文 何雪鋒 廖詣
目前，我國環(huán)保項(xiàng)目引入PPP模式，使污水治理等環(huán)保項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府、社會(huì)資本等多方共同經(jīng)營管理，最終達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境的目的。但環(huán)保PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營過程中也出現(xiàn)了不少問題，在審計(jì)“全覆蓋”的趨勢(shì)下，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)環(huán)保PPP項(xiàng)目生命周期的不同階段開展審計(jì)工作，避免重大風(fēng)險(xiǎn)，保障環(huán)保PPP項(xiàng)目的實(shí)施效益。
目前環(huán)保PPP項(xiàng)目主要存在四大問題
(一)招投標(biāo)程序不公正、不規(guī)范
在環(huán)保PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段，政府方在評(píng)定項(xiàng)目招標(biāo)書時(shí)，設(shè)定的評(píng)分規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)沒有切實(shí)考慮環(huán)保行業(yè)的特點(diǎn)，設(shè)置的評(píng)比項(xiàng)目僅考慮資金狀況、注冊(cè)資本等參數(shù)，忽略環(huán)保專業(yè)技能等方面，甚至還存在一些貪污腐敗、向政府方輸送利益的違法行為。這些現(xiàn)象都制約了社會(huì)資本進(jìn)入到環(huán)保PPP項(xiàng)目中。
(二)缺乏規(guī)范、詳細(xì)的合同條款
政府和企業(yè)嚴(yán)格按合同執(zhí)行是PPP項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵，詳細(xì)的合同能為檢驗(yàn)環(huán)保PPP項(xiàng)目是否按計(jì)劃實(shí)施、能否最終實(shí)現(xiàn)環(huán)保效果提供參照。但是，目前的環(huán)保PPP項(xiàng)目存在合同條款在制定時(shí)不完善，項(xiàng)目后期運(yùn)營過程中付費(fèi)方式約定不明的現(xiàn)象，容易使社會(huì)資本方或者政府方承擔(dān)過多風(fēng)險(xiǎn)。
(三)環(huán)保PPP項(xiàng)目工程重建輕運(yùn)
實(shí)際中，存在不少建筑工程企業(yè)在建設(shè)環(huán)節(jié)和后期運(yùn)營環(huán)節(jié)投入的成本失衡，主要表現(xiàn)為建設(shè)階段投入過多，擠占了后期運(yùn)營所需的必要投入資金，使運(yùn)營期資金回報(bào)率下跌，甚至影響預(yù)期的環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施效果，降低環(huán)保專項(xiàng)資金的使用效率。
(四)政府方欠缺契約精神，加大社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)
環(huán)保PPP項(xiàng)目初始投資大，耗時(shí)長，要保證這一長期過程PPP項(xiàng)目的健康持續(xù)發(fā)展，雙方遵守契約精神十分重要。但是，現(xiàn)實(shí)中存在不少地方政府欠缺契約精神的現(xiàn)象。有時(shí)會(huì)因?yàn)檎块T與PPP項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的換屆、人員變動(dòng)等情況，拖延甚至變更合同內(nèi)容，使合約難以繼續(xù)執(zhí)行下去，政府方的違約行為使社會(huì)資本承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)，招標(biāo)企業(yè)的合法權(quán)益不能得到保障。
如何開展環(huán)保PPP項(xiàng)目的審計(jì)?
針對(duì)目前環(huán)保PPP項(xiàng)目存在的問題，加上PPP項(xiàng)目本身審計(jì)監(jiān)督比較復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)保PPP項(xiàng)目生命周期的項(xiàng)目初始、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目竣工、項(xiàng)目后期維護(hù)等階段實(shí)施跟蹤審計(jì)，保障審計(jì)工作的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)環(huán)保PPP項(xiàng)目的全生命周期審計(jì)。具體來看應(yīng)分以下幾步進(jìn)行：
(一)環(huán)保PPP項(xiàng)目初始階段
在環(huán)保PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)環(huán)節(jié)，審計(jì)應(yīng)重視合規(guī)性審計(jì)。包括環(huán)保項(xiàng)目的篩選和決策過程是否符合規(guī)定，項(xiàng)目建議書的合規(guī)性，環(huán)保專項(xiàng)資金的投入估算數(shù)等。
在環(huán)保PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，審計(jì)應(yīng)重視設(shè)計(jì)單位與工程施工單位是否具有合格資質(zhì)，合同簽訂環(huán)節(jié)、合同內(nèi)容是否合法、完善。這個(gè)階段還應(yīng)關(guān)注工程造價(jià)審計(jì)，審查工程招標(biāo)單位的財(cái)務(wù)狀況，環(huán)保專項(xiàng)資金是否落到實(shí)處。
(二)環(huán)保PPP項(xiàng)目建設(shè)階段
在環(huán)保PPP項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施階段，審計(jì)應(yīng)關(guān)注工程是否按合同規(guī)定實(shí)施，包括工程的實(shí)施進(jìn)度以及工程款結(jié)算等。還可以實(shí)地調(diào)研，結(jié)合施工設(shè)計(jì)圖，審查環(huán)保PPP項(xiàng)目的完成情況。在內(nèi)部控制等方面，也應(yīng)采取審計(jì)程序，防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。
(三)環(huán)保PPP項(xiàng)目竣工階段
在環(huán)保PPP項(xiàng)目建設(shè)完成后，應(yīng)重視工程竣工驗(yàn)收合規(guī)性審查，并審查環(huán)保設(shè)施、配套設(shè)備的運(yùn)營能否滿足要求。在績效審計(jì)方面，應(yīng)關(guān)注資金績效審計(jì)，重視資金利用的有效性和經(jīng)濟(jì)性分析。
(四)環(huán)保PPP項(xiàng)目后期維護(hù)階段
在環(huán)保PPP項(xiàng)目建成的后續(xù)運(yùn)營中，審計(jì)應(yīng)關(guān)注對(duì)污水處理、垃圾排放等項(xiàng)目產(chǎn)生的環(huán)保效益等方面，以及后續(xù)服務(wù)和收費(fèi)是否按合同執(zhí)行。還應(yīng)審查環(huán)保設(shè)施改造與維護(hù)及專項(xiàng)資金的使用是否做到合乎規(guī)定。
