“堅持全面依法治國”在十九大報告中被明確作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。財政作為政府“以政控財，以財行政”的分配體系配置公共資源，必然會拉動和影響整個資源配置全景。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的道路上，在市場發(fā)揮決定性作用的今天，財政的作用是輔助性的。市場為主、財政為輔的資源配置機(jī)制，如何各司其職、各盡其力，勢必需要法治框架予以規(guī)范和界定。
建立現(xiàn)代財政制度與法治財政的關(guān)系
建立立法完善、事權(quán)明確、稅負(fù)穩(wěn)定、預(yù)算透明、效率提高的現(xiàn)代財政制度，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要?，F(xiàn)代財政制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的組成部分，市場經(jīng)濟(jì)的契約經(jīng)濟(jì)本性，決定了社會主義市場經(jīng)濟(jì)具有法治的特征，相應(yīng)的，法治性也成為現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在屬性。建設(shè)法治財政的核心是保證財政權(quán)力公共性本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)，防止財政公權(quán)力異化為滿足個人私欲的工具而喪失其公共性。事實(shí)上，財政直接涉及到政府公權(quán)力的行駛，以及公民基本權(quán)利的保護(hù)。稅收法定、預(yù)算法定、財政的公共性都是現(xiàn)代財政的構(gòu)成范圍。建立現(xiàn)代財政制度的根本目的是確保國家財政行為的公共性，其首要標(biāo)志是對市場契約的尊重和保護(hù)。因此，公共財政首先必須是法治財政，法治是公共財政必須遵循的契約原則規(guī)范化和固定化的最佳實(shí)現(xiàn)方式，為了使這種契約關(guān)系規(guī)范化和固定化，并得以良好的遵守，最好的方式就是法治化。
建設(shè)法治財政需破解三個困局
目前，在我國各個領(lǐng)域推進(jìn)法治建設(shè)都存在著較大難度，財政領(lǐng)域也不例外?？v觀近年來黨政機(jī)關(guān)的各類貪腐案件，身陷囹圄的領(lǐng)導(dǎo)干部在自述材料里，幾乎無一例外地會提到“法律意識淡薄”，這應(yīng)引起我們的深思與警醒。究其原因，不能不探討一下我們植根于思想深處的傳統(tǒng)文化和思維慣性的三個困局。
一是與傳統(tǒng)行政觀念相矛盾的困局。在中國傳承千年的以儒家文化為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政觀念中，是以德行內(nèi)修為主，律法約束為輔，修身、齊家之后方可治國、平天下。與此同時，受封建統(tǒng)治思想影響，也逐漸形成了官本位、宗法觀等腐朽的官場文化以及“刑不上大夫”的特權(quán)思想和等級觀念。當(dāng)封建社會的自然經(jīng)濟(jì)跨越到現(xiàn)代社會的市場經(jīng)濟(jì)，這些傳統(tǒng)的行政觀念和官場文化同樣影響著財政部門，建立法治財政僅靠道德內(nèi)修為主的內(nèi)生約束來避免腐敗、尋租和濫用公權(quán)力的發(fā)生，就顯得有些羸弱。因此，為了確保國家財政行為的公共性，使其只用于為公眾提供公共服務(wù)，迫切需要有效的法治手段來制約財政部門可能產(chǎn)生的尋租腐敗行為。
二是與傳統(tǒng)文化相矛盾的困局。當(dāng)中國歷史上第一個集權(quán)國家秦王朝的轟然崩塌，以韓非子和李斯為代表的法家思想似乎也由此打上了“苛政猛于虎”的負(fù)面烙印。自此，中華法治精神的萌芽——法家思想淡出了歷史舞臺，以“人治”為核心的儒家思想貫穿古今，根深蒂固，也造成了我國現(xiàn)代社會法治意識的普遍缺失，各種潛規(guī)則和暗箱操作大行其道，嚴(yán)重地阻礙了我國社會的法治進(jìn)程。
三是改變現(xiàn)有普法教育的手段和方式。從長遠(yuǎn)發(fā)展和務(wù)實(shí)角度來看，在建立社會主義法治財政、實(shí)現(xiàn)依法理財、依法行政的美好理想與客觀現(xiàn)實(shí)之間，依然是任重道遠(yuǎn)。保障財政“七五”普法規(guī)劃的全面實(shí)施，提升財政法制建設(shè)質(zhì)量和財政執(zhí)法水平，應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是“法”的核心地位，應(yīng)注重法律、法規(guī)的條文釋義和實(shí)際案例的分析解讀，避免將“七五”普法規(guī)劃等同于其他財政政策的頒布和實(shí)施，尤其在宣傳方式和手段方面務(wù)必避免以套話落實(shí)精神，以空話落實(shí)文件，以空洞說教進(jìn)行普法宣傳。
建設(shè)法治財政需正視四個問題
一是摒棄道德糾纏。中華民族歷來就有重視道德修養(yǎng)的傳統(tǒng)。注重道德本身并無過錯，但把道德標(biāo)準(zhǔn)政治化，必然會產(chǎn)生諸多弊端，其中最大的弊端就是重道德建設(shè)、輕制度建設(shè)，重人治、輕法治。建國以來，對黨政機(jī)關(guān)各個層級領(lǐng)導(dǎo)干部的思想和政治教育從來不曾松懈過，但是市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，人們無可避免地用金錢和地位來衡量個人的社會價值和成功與否。當(dāng)思想政治教育工作形式大于內(nèi)容時，這些心理和道德問題難以得到及時有效地消除和調(diào)整，反而衍生出一些濫用職權(quán)、以權(quán)謀私甚至違法亂紀(jì)等嚴(yán)重犯罪行為。在推進(jìn)法治財政建設(shè)進(jìn)程的今天，必須摒棄道德問題的糾纏，明德慎刑，不可偏廢。
二是正視人性思考。建設(shè)法治財政應(yīng)正視合理的人性需求空間。馬斯洛認(rèn)為，每個人的成長發(fā)展都是由五種需求組成，由低到高分別為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求。建設(shè)法治財政、實(shí)現(xiàn)依法理財，我們不能忽視財政部門工作人員首先作為“人”的需求，要為“五種需求”預(yù)留合理的發(fā)展空間，進(jìn)而消除或減弱那些有損于行使政府公權(quán)力的不確定性，喚起財政人的敬業(yè)和創(chuàng)新精神，激發(fā)財政人積極投身工作和事業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)個體發(fā)展和事業(yè)進(jìn)步的良性互動，這應(yīng)是“以人為本”的核心所在。
三是避免“塔西佗”陷阱。何謂“塔西佗”陷阱，就是當(dāng)公權(quán)力失去公信力時，無論政府發(fā)表什么言論、做什么事，社會都會給予負(fù)面評價，人們不信任政府、不支持政府，從而引發(fā)一系列信任危機(jī)和社會群體性突發(fā)事件等。要想避免“塔西佗”陷阱，就要從根本上推進(jìn)法治政府的建立，以法律為唯一準(zhǔn)繩，政府擁有的公權(quán)力是在法治框架下得以約束、行使，出現(xiàn)問題可以在法治框架下得以解決，只有這樣，才能使人們自發(fā)地愛護(hù)政府、維護(hù)政府、擁護(hù)政府。推進(jìn)財政預(yù)決算信息公開，不僅可以提高政府公信力，避免“塔西佗”陷阱，而且架起了公眾與政府之間溝通與信任的橋梁。
四是樹立財政法治精神。就現(xiàn)代意義上的法治精神而言，公平正義是法治的靈魂。法治的公平精神與至高無上的權(quán)威性，是現(xiàn)代財政制度建立、維護(hù)公共財政的最佳手段。
財政管理中急待法治規(guī)范的體制機(jī)制
一是政府與市場關(guān)系需要法律予以約束。政府與市場的關(guān)系仍然不夠明確，邊界仍然不夠清晰，市場機(jī)制在資源配置中尚未發(fā)揮決定性作用。財政部門時常游離于自己作為宏觀調(diào)控、合理配置資源的主體職責(zé)，處于越位、缺位、錯位的境地。由于條塊分割、政出多門的行政體制，致使財政資金在經(jīng)濟(jì)社會諸多領(lǐng)域造成了投入方向分散、支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模固化、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)碎片化、資金效益不高等問題，甚至越俎代庖地進(jìn)行大規(guī)模的直接投入；在新興市場和科技創(chuàng)新領(lǐng)域，需要財政資金引導(dǎo)、扶持和帶動時，束縛頗多，難以充分發(fā)揮作用；在需要汰舊換新的傳統(tǒng)行業(yè)，財政資金又時常出現(xiàn)盲目投入、資金浪費(fèi)的情況。因此，在確定市場事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，確定政府的事權(quán)，政府職能邊界才能用法律予以明確界定。
二是事權(quán)與支出責(zé)任劃分需要法律予以界定。政府間事權(quán)劃分是政府職能在各級政府間進(jìn)行分工的具體體現(xiàn)，是財力分配和支出責(zé)任界定的基礎(chǔ)，事權(quán)劃分不清，財力和支出責(zé)任就很難劃分清楚。在我國目前的財政體制中，上級政府有決定下級政府事權(quán)的權(quán)利，在支出責(zé)任層層下放以及新增事權(quán)缺乏法律機(jī)制予以規(guī)范的情況下，下級政府需要對其進(jìn)行相應(yīng)財力的配套跟進(jìn)，這些被動事權(quán)往往直接轉(zhuǎn)化為下級政府的支出壓力，各級政府為籌措配套財力而進(jìn)行債務(wù)融資，其直接影響是政府性債務(wù)居高不下，財政金融風(fēng)險不斷累積。清晰明確的事權(quán)劃分、合理恰當(dāng)?shù)闹С鲐?zé)任、匹配協(xié)調(diào)的財力保障是政府間財政關(guān)系法治化改革的迫切需求，是事關(guān)財稅體制改革成敗、現(xiàn)代財政制度建立的關(guān)鍵所在。
三是新預(yù)算法的法律實(shí)施細(xì)則急需出臺。在新預(yù)算法中，四本預(yù)算的地位和管理標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，相比一般公共預(yù)算而言，其他三本預(yù)算雖然納入全口徑預(yù)算體系，但是管理仍舊偏松，有標(biāo)準(zhǔn)問題也有約束問題。例如，國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算存在支出項(xiàng)目重合、支出結(jié)構(gòu)和范圍不清晰等問題；基本養(yǎng)老保險事權(quán)法治劃分尚有諸多問題，包括基本養(yǎng)老保險基金的事權(quán)獨(dú)立性、相關(guān)法律不清、法律層級較低等問題。因此，急需出臺與新預(yù)算法相配套的預(yù)算實(shí)施細(xì)則，對四本預(yù)算尚未明確的問題予以明確和規(guī)范，增強(qiáng)新預(yù)算法的實(shí)際操作性，促進(jìn)新預(yù)算法的真正落地。
四是公私合作伙伴關(guān)系需要法律予以規(guī)范。推廣PPP模式、吸引社會資本積極參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投資、建設(shè)和運(yùn)營管理，不僅能夠提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，而且能夠積極促進(jìn)政府職能向法治化和規(guī)范化方向轉(zhuǎn)變。PPP模式核心特點(diǎn)是，政府與社會資本在基于契約精神基礎(chǔ)上的風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。因此，首先需要克服的障礙是法律框架模糊、簽訂合同中的相關(guān)約定與以后的政策相沖突、政府規(guī)劃變更的隨意性影響私營利益等問題。由此可見，推廣PPP模式重要原則之一就是依法合規(guī)，一方面，將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護(hù)各方的合法權(quán)益；另一方面，確保政府和社會資本的法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等。政府從公共產(chǎn)品的直接“提供者”和“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”，需要用法律維護(hù)合同主體平等地位，從而避免因?yàn)榧t頭文件和一紙政令而導(dǎo)致合同失效或無法履約。
十九大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”。建立公共財政，也就是建立以現(xiàn)代財政制度為導(dǎo)向的法治財政，財政權(quán)力既要受法律的約束，財政行為又必須有法律的依據(jù)，用法律、法規(guī)來規(guī)范政府財政活動的界限，使財政更好地履行服務(wù)職能并提供公共產(chǎn)品。財政收支及管理需在法律規(guī)則下運(yùn)行，法治財政的作用不僅在于約束財政活動中微觀主體的行為，更在于對政府行政行為的約束，一旦政府行為不受法律的約束，將會嚴(yán)重動搖市場經(jīng)濟(jì)賴以存在的基礎(chǔ)。 ?。ㄗ髡邌挝唬罕本┦胸斦郑?br />
