當前我國經濟發(fā)展已經進入新常態(tài)，各項改革 措施穩(wěn)步推進， 正處于經濟轉型升級、加快推進社 會主義現(xiàn)代化的重要時期。隨著全面建成小康社會 進程不斷加快， 富蘊縣公共服務等基礎設施建設框 架也逐步拉開，投資建設項目日益增多，資金短缺 逐漸成為制約富蘊縣跨越趕超、加速崛起的“瓶 頸” 。雖然富蘊縣通過發(fā)行地方政府性債務等一系 列行之有效的辦法緩解了部分資金困難問題，但面 對全國經濟持續(xù)下行，投資拉動嚴重不足現(xiàn)狀，用 于公共服務等基礎設施建設資金捉襟見肘。同時， 壓縮控制地方政府性債務、地方債規(guī)模政策的出 臺，使本就難以為繼的地方公共服務等基礎性建設 工作推進難上加難。適時推進 PPP 模式，促進投資 主體多元化，能夠有效推進政府職能轉變，緩解富 蘊縣財政壓力。 一、富蘊縣 PPP 模式發(fā)展的機遇和優(yōu)勢 PPP 模式就是政府和社會資本合作模式，是 投 融 資 領 域 的一項重大改革舉措，是 公 共 服 務 供 給 機 制 的重大創(chuàng)新。 （一）良好的政策支持。中央高度重視推行 PPP 模式，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改 革若干重大問題的決定》明確提出“允許社會資本 通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運 營” 。中央經濟工作會議和《政府工作報告》也對 PPP 提出了明確要求， 2015 年以來國務院常務會議 多次研究部署推廣 PPP 模式的工作，各相關部委聯(lián) 合下發(fā)了《關于在公共服務領域推廣 PPP 模式指導 意見》。同時，為 加快推進 PPP 工作， 2015 年 8 月 9 日自治區(qū)黨委專門召開黨委常委（擴大）會 議 研究 部署PPP 工作，阿勒泰地區(qū)也成立了 PPP 聯(lián)絡小組 謀劃此項工作，這些良好的政策支持，都為富蘊縣 經濟社會發(fā)展帶來了歷史性機遇。
（二）獨特的區(qū)位優(yōu)勢。富蘊縣距離首府烏魯木 齊 483 公里，是 阿 勒 泰 地 區(qū) 東南門戶，地處烏昌經 濟走廊北緣，臨近 2 個國家一類口岸，北與蒙古國 接壤，擁有著向西開放開拓中亞市場的區(qū)位優(yōu)勢。 富蘊縣基礎設施建設較為滯后，面臨巨大的資金缺 口問題。而 PPP 模式可以更大地發(fā)揮彌補融資缺口 的作用，使資金鏈更能滿足大型基建的需求，有利 于富蘊縣加快“兩個市場、兩 種資源”開 發(fā) 利用步 伐， 加強與周邊國家地區(qū)的交流交往合作。
（三）稟賦的資源優(yōu)勢。富蘊縣是一個以工礦業(yè)、 旅游業(yè)和畜牧業(yè)為主體的少數(shù)民族邊境縣。與周邊 國家和地區(qū)山水相連、文化相通，交往歷史悠久，彼 此友情深厚， 自古就有千絲萬縷的聯(lián)系。特別是在整 個可可托海礦產資源開發(fā)、建設發(fā)展史上，無不展現(xiàn) 著對外交流合作的光輝歷程。天然草場總面積 7226 萬畝， 額爾齊斯河、 烏倫古河兩大水系年徑流量達 44 億立方米， 水能蘊藏量 96 萬千瓦。擁有有可可托海 國家5A 級風景區(qū)、卡拉麥里野生動物自然保護區(qū)、 五彩城、溫泉、卡拉先格爾地震斷裂帶等景區(qū)（點）。 已發(fā)現(xiàn)礦產四大類 92 種，占全國 171 種礦產的 53.8%，占新疆 138 種的 66.7%，占阿勒泰地區(qū) 94 種 的 97.9%。主要分布在 8 個成礦帶， 有探明儲量的礦 產 41 種， 礦床 154 個， 礦產潛在價值為 456.13 億元。
（四）堅實的發(fā)展基礎。近年來，富蘊縣通過爭 取項目、擴大招商引資，加大了對能源、交通、通訊 等基礎設施建設的投入力度，小城鎮(zhèn)建設步伐明顯 加快， 投資興業(yè)環(huán)境明顯改善。農牧業(yè)產業(yè)化初具 規(guī)模，龍頭加工企業(yè)已渡過建設期，正處于投產運 營的收益期； 以資源型原料初級加工為主的工業(yè)經 濟結構也隨著金昊 140 萬噸優(yōu)質鑄鐵、國恒 45 萬 噸精密鑄造（一期）等項目的建成投產而優(yōu)化升級， 為下游高附加值產品開發(fā)和延伸打下了堅實基礎；
耿彥忠
旅游基礎進一步夯實，觀 光 、休 閑 、度 假 、購 物 等 旅 游服務及產品培育將帶來新一輪增長；廣匯煤制氣 配套供水、鍋爐房、 凈水廠、宿舍樓等基礎設施建設 已完工， 40 億立方米煤制氣、 1200 萬噸煤井項目正 在編制項目環(huán)評報告。工業(yè)園區(qū)基礎設施日趨完 善， 累計投入近20 億元，用于水電路等基礎設施配 套，阿勒泰喀木斯特工業(yè)園區(qū)獲得自治區(qū)批復，富 蘊縣成為阿勒泰地區(qū)唯一一個擁有 2 個自治區(qū)級 工業(yè)園區(qū)縣。園區(qū)的基礎設施已同步完善，富蘊縣 項目承載和產業(yè)支撐能力明顯提升，可可托海機場 于 2015 年 8 月 1 日正式通航； S226 富蘊—可可托 海公路今年完工； 北屯—阿勒泰—富蘊—準東鐵路 和 G216 北屯—五彩灣高速公路項目今年正式開 工，為 搶 抓 絲綢之路經濟帶的歷史機遇，加快發(fā)展 開放型經濟奠定了堅實基礎。
二、富蘊縣發(fā)展 PPP 模式存在的問題
（一） PPP 項目推進緩慢，專業(yè)人才嚴重匱乏。 PPP 模式尚屬新生事物，富蘊縣在這方面經驗還很 欠缺。根據國家、自治區(qū)相關政策要求， 富蘊縣已建 立了基礎的 PPP 試點項目庫，共儲備項目 22 個，計 劃投資 35.97 億元；上報自治區(qū)財政爭取試點項目 6 個，計劃投資 14.9 億元，涉及供水、供熱、污水防 治、環(huán)境治理、鐵路建設。其中：富蘊縣工業(yè)園區(qū)哈 拉通克供水工程項目投資 8.58 億元，已與北京金準 咨詢有限責任公司新疆分公司簽訂項目包裝合同。 雖然對 PPP 模式的推動寄予厚望，但對 PPP 模式的 操作和流程了解還不夠深入，認識僅停留在概念階 段，具體怎么樣去實施，存在一種困惑和迷茫。同 時，推行 PPP 模式是一個理論與實踐相結合的過 程， 操作上涉及物有所值評價、交易結構設計、投資 測算、項目管理等專業(yè)技術含量較高的工作，政策 上涉及到土地、股權、財政專項資金、立項審批、招 標采購、中 期 評 估 等，操作太過專業(yè)和復雜，這些政 府和投資者關心的問題恰恰又處在摸索中前行，讓 政府和投資者介入 PPP 項目更為審慎，無形當中挫 傷了投資者的投資積極性，由此可見推進 PPP 項目 專業(yè)人才的極為匱乏，嚴重制約了 PPP 項目工作的 推進。
（二）項目受回收和風險因素的影響，推進難度 較大。從全國 PPP 項目實施項目來看，社會資本的 投資目標是尋求有一定投資回報的項目。適用于供 熱、供水等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場等 基礎設施和醫(yī)院、學 校 等 各 類 社 會 事業(yè)。受富蘊縣 發(fā)展現(xiàn)狀制約，推 薦 的 PPP 儲備項目多是一些回報 預期偏低、投資回收期限較長，投資成本回收風險 較大的項目，對社會資本的吸引力不大。從投資者 選擇上來看， PPP 項目投資數(shù)額較大、周期長、風險 大、收益相對較低，政府雖然積極引資但由于存在 社會資本回收和收益風險大的主要因素， 投資者不 敢貿然投資于地方基礎設施項目，導致一般的民營 資本短期內無投資的熱情和目標，進一步加大了富 蘊縣 PPP 項目推進的難度。
（三）短期資金需求量大， 財政壓力依然存在。據 財政部測算，預計 2020 年城鎮(zhèn)化率達到 60%，由此 帶來的投資需求約 42 萬億。且從中短期來看，在 地 產 投 資 和 制 造業(yè)投資持續(xù)萎靡的情況下，投資是穩(wěn) 增長重要抓手， 需要投入大量資金。近年來，隨著富 蘊縣重大項目穩(wěn)步推進，民生事業(yè)投入和城市總量 不斷增大等， 富蘊縣通過融資、 發(fā)行債券等先后實施 了園區(qū)基礎設施建設、工業(yè)供水、集中供熱、額河兩 岸治理、城市供水等 20 個基礎設施建設項目，累計 完成投資近20 億元，僅 2016 年預計償還債務本金 利息高達 2.5 億元。當前，全國經濟市場疲軟， 礦產品 價格持續(xù)低迷，對富蘊縣“礦業(yè)財政”產生了極大影 響，富蘊縣也在努力通過短債、低利率債務置換長 債、高利率債務等方式緩解財政壓力， 但債務壓力依 然較大。財政部要求各地在實施 PPP 項目前必須進 行財政可承受能力論證，每年度從預算中安排的 PPP 項目支出預算不得超過一般公共預算支出的 10%，這會導致政府投入 PPP 項目的資金受到限制。 從富蘊縣實際情況來看， 即使沒有 10%硬性約束， 本 級財政拿不出太多資金投入到 PPP 項目中去。
（四）融資渠道不暢， 鼓勵政策有待完善。PPP 項 目融資規(guī)模大，時間長，從 國 內 看 ，銀 行信貸依然是 最主要的融資渠道， 而全球金融危機后， 銀行業(yè)監(jiān)管 新舉措使得政府從商業(yè)銀行融資幾乎不太可能，
開行、農發(fā)行等政策性銀行或許能提供這類貸款需 求，但信托、基金等資金介入的話，資金成本往往會 在 7%-8%左右。同時，政策明確“社會資本是指已 建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本 級政府所屬融資平臺及其他控股的國有企業(yè)” 。這 種資金成本的差異及社會資本的定位，影響了 PPP 項目的融資來源，導致融資渠道不暢。當前，很多 PPP 項目屬于公益性項目，項目本身無法產生經營 性收益，利潤很低， 隨著環(huán)境和政策的變化，社會資 本的利潤能否得到保障，是投資者最為關心的問 題。通過特許經營等政策性項目支持，提高項目的 投資收益降低項目的投資風險也是 PPP 模式融資 成功的關鍵因素。
三、做好 PPP 模式的思考和建議
結合目前 PPP 模式在富蘊縣存在的問題和全 疆的先進經驗， PPP 模式的應用從以下幾個方面進 行著手：
（一）成立工作推進小組，建立健全組織機構。 縣政府成立PPP 模式推進工作領導小組，建立以財 政、發(fā)改為主，住建、審計、工業(yè)園區(qū)、交通運輸、法 制辦等部門參與的 PPP 工作機構，統(tǒng)一領導和協(xié)調 PPP 工作模式，確保各項工作有效落實，為 富 蘊 縣 下 一 步 順 利 推進PPP 模式謀好篇、布好局。同 時 ，通過 政府購買服務形式由專業(yè)研究院制定運作 PPP 模 式的政策和制度， 建立清晰成熟的 PPP 項目實施程 序和流程，擬定合理的合同條款，細致劃分職能部 門單位的權利義務邊界， 并提供法律，技術，財務等 專業(yè)咨詢。
（二）加大人才培訓力度，奠定堅實發(fā)展基礎。 PPP 模式操作復雜，解決好“人”的問題是關鍵。有 一批懂經濟、財務、合同管理和專業(yè)技術等各方面 的人才，能為 PPP 模式實施的順利推進保駕護航， 進一步增強民營資本或外資的投資信心，促進項 目立項、簽約、實 施 能 夠 高 效 率 地 完 成 。 一是發(fā)揮 縣委人才辦優(yōu)勢，制定長期人才培養(yǎng)方案，將推進 PPP 模式所需的復合型人才列入引進計劃并通過 多種途徑加以宣傳。二是邀請自治區(qū)財政廳、援疆 省市專家對分管工作領導及相關部門單位負責同
志進行培訓，及時掌握 PPP 模式要義、政策導向 等。三是有系統(tǒng)地選派專業(yè)人員考察國內、疆內實 施的主要 PPP 項目，深 入 了 解從項目立項，招投標 到建設，經 營 及 轉 交 的全過程，了解 PPP 項目管理 的辦法和經驗，為富蘊縣實施 PPP 項目掌握一手 資料。
（二）準確把握基本原則，大力推行 PPP 項目。 在這個過程中，一是充分重視項目篩選環(huán)節(jié)，綜合 考慮地方需求、 政策要求、行 業(yè)成熟度、財政承受力 等因素、做 好 項目初步評估、選擇合適的項目推進。 二是加強跟蹤對接，密切關注上級有關政策動態(tài)， 積極掌握相關情況。在建立 PPP 模式運用項目儲備 庫的基礎上，將經過論證且經縣政府審核同意實施 的項目納入擬實施項目庫管理，盡快推進 PPP 項目 進入實質運作。三是不斷增強服務意識，吸引社會 資本投資。建立各相關部門之間并聯(lián)式的項目管理 模式，超前做好項目選址、投融資方案、規(guī)劃設計條 件、土地供應方等方面的工作，對項目承擔起導向 作用。四是建立健全制度體系，保 護 參 與各方的合 法權益，防范同樣的項目同城不同價、企業(yè)壟斷等， 確保項目規(guī)范實施。同時，依法履行合同約定， 樹立 契約理念。由社會資本承擔建造、運營、技術等風 險，政府承擔政治、法律、 政策等風險，確保承擔的 風險程度與所得回報相匹配。五是出臺優(yōu)惠扶持政 策，實行陽光化運作，鼓勵有實力的社會資本參與 PPP 項目，依法披露 PPP 項目重要信息，保 障 公 眾 知 情 權 ，對 參 與各方形成有效監(jiān)督和約束。
（四）建 立 健 全 監(jiān) 管 體 系 ，保 障 健 康 有 序 發(fā) 展 。 通 常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收 回，所以必須建立一個適合項目長期發(fā)展的程序， 確立一套良好的審計、監(jiān)督體系和方法。在運用 PPP 模式進行公共設施建設的過程中，所有涉及的 利益相關方必須都要納入監(jiān)管的范圍。在項目建成 運營后，工作機構進行嚴格監(jiān)管，定 期 核 定 項目運 營成本和價格上限，監(jiān)督社會資本的定價行為，確 保 PPP 模式能夠健康有效地應用實施。 （作者單位：富蘊縣財政局）
