一、“價(jià)補(bǔ)合一”最低收購(gòu)價(jià)政策的出臺(tái)與實(shí)施
2004年，面對(duì)糧食供求總量嚴(yán)重不足的形勢(shì)，我國(guó)推出在小麥、稻谷主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)的政策，并同步出臺(tái)減免農(nóng)業(yè)稅和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，一舉化解了糧食供不應(yīng)求的嚴(yán)峻局面。但隨后那幾年，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段，土地、資本和勞動(dòng)力要素價(jià)格也跟著快速上漲，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅度提高。面對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)烈訴求，國(guó)家從2008年開(kāi)始提高最低價(jià)，以后年年都提，直到2014年。2004年定的最低收購(gòu)價(jià)格，小麥每斤只有0.72元，到了2014年變?yōu)?.18元，提了63.9%；早秈稻、中晚秈稻、粳稻每斤0.7元、0.72、0.75元，到2014年分別提了93%、92%和一倍還多。2004年定的最低價(jià)是連著四年沒(méi)有動(dòng)，到2008年才開(kāi)始調(diào)，7年時(shí)間就漲了這么多。
作為我國(guó)最大的糧食品種，玉米最初沒(méi)有實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格，但為了東北種玉米農(nóng)民的收益，2007年開(kāi)始實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格政策，當(dāng)時(shí)是0.7元一斤，到了2014年變成1.12元，2015年微降為每斤1元左右。收儲(chǔ)價(jià)格不斷抬高，增加了農(nóng)民種植積極性和收入，但也使市場(chǎng)供求機(jī)制變得不靈敏，農(nóng)民不看市場(chǎng)、只盯著收儲(chǔ)價(jià)格選擇種植品種，致使玉米嚴(yán)重供大于求。與此同時(shí)，全球金融危機(jī)導(dǎo)致國(guó)際市場(chǎng)對(duì)大宗商品的需求減少，價(jià)格低迷。從2012年開(kāi)始，全球糧食市場(chǎng)價(jià)格開(kāi)始下降。于是就出現(xiàn)了中國(guó)糧價(jià)上升，國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格下降的局面。到了2015年，我們上述幾個(gè)主要農(nóng)產(chǎn)品品種的價(jià)格就比國(guó)際市場(chǎng)高出了30%～50%。
過(guò)去我們把糧食價(jià)格提得這么高，最重要的原因是把對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼放到價(jià)格里面去了，所以叫“價(jià)補(bǔ)合一”的最低收購(gòu)價(jià)或臨儲(chǔ)收購(gòu)價(jià)政策。最低收購(gòu)價(jià)政策造成的扭曲非常明顯，最突出的問(wèn)題就是玉米，而玉米最大的問(wèn)題就是在東北?，F(xiàn)在我國(guó)的糧食庫(kù)存已經(jīng)跟全年的糧食總產(chǎn)量差不多，玉米庫(kù)存已經(jīng)明顯超過(guò)了全年的玉米需求。
二、最低收購(gòu)價(jià)政策帶來(lái)“三高”困境
近年來(lái)糧食最低收購(gòu)價(jià)政策內(nèi)涵及其實(shí)施環(huán)境發(fā)生重大變化，引起了糧食高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫(kù)存“三高”現(xiàn)象以及下游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重等諸多新問(wèn)題新挑戰(zhàn)。
1.政策性糧食庫(kù)存大幅增長(zhǎng)。2007年到2014年，我國(guó)玉米種植面積增加了1.14億畝，玉米總產(chǎn)量增加了1267億斤，每年增產(chǎn)180億斤。由于糧食最低收購(gòu)價(jià)政策頻繁啟動(dòng)、收購(gòu)量大幅增加，以及政策性糧食順價(jià)銷售難以實(shí)施、競(jìng)拍成交率偏低，稻谷、小麥、玉米等庫(kù)存大量積壓，均處于歷史高位水平。用玉米的下游企業(yè)，在受配額管理限制不能大量進(jìn)口玉米的情況下，便大量進(jìn)口高粱、大麥、酒糟甚至木薯來(lái)加以替代。去年光玉米的替代品就進(jìn)口了4000萬(wàn)噸，而國(guó)產(chǎn)玉米因?yàn)槠髽I(yè)價(jià)高不用，就只好放在庫(kù)里。同時(shí)，“銷不動(dòng)、儲(chǔ)不下”的困境，不僅導(dǎo)致糧食收購(gòu)、保管和利息等費(fèi)用進(jìn)一步增加，而且倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)投資、新陳價(jià)差損失、調(diào)運(yùn)補(bǔ)貼等支出也大幅增長(zhǎng)。糧食生產(chǎn)和流通補(bǔ)貼“兩頭增”，在財(cái)政收入增速減緩的形勢(shì)下已難以為繼。
2.糧食進(jìn)口壓力與日俱增。盡管現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)稻谷和小麥供給十分充足，但由于配額內(nèi)進(jìn)口完稅成本顯著低于國(guó)內(nèi)價(jià)格，引起了糧食進(jìn)口快速增加。2016年，大米進(jìn)口353萬(wàn)噸，比2011年增長(zhǎng)5.1倍；小麥進(jìn)口337萬(wàn)噸，比2011年增長(zhǎng)1.7倍，都處于歷史高位水平。盡管通過(guò)進(jìn)口關(guān)稅配額管理等手段嚴(yán)格控制稻谷、小麥進(jìn)口，但受利益驅(qū)使，邊境非法走私農(nóng)產(chǎn)品越來(lái)越多，擠占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額，加劇供需矛盾。同時(shí)，大豆、高粱、大麥等非配額管理的糧食進(jìn)口大幅增加，由于消費(fèi)替代進(jìn)一步抑制了國(guó)內(nèi)糧食向飼用消費(fèi)轉(zhuǎn)變。如果今后國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)差繼續(xù)擴(kuò)大，關(guān)稅配額管理的防火墻功能將失去作用。
3.WTO黃箱補(bǔ)貼“天花板”上限約束趨緊。自2009年開(kāi)始小麥最低收購(gòu)價(jià)已經(jīng)高出了固定基期的外部參考價(jià)，此后又連續(xù)5年提高最低收購(gòu)價(jià)，兩者價(jià)差快速拉大；稻谷最低收購(gòu)價(jià)自2010年也開(kāi)始高出外部參考價(jià)。如果今后國(guó)內(nèi)外糧價(jià)仍保持較大價(jià)差，一旦糧食大規(guī)模流向政策性收儲(chǔ)，將會(huì)導(dǎo)致稻谷、小麥黃箱支持水平大幅增長(zhǎng)，可能逼近乃至突破黃箱補(bǔ)貼的“天花板”。
三、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革實(shí)踐
黨的十八大以后，新一屆國(guó)務(wù)院從2013年上半年就開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革研究。2014年推出了新疆棉花目標(biāo)價(jià)格和東北四省區(qū)大豆目標(biāo)價(jià)格改革，現(xiàn)在看，棉花的改革效果明顯。2013年國(guó)家制定的新疆棉花臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格是每噸20600元，現(xiàn)在已經(jīng)降下來(lái)近2000元。2015年夏天，國(guó)務(wù)院對(duì)長(zhǎng)江中下游地區(qū)的油菜籽停止實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策，國(guó)家給予一定補(bǔ)貼之后，完全按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行購(gòu)銷。2016年的中央1號(hào)文件又進(jìn)一步提出，對(duì)東北四省區(qū)的玉米取消臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)政策，按照“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的原則，將以往的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制，玉米價(jià)格由市場(chǎng)形成，供求關(guān)系靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，生產(chǎn)者隨行就市出售玉米，鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體自主入市收購(gòu)，補(bǔ)貼則按玉米種植面積補(bǔ)給實(shí)際種植者。
東北玉米收儲(chǔ)制度改革實(shí)施之后，玉米價(jià)格跌幅很大，從2015年國(guó)家1塊錢(qián)一斤的臨儲(chǔ)價(jià)，到2016年秋收后有的地方降到不足0.6元一斤。價(jià)格下降如此之快，對(duì)農(nóng)民收入造成了較大的沖擊。但是，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化長(zhǎng)遠(yuǎn)視角來(lái)看，成效也比較顯著。第一，它使整個(gè)東北四省區(qū)的籽粒玉米播種面積減少了2300萬(wàn)畝，大概比2015年的播種面積減少了10.5%。第二，從東北目前的玉米市場(chǎng)價(jià)格來(lái)看，遼寧大概在0.8元/斤上下，吉林在0.75元/斤上下，黑龍江大概在0.60-0.70元/斤之間。這個(gè)價(jià)格與進(jìn)口玉米的到岸完稅落地價(jià)格來(lái)比，差距已經(jīng)很小了，這就大大有利于我們把市場(chǎng)拿回來(lái)。第三是價(jià)格與補(bǔ)貼分離后，價(jià)格跌下來(lái)了，補(bǔ)貼卻增加了，農(nóng)民利益得到了一定補(bǔ)償。中央財(cái)政拿出了390億元去補(bǔ)貼四省區(qū)種植玉米的農(nóng)民。黑龍江種植玉米面積最大，離中心市場(chǎng)距離最遠(yuǎn)，價(jià)格也降得最多。但全省平均，黑龍江種植玉米的播種面積，每畝地補(bǔ)了150多元錢(qián)，這對(duì)那些適合種玉米的地方，農(nóng)民的日子就還能過(guò)得去。
四、價(jià)補(bǔ)分離：農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成和收儲(chǔ)制度改革的基本思路
2016年我國(guó)啟動(dòng)玉米收儲(chǔ)制度改革之后，目前國(guó)內(nèi)主要糧棉補(bǔ)貼有三種方式并存：稻谷和小麥仍實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格政策，價(jià)補(bǔ)不分；棉花實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策，價(jià)補(bǔ)半分離；玉米實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)和面積補(bǔ)貼，價(jià)補(bǔ)分離。這三種補(bǔ)貼方式，從原理上，大致分別對(duì)應(yīng)著歐盟2003年以前政策、美國(guó)現(xiàn)在的政策、歐盟現(xiàn)在的政策。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，“價(jià)補(bǔ)分離”是未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式的主要改革方向，而歐盟現(xiàn)在的補(bǔ)貼方式是最徹底的“價(jià)補(bǔ)分離”：補(bǔ)貼只與農(nóng)民擁有的土地面積有關(guān)，而與種植的作物種類無(wú)關(guān)，更與市場(chǎng)價(jià)格無(wú)關(guān)。在這樣的補(bǔ)貼政策下，農(nóng)民完全根據(jù)市場(chǎng)需求情況，自由選擇種植品種，做出調(diào)整或者不調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的決策。
目前我國(guó)玉米的“價(jià)補(bǔ)分離”政策，還不夠徹底，還與玉米的種植面積有關(guān)。這樣的政策在操作層面還是有些矛盾，最主要是難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和保護(hù)農(nóng)民收入的目標(biāo)，面臨目標(biāo)上的“兩難”。因?yàn)閷?shí)行市場(chǎng)定價(jià)之后，由于玉米過(guò)剩，玉米的市場(chǎng)價(jià)格必然走低，這樣就會(huì)減少玉米種植面積，起到調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)效果。但與此同時(shí)，種植玉米的農(nóng)民認(rèn)為國(guó)家補(bǔ)貼太少，不足以彌補(bǔ)市場(chǎng)降價(jià)的損失，要求增加補(bǔ)貼。而如果繼續(xù)按照種植面積增加補(bǔ)貼，那就又不能起到調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)了。將來(lái)深化改革的方向，就是補(bǔ)貼只與土地面積有關(guān)，而與種植什么無(wú)關(guān)。農(nóng)民的增收更不能只依靠財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該依靠提高效率，增加產(chǎn)量，降低成本。
未來(lái)改革的方向或者目標(biāo)，就是要讓價(jià)格真正反映供求關(guān)系的變化，要讓價(jià)格機(jī)制能夠有效引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源的配置。我們的農(nóng)業(yè)政策也要逐步由過(guò)去價(jià)格支持和干預(yù)為主，要逐步轉(zhuǎn)向以直接補(bǔ)貼方式保護(hù)農(nóng)民利益的綠箱政策為主。這樣一來(lái)我們就會(huì)逐漸地把政府和市場(chǎng)的關(guān)系逐步理順，真正使得我們的農(nóng)業(yè)，我們生產(chǎn)出來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品都是有效供給。
