近年來，宏觀經(jīng)濟下行壓力不斷加大，地方各級財政普遍存在財政短收，剛性支出規(guī)模逐年增加的情況，財政收支矛盾較為突出。為有效應對這一新常態(tài)，各級財政積極籌措，統(tǒng)籌安排，合理調(diào)度財政資金，全力保障重點民生項目資金需求。但受財政管理體制、預算編制、項目績效管理、庫款考核機制及預算單位“重分配、輕執(zhí)行”理念制約，個別地方出現(xiàn)庫款資金虛高、庫款保障水平分布不均衡等情況，引起國務院及社會各界的廣泛關注。為更好地貫徹落實國務院、財政部關于加強財政庫款管理政策要求，用好用活財政存量資金，結合自治區(qū)工作實際，我們對全區(qū)財政庫款構成、存在的問題及成因進行了深入分析，并有針對性提出工作措施，努力提升自治區(qū)財政庫款管理工作水平。一、財政庫款構成基本情況財政庫款主要構成為：當年地方本級預算收入、中央補助收入、上年預算結余、預算單位額度結余資金、收回的盤活存量資金、地方政府債券收入、往來資金等。（一）從財政資金性質(zhì)看2015年年末自治區(qū)財政庫款余額為509億元，億元，占庫款資金的23.97%；政府性基金預算為78億元，占庫款資金的15.33%；國有資本經(jīng)營預算為1億元，占庫款資金的0.20%；往來資金（暫存款）為199億元，占庫款資金的39.10%；預算周轉金等其他國庫資金為109億元，占庫款資金的21.40%。一般公共預算和往來資金占全區(qū)庫款資金的63.07%，是自治區(qū)財政庫款資金的主要組成部分。
（二）從財政預算級次看
2015年年末自治區(qū)財政庫款余額為509億元，其中：自治區(qū)本級為380億元，占全區(qū)財政庫款的75%；地州市本級為 51 億元，占全區(qū)財政庫款的10%；縣市區(qū)級為78億元，占全區(qū)財政庫款的15%，自治區(qū)本級是自治區(qū)財政庫款的重要組成部分。從庫款保障水平看，2015年自治區(qū)庫款平均保障水平為1.18倍，自治區(qū)本級為1.91倍，高于全區(qū)庫款保障水平76個百分點；地州市本級為0.70倍，低于全區(qū)庫款保障水平48個百分點；縣市區(qū)級為0.72倍，低于全區(qū)庫款保障水平46個百分點，自治區(qū)本級財政庫款保障水平較高，主要是我區(qū)年底進入大型工程停工期，庫款資金流量明顯減少，另外年底中央大額專項補助資金集中到位，也是區(qū)本級年終庫款較高的原因。
（三）從財政庫款資金流入流出看
2015年1月自治區(qū)財政庫款余額為416億元，2015年全年自治區(qū)庫款流入8079億元，庫款流出7986億元，2015年末財政庫款余額509億元。分預算級次看：自治區(qū)本級流入流出占全區(qū)41%、地州市級流入流出占全區(qū)26%、縣市區(qū)級流入流出占全區(qū)33%，自治區(qū)本級流入流出資金規(guī)模幾乎占據(jù)全區(qū)半壁江山。主要是自治區(qū)本級收到中央補助收入、債券發(fā)行資金后，再撥付各地州市，增大了區(qū)本級流入、流出量。
二、存在的問題及原因分析
從財務管理角度看，地方政府為滿足社會公共服務投入、基礎性建設投資及應對突發(fā)預防等需求，必須保有適度的結余結存資金。各級政府在長期實踐中堅持“收支平衡，略有結余”的財政收支原則，財政部門及預算單位為了保證機構正常運轉和人員工資正常發(fā)放，避免出現(xiàn)支付風險，傾向于“年年有余 ”，特別是新預算法實施，對各級財政嚴格控制財政新增赤字提出更嚴格要求，日積月累下，財政結余結轉資金規(guī)模逐年攀升。
然而，當?shù)胤截斦炜钯Y金規(guī)模超出了財政日常支出所需要的財政資金時，即庫款保障水平超出1.5倍，過多的沉淀資金意味著財政資金資源的閑置浪費。一方面，財政收支矛盾成為財政管理的新常態(tài)，政府性債務急劇擴大；另一方面，大量財政資金又沉淀在財政、預算單位賬戶上，長期閑置。這種情況反映出預算編制不盡科學、預算約束乏力、資金績效管理偏低等深層次財政管理問題，急需通過深化財稅體制改革予以解決。
（一）一般公共預算、政府性基金預算結余結轉規(guī)模較大。從近6年自治區(qū)財政結余資金變動情況看，2010年-2015年，自治區(qū)一般公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算結余資金規(guī)模占比分別為：60%、40%、0；55%、45%、0；60%、40%、0；65%、35%、0；59%、41%、0；71%、29%、0，一般公共財政預算結余資金呈調(diào)整上升走勢、政府性基金預算結余資金呈調(diào)整下降走勢，上述兩項結余資金占自治區(qū)財政結余結轉資金的90%以上，受自治區(qū)國有企業(yè)經(jīng)營狀況制約，國有資本經(jīng)營預算結余資金規(guī)模較小。主要原因：一是受年初預算到位率低影響，一般公共預算結余資金較大。從近5年一般公共預算年初預算占調(diào)整預算比重情況看，分別是61.52%、63.26%、71.03%、75.89%、77.03%、74.67%，分別低于同期全國水平0.62、5.82、1.95、4.27、2.29、0.59個百分點，年初預算到位率偏低。大部分財政資金沒有及時足額編入年初預算，執(zhí)行中追加調(diào)整事項較多，尤其是年底較為集中，影響財政支出執(zhí)行進度，容易造成財政資金結余結轉。二是受預算編制約束性影響，政府性基金結余較大。地方政府性基金預算嚴格按照“以收定支、專款專用”原則進行核算撥付，由于財政部門在年初很難準確預測各項基金收入規(guī)模，客觀上傾向于保守測算，年度執(zhí)行中形成超收，容易形成結余結轉。特別是近年來土地市場供求關系深度調(diào)整，國有土地使用權出讓金、新增建設用地有償使用費在年初難以準確編列收支預算，近五年兩項資金占政府性基金結余資金的比重在 56%左右。三是預算單位項目管理不完備。部門預算單位長期以來存在“重預算、輕管理”理念，多頭管理、審批低效，項目庫管理不完善，前期準備不充分，工程類項目進度偏慢，制約了財政支出進度。四是客觀因素制約。長期以來，各級財政普遍存在“集中財力辦大事”的工作思路，在年初預留部分待分配資金，待年度執(zhí)行中黨委政府明確資金投向后再集中撥付。如近幾年中央、自治區(qū)調(diào)標增資政策需要各級財政配套大量財政資金，各級財政為確保南疆工作補貼、津補貼調(diào)標、養(yǎng)老保險改革并軌及“訪匯聚”活動等政策落實到位，在政策實施前提前預留了一定規(guī)模的財政資金，客觀上造成自治區(qū)財政庫款“虛高”。（二）各級次財政庫款保障水平不均衡。從財政庫款余額看，2016年9月，自治區(qū)財政庫款余額為376億元，同比下降45%。其中：區(qū)本級庫款余額為94 億元，占全區(qū)庫款余額總量的 25%，同比下降75%；地州市級庫款余額282億元，占全區(qū)庫款余額總量的75%，同比下降8%，地州市級財政庫款規(guī)模較高。從庫款保障水平看，自治區(qū)庫款保障水平為0.46倍，其中：自治區(qū)本級庫款保障水平為0.29倍，低于自治區(qū)庫款保障水平0.17個百分點；地州市級庫款保障水平0.57倍，高于自治區(qū)庫款保障水平0.28個百分點，地州市級財政庫款保障水平較高。
2016 年9 月自治區(qū)財政庫款保障水平情況表
單位：萬元、倍
單位名稱 庫款余額 保障水平
新疆維吾爾自治區(qū) 3,766,347 0.46
新疆維吾爾自治區(qū)本級 942,785 0.29
新疆維吾爾自治區(qū)地市合計 2,823,562 0.57
烏魯木齊市 565,510 0.73
克拉瑪依市 84,982 0.59
石河子市 18,672 0.38
伊犁州 106,474 0.21
塔城地區(qū) 305,294 1.45
阿勒泰地區(qū) 142,131 0.72
博爾塔拉州 49,647 0.40
昌吉州 295,779 0.67
巴音郭楞州 253,602 0.63
阿克蘇地區(qū) 265,054 0.62
克孜勒蘇州 38,457 0.29
喀什地區(qū) 188,488 0.23
和田地區(qū) 267,064 0.73
吐魯番市 55,038 0.50
哈密市 45,251 0.22
五家渠市 120,046 9.29
阿拉爾市 4,620 0.69
圖木舒克市 9,628 2.62
北屯市 3,456 1.02
鐵門關市 3,912 0.45
主要原因：一是財政體制因素影響，區(qū)本級財政庫款較高。2015年，自治區(qū)本級一般預算收入為241.73億元，僅占全區(qū)的18.17%，但區(qū)本級一般預算支出為1030.25億元，占全區(qū)的27.08%，財政收支差額為788.52億元，財政自給能力較低。從結余結轉資金規(guī)?？?，區(qū)本級一般公共預算結余結轉資金為128.86億元，占全區(qū)結余結轉資金155.56億元的82.84%。主要是區(qū)本級承擔了全區(qū)重大基建項目工程、調(diào)標增資政策等民生支出事權。在這種體制下，自治區(qū)本級需備足財政資金，歷年滾存結余結轉資金較多，項目結轉也集中體現(xiàn)在區(qū)本級。二是受專項補助資金安排下達側重不同影響，各地州市間庫款保障水平不均衡。2016年以來，各地州市財政普遍存在財政短收情況，單靠財政自有財力支持地方經(jīng)濟建設難度很大，特別是南疆三地州財政自給率平均在11%左右，自治區(qū)對這些地方財政資金傾斜力度相對較大，月度調(diào)度資金規(guī)模對地方財政
庫款平穩(wěn)運行影響較大。另外，受項目資金管理、
預算執(zhí)行機制約束等因素影響，塔城、五家渠等地
州市預算執(zhí)行進度偏慢，財政庫款保障水平相對較
高，地區(qū)間庫款保障水平不均衡。三是受地債資金
不可比因素影響，庫款保障水平變動較大。截止
2016 年 9 月，自治區(qū)公開發(fā)行地方政府債券資金
925.8億元（新增債券265.5億元、置換債券544.8億
元、定向置換115.5億元），2015年同期公開發(fā)行地
債資金為693億元（新增債券178 億元、置換債券457億元、定向置換58億元），2016年較2015年同期
入庫地債資金明顯增加232.5億元，地債資金到位
率對財政庫款同比變動影響較大。
（三）中央專項補助資金到位率對地方財政庫
款保障水平影響較大。從中央轉移支付預告知到位率看，2015年，中央一般轉移支付為970.2億元，
提前告知率達到了77.7%，但專項轉移支付為295.3
億元，提前告知率僅為28.4%，年度執(zhí)行中下達專項
轉移支付資金745.6億元，影響了地方財政支出進
度和庫款平穩(wěn)運行。從中央補助資金月度調(diào)撥規(guī)
模看，2015年中央對自治區(qū)補助資金為2368.71億元，月均規(guī)模在197.39億元，四季度調(diào)撥補助資金占全年補助資金的27.26%，其中12月當月補助資金為250.20億元，僅低于6月份補助資金規(guī)模，因下達時間較晚錯過了項目施工期，這部分專項只能結轉留存國庫，形成財政庫款結余。
主要原因：一是新疆財政自給率較低，對中央補助資金依賴度較大?，F(xiàn)行財政體制下，新疆為中央轉移支付的省區(qū)，大量重點項目財政支出依賴于中央的轉移支付資金，一般轉移支付按月均衡撥付較為穩(wěn)定，專項轉移支付資金能否及時撥付到位對自治區(qū)財政庫款平穩(wěn)運行影響較大。二是項目預算無法真實反映當年財政支出預算安排情況，項目預算管理水平有待提升。中央和地方安排的基建類資金，受項目計劃審批、工程概算調(diào)整等因素影響，跨年度實施項目較多，且項目分期分段實施，財政資金集中在當年預算安排會影響支出進度，形成項目結余結轉。另外，項目資金必須嚴格按照工程進度撥付，嚴禁一次性撥付至單位實有資金賬戶，以撥作支，且需預留5%左右資金待工程結算后撥付，都對財政庫款有一定影響。三是客觀因素制約。由于專項資金分配環(huán)節(jié)多、支付鏈條長、涉及部門廣，嚴重影響財政支出進度，加上新疆有效施工期短，大部分年終到位的中央專項轉移支付資金只能形成結余結轉留存國庫。
（四）財政庫款保障水平較低，財政支出保障能力較弱。從財政庫款保障水平看，2016年8月，自治區(qū)財政庫款保障水平0.44倍，位居全國第1位。庫款同比下降28%，下降率居全國第5位。從財政支出規(guī)?？矗?016 年 8 月，自治區(qū)一般預算支出為2714.12億元，同比增長16.75%，分別位居全國第16位、第14位。而自治區(qū)一般預算收入僅為545.57億元，同比增長8.2%，分別位居全國第29位、第24位，財政收支相差1349.05億元，財政支出保障能力較弱，對中央補助資金依存度較高。
主要原因：雖然自治區(qū)財政庫款保障水平考核打分排名靠前，但新疆財政經(jīng)濟基礎薄弱，財政收入有限，財政庫款資金規(guī)模相對其他省區(qū)較小，而財政剛性支出、維穩(wěn)支出有增無減，在全區(qū)經(jīng)濟下行，結構性減稅、營改增收入劃分調(diào)整、原油礦產(chǎn)品價格低位運行等多重不利因素影響制約下，新疆實現(xiàn)財政增收舉步維艱，財政支出保障能力十分有限。
三、工作措施
（一）強化預算執(zhí)行，切實提高財政資金使用效益。一是提高年初預算到位率。切實把預算編制細化到部門單位和具體項目，落實到部門和下級財政；積極組織部門單位科學合理編制預算，對跨年度項目根據(jù)項目進度分年安排，推動項目預算的滾動管理；代編的預算原則上應在上半年落實下達到具體執(zhí)行單位，逾期落實不了的，將資金收回總預算。二是建立健全預算支出責任制度。明確考核指標，將責任層層落實到崗，任務落實到人，切實加快財政支出執(zhí)行進度，確保自治區(qū)財政庫款在合理區(qū)間運行。三是建立預算執(zhí)行與預算編制掛鉤制度。對地州市和部門單位預算執(zhí)行進度進行考核，對閑置沉淀的專項資金可收回，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展亟需資金的領域。四是切實加快財政資金審核和撥付進度。簡化資金撥付流程，內(nèi)設相關部門形成合力，及時下達用款額度，對據(jù)實結算的項目，可采取提前預撥年終結算的方式，切實提高財政資金使用效益。（二）完善工作機制，有效提升財政庫款管理水平。一是強化組織財政收入目標機制。嚴格收入目標責任制，建立完善財政收入分析預測工作機制，細化征管任務，強化工作責任，針對自治區(qū)財政征收短板，提出應對財政短收有效措施，挖掘增收潛力，竭盡全力縮小短收缺口，切實提高自治區(qū)財政自給能力。二是完善轉移支付資金與庫款掛鉤機制?？茖W合理測算各地州市財政支出規(guī)模和調(diào)度資金需求，對預算執(zhí)行進度快、庫款保障水平低的地州市適當調(diào)高調(diào)度資金比例，對預算執(zhí)行進度慢、庫款保障水平高的地州市適當調(diào)低或暫緩調(diào)度資金。切實加快轉移支付資金的下達頻率，將下達時間前移，為下級財政或部門單位加快支出爭取時間。三是健全項目預算審核機制。對列入三年滾動預算的項目，各部門必須提前做好項目可行性研究、評審、招投標等前期準備工作；對未列入三年滾動預算或是列入但為做好前期準備工作的，財政不予撥付資金；對確需跨年度實施的項目，根據(jù)項目實施進度分年列入預算，避免跨年形成較大的結轉。四是建立與財政部溝通協(xié)調(diào)機制。結合自治區(qū)財政庫款運行情況和專項支出資金需求，及時向財政部反映自治區(qū)財政庫款運行動態(tài)，積極爭取財政部對新疆特情的理解和支持，申請加大中央對自治區(qū)轉移支付支持力度，避免財政國庫資金在年終大量沉淀。
（三）補齊工作短板，確保財政庫款在合理區(qū)間運行。一是認真做好往來資金清理工作。按照財政部要求，定期開展“暫存款”、“暫付款”往來資金清理工作，夯實會計核算基礎，建立往來資金清理臺賬，嚴格控制新增財政對外借款、壓縮清理往來資金存量。二是強化監(jiān)督管理。充分發(fā)揮財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)庫款查詢功能，及時掌握各級財政國庫資金運行情況，督促指導下級財政做好庫款運行管理工作；加強項目支出日常監(jiān)督管理，對專項資金量大、項目多的部門，開展不定期專項監(jiān)督檢查，督促部門切實加快項目實施進度，及時清理結算項目結余資金。三是切實加快地債資金執(zhí)行進度。嚴格按照地方政府債務發(fā)行計劃，于發(fā)行前1個月做好本地區(qū)政府存量債務置換前期準備工作；嚴格按照財政部對完成置換債券置換工作的時限要求，在置換債券發(fā)行款入庫后1個月內(nèi)完成置換工作；自治區(qū)財政收到公開發(fā)行置換債券資金后10日內(nèi)，完成對各地州市的債務轉貸；各地財政部門收到自治區(qū)地債轉貸資金，在10日內(nèi)完成對所屬縣市的債務轉貸。切實加快置換到位率，對無法完成的置換資金，收回預算重新調(diào)整安排，有效發(fā)揮地債資金使用效益，減少地方財政國庫庫款規(guī)模。
（四）夯實工作基礎，著力打造財政庫款資金長效管理體系。一是研究建立最優(yōu)庫底余額目標。研究建立國庫現(xiàn)金流量監(jiān)測工作機制，對自治區(qū)財政國庫資金流入流出情況進行實時監(jiān)控，在保障財政正常支出資金需求下，合理測算預測最優(yōu)庫底余額目標，為有效規(guī)避財政資金支付風險，可嘗試根據(jù)余額過剩或余額不足的情況與其他賬戶進行資金調(diào)劑。二是盤活財政存量資金。進一步加大對財政存量資金清理和整合力度，加快結余結轉及權責發(fā)生制資金的執(zhí)行力度，督促各級財政部門抓緊統(tǒng)籌安排，盡快組織執(zhí)行，全力保障各地行政和事業(yè)運行資金的需要和有效使用，確保財政庫款規(guī)模在合理區(qū)間運行。三是加大部門結余資金清理統(tǒng)籌力度。加強部門預算歷年結余資金的清理和統(tǒng)籌，將結余資金管理與預算編制相結合，完善結余資金管理方式，促進預算單位規(guī)范結余資金管理。四是研究建立國庫現(xiàn)金管理體系。2016年，財政部批準將新疆納入國庫現(xiàn)金管理試點省市范圍。按照財政部工作要求，研究印發(fā)《新疆維吾爾自治區(qū)本級國庫現(xiàn)金管理實施細則（試行）》，明確自治區(qū)財政廳和人民銀行烏魯木齊中心支行的工作職責及具體操作程序；研究建立國庫現(xiàn)金管理評分指標體系，將安全性、收益性、貢獻度和服務質(zhì)量作為量化評分指標，建立健全涵蓋銀行風險控制、金融服務水平、對地方財稅貢獻等較為科學合理的量化評價指標體系；研究建立國庫現(xiàn)金管理在商業(yè)銀行定期存款相應的抵押擔保及管理制度，確保財政國庫資金安全高效運行。
四、工作建議
進一步完善財政部財政庫款考核機制。目前，財政部對全國36個省區(qū)庫款考核指標體系，沒有考慮到西部偏遠省區(qū)，財政庫款規(guī)模相對發(fā)達省區(qū)較小，大額的地債資金、中央專項補助資金等一次性因素對補助省區(qū)庫款保障水平平穩(wěn)運行影響較大，不具有可比性，如因特殊因素暫緩或調(diào)低轉移支付資金比例，將對財政支出保障能力較弱的補助省區(qū)影響重大，無疑是雪上加霜，嚴重影響財政支出預算執(zhí)行均衡性、時效性。建議：一是中央調(diào)度補助資金時間前移。目前，財政部每月中下旬調(diào)度兩次補助資金，考慮到自治區(qū)收到中央補助資金后需層層核撥至縣級財政，時間戰(zhàn)線較長，無法及時有效發(fā)揮財政資金使用效益，能否在每月月初調(diào)度補助資金，避免月底大量財政庫款資金沉淀基層財政；二是財政部對補助省區(qū)和上解省區(qū)設立不同的考核指標體系，或對一次性不可比因素予以剔除后進行同口徑測算考核，以便真實全面反映地方各省財政資金需求量，從而有效促進地方經(jīng)濟建設發(fā)展。
