求的分流，收益不確定性加劇，社會(huì)投資人與其相關(guān)的債權(quán)人資金鏈斷裂，造成較大的資金風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體到PPP模式下的城市綜合開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，由于一個(gè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量和人口數(shù)量有限，如果政府一旦在同一或相近區(qū)域內(nèi)同時(shí)批復(fù)實(shí)施多個(gè)新城開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，就會(huì)導(dǎo)致整體的土地去市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)，以及運(yùn)營(yíng)階段的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入不足、各類公共設(shè)施使用率低等運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，造成巨額投資資金無(wú)法正?；厥?，降低企業(yè)效益。
成本控制風(fēng)險(xiǎn)
城市綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)經(jīng)常集規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資開(kāi)發(fā)、房屋工程、基本建設(shè)以及后續(xù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)為一體，但政府將設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等工作風(fēng)險(xiǎn)整體轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本方，如果企業(yè)外部條件或內(nèi)部管理出現(xiàn)問(wèn)題，將面臨較大的成本超支風(fēng)險(xiǎn)。另外，在PPP項(xiàng)目執(zhí)行到運(yùn)營(yíng)階段，如果項(xiàng)目建造完工投產(chǎn)的公共設(shè)施產(chǎn)品無(wú)法在數(shù)量上和質(zhì)量上按照計(jì)劃成本達(dá)標(biāo)提供服務(wù)，運(yùn)營(yíng)成本將急劇增加，無(wú)法覆蓋投資成本，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重虧損的風(fēng)險(xiǎn)。再者，城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目必然涉及大量建設(shè)材料和施工設(shè)備的采購(gòu)，如果長(zhǎng)周期內(nèi)遇到價(jià)格大幅上升，再加上管理粗放等因素，建筑成本超支等風(fēng)險(xiǎn)將不可避免;PPP項(xiàng)目社會(huì)投資人的資金成本一般占其投資額的較大比重，碰上金融市場(chǎng)利率的上行周期，高額的融資成本將大額擠占企業(yè)的利潤(rùn)空間。
稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
PPP模式下的城市綜合開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)囊括規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、公司合資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及后續(xù)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)等業(yè)務(wù)，種類繁多且行業(yè)跨度較大，其稅務(wù)往往兼具稅種多、稅率高、稅負(fù)重的特征。如果稅務(wù)籌劃工作處理不好，將導(dǎo)致較大稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)大大增加其綜合成本。比如，鑒于城市綜合開(kāi)發(fā)企業(yè)投資巨大，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大，往往享受一些個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅或財(cái)政返還等優(yōu)惠，但2014年國(guó)發(fā)62號(hào)文《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》明確規(guī)定，對(duì)特定地區(qū)和部門(mén)制定的稅收等優(yōu)惠政策進(jìn)行全面清理規(guī)范，直接取消了企業(yè)的相關(guān)稅收優(yōu)惠收益。此外，2016年5月起營(yíng)改增的全面實(shí)施，項(xiàng)目施工建設(shè)中將面臨增值稅11%的高稅率以及勞務(wù)費(fèi)用的增值稅抵扣困難等問(wèn)題。如果過(guò)渡期稅收籌劃手段使用不當(dāng)，將對(duì)分包報(bào)價(jià)和投資價(jià)差收益造成較大影響。
