近年來，財(cái)政支農(nóng)工作對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮起到了重要的作用，取得了較好的成效。但在實(shí)際支農(nóng)管理工作中，仍存在著財(cái)政支農(nóng)資金效益不高，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)等問題。本文對(duì)杭州市財(cái)政支農(nóng)基本情況和存在問題進(jìn)行分析，結(jié)合財(cái)政體制改革新形勢(shì)，就如何進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)工作提出建議。
一、杭州市財(cái)政支農(nóng)工作基本 情況及成效
（一）加大財(cái)政支農(nóng)投入，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得可喜成績“十二五”期間，杭州市貫徹落實(shí)中央和省委決策部署，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要 素配置、生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)、民 生保障“六個(gè)一體化”，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的機(jī)制基本建立，縣域經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展?！笆濉逼陂g，杭州市本級(jí)財(cái)政突破“省管縣”財(cái)政體制框架，堅(jiān)持“大杭州”發(fā)展 理念，投入近155億元用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，其中120 億元用于支持西部五縣 （市、區(qū)）發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年， 西部五縣 （市、 區(qū)）經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到1976.02億元，比 2010年提高了767.63億元；全 市農(nóng)村居 民可支配收入達(dá)到25719元，年均增長 11.7%，五年接近翻一番；城鄉(xiāng)居民收入 比與2010年的2.28頤1對(duì)照，縮小0.4個(gè) 百分點(diǎn)；低收入農(nóng)戶家庭人均純收入達(dá) 到9354元。
（二）推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改革，取得階段性成果 1.推進(jìn)支農(nóng)分配方式改革 2015年以來，杭州市著手啟動(dòng)支農(nóng) 體制機(jī)制改革，按照“ 兩 個(gè) 一 般 不 ”的要求， 全面推動(dòng)涉農(nóng)資金分配方式改革，經(jīng)過改革，涉農(nóng)資金分配已普遍采取因素法或競(jìng)爭(zhēng)性分配方式，市級(jí)資金一般不直接補(bǔ)助到企業(yè)和區(qū)、縣（ 市 ）具 體 項(xiàng)目。分配方式的改革，有效加快了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，促 使 財(cái)政資金盡快發(fā)揮效益，同時(shí)也增加了縣級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力。 2.推進(jìn)支農(nóng)扶持方式改革按照深化財(cái)政體制改革，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性專項(xiàng)、減少行政性分配的要求，杭 州市從2015年起，著 手嘗試引入農(nóng)業(yè)產(chǎn) 業(yè)基金這一市場(chǎng)運(yùn)作模式。產(chǎn)業(yè)基金以公司制為載體，建立基金的運(yùn)作平臺(tái)，授權(quán)杭州財(cái)政出資的公司作為政府產(chǎn)業(yè)基金出資人，由該公司作為產(chǎn)業(yè)基金的實(shí)際運(yùn)營主體。通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基金扶持模式，改變以往政府對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)單純采取補(bǔ)貼補(bǔ)助等“一次投入、一 次使用”的形式，轉(zhuǎn)為以股權(quán)投資形式對(duì)企業(yè)進(jìn)行支持，并建立退出機(jī)制，使有效的財(cái)政資金滾動(dòng)使用，發(fā) 揮循環(huán)示范效應(yīng)，引導(dǎo)帶動(dòng)更多社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
（三）完善財(cái)政支農(nóng)政策管理，制度體系逐步健全 1.建立系統(tǒng)的制度操作體系 為進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理，杭州市建立了三層級(jí)資金管理體系，明確各層級(jí)資金管理要求及職能，抓大放小。一是總則指導(dǎo)。出臺(tái)專項(xiàng)資金管理辦法，對(duì)涉農(nóng)資金管理提出總體指導(dǎo)意見，涵蓋資金設(shè)立、調(diào)整和撤銷、資金分配、撥付和使用、項(xiàng)目管理、監(jiān) 督檢查等幾方面要求。二是實(shí)施意見細(xì)化。按照一個(gè)部門一個(gè)實(shí)施意見的做法，市財(cái)政部門會(huì)同市級(jí)農(nóng)口主管部門出臺(tái)資金管理實(shí)施意見，明確補(bǔ)助資金用途、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、因素法分配因素及權(quán)重、競(jìng)爭(zhēng)性分配程序等。三是實(shí)施方案落實(shí)。由市級(jí)農(nóng)口主管部門會(huì)商市財(cái)政部門單獨(dú)出臺(tái)實(shí)施方案，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的具體實(shí)施提出要求，明確項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān) 督 縣級(jí)項(xiàng)目管理工作，指導(dǎo)縣級(jí)分配好市級(jí)補(bǔ)助資金。2.完善政策管理機(jī)制 從“三嚴(yán)一定”入 手 ，加強(qiáng)涉農(nóng)政策管理，規(guī)范政策準(zhǔn)入、退出機(jī)制，集中有限財(cái)力辦大事。一 是嚴(yán)控新政出臺(tái)。根據(jù)資金整合的要求，進(jìn)一步嚴(yán)格控制新增政策的出臺(tái)，杜絕出臺(tái)內(nèi)容相近或者容易產(chǎn)生交叉的扶持政策。二是嚴(yán)格政策定位。新增政策必須符合公共財(cái)政投入方向，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)資金。正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，避免政府“越位”與“ 缺位”的現(xiàn)象。三是嚴(yán)把政策期限。除法律、 法規(guī)、 規(guī)章規(guī)定外，專項(xiàng)資 金存續(xù)期限一般不得超過3年。四是定 期開展政策清理整合。對(duì)已扶持多年且在新形勢(shì)下需要賦予新內(nèi)涵的項(xiàng)目，實(shí)行“ 騰籠換鳥” ，進(jìn)行清理整合；對(duì)與市委市政府工作目標(biāo)有偏離、設(shè)立依據(jù)不足、實(shí)施時(shí)間過長且績效不明顯的項(xiàng)目，取消 立 項(xiàng) ；對(duì)支持方向、支 持 對(duì) 象 和用途相同或相近的政策進(jìn)行歸并重新認(rèn)定。
二、存在的問題及原因
1.政策碎片化導(dǎo)致政策效率降低 從2014年起，杭州市著手支農(nóng)政策 清理整合工作，取得了一定成效，但仍存在政策分散、管理分散、資金分散、項(xiàng)目分散等問題，究其根源，有體制不順、部門職責(zé)分工、利益追求、政 策 協(xié) 調(diào) 機(jī) 制 缺乏 等 多方面原因。以美麗鄉(xiāng)村相關(guān)資金為例， 2016年市本級(jí)相關(guān)政策中至少仍 有八項(xiàng)政策，這些政策盡管已實(shí)行因素法分配方式，但 均 是 按 照 各 專項(xiàng)政策、任務(wù)下達(dá)資金，要 求?？顚Ｓ?，資金、政 策均 孤 立 、分 散 。
2.政策過度介入模糊了政府與市場(chǎng) 的邊界現(xiàn)行的支農(nóng)政策，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)生活直接干預(yù)過多，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域設(shè)立了不少專項(xiàng)資金，造成財(cái)政支農(nóng)責(zé)任隨意擴(kuò)大，一些本該由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的領(lǐng)域，如民宿業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技推廣、智慧農(nóng)業(yè)等，仍由政府連續(xù)多年扶持，在政策設(shè)計(jì)、政 策 執(zhí) 行 方面，存在著過度介入、包攬過多的傾向。此外，由于部分支農(nóng)政策的過度介入，一 定程度上也抑制了市場(chǎng)的積極性。過多的政府補(bǔ)助會(huì)讓部分企業(yè)形成對(duì)政府補(bǔ)助的過分依賴，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的運(yùn)作效率降低， “等、靠、要 ”思想突出，企業(yè)不關(guān)注自身發(fā)展，而致力于申請(qǐng)政府資金，加劇了資源要素配置的扭曲，同時(shí)也會(huì)帶來利益輸送的隱患。
3.項(xiàng)目庫建設(shè)推進(jìn)緩慢影響資金使 用效益全省財(cái)政專項(xiàng)資金改革后， 2015年 起普遍采用因素法或競(jìng)爭(zhēng)性分配方式進(jìn)行資金分配，一般不得進(jìn)行項(xiàng)目的事先審批或備案審批。特別是因素法分配模式下實(shí)行專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付改革后，省、市財(cái)政把具體項(xiàng)目的分配權(quán)下放給了縣級(jí)。而在實(shí)際執(zhí)行中，縣級(jí)在承接上級(jí)財(cái)政下放的分配權(quán)時(shí)存在“接不住”的現(xiàn)象，出現(xiàn)了“最后一公里”不順暢的問題。按照原先的下達(dá)模式，資金往往是跟著項(xiàng)目“戴帽”下達(dá)，縣級(jí)只需將上級(jí)資金撥付至具體項(xiàng)目即可，而下放項(xiàng)目分配權(quán)后，縣級(jí)需要自行確定補(bǔ)助項(xiàng)目，將資金匹配到具體的項(xiàng)目，進(jìn)行項(xiàng)目對(duì)接后將資金統(tǒng)籌使用。項(xiàng)目的滯后造成了資金的滯留，不 能盡早地發(fā)揮效益。此外，從近年的項(xiàng)目實(shí)施情況看，仍存在項(xiàng)目立項(xiàng)草率的情況，一些項(xiàng)目的立項(xiàng)沒有充分考慮當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展實(shí)際情況和真正需求，缺乏科學(xué)性，僅僅為了爭(zhēng)取資金，隨意或倉促編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算，匆忙上馬項(xiàng)目。近年來發(fā)生過幾起因?yàn)橥恋卦驘o法推進(jìn)項(xiàng)目的案例，先行下?lián)艿馁Y金需要收回另行分配，嚴(yán)重影響了資金配置效率。
4.監(jiān)督制衡機(jī)制不健全暴露監(jiān)管短 板開展的支農(nóng)資金專項(xiàng)檢查，都是相對(duì)滯后的檢查，并且僅針對(duì)一定時(shí)期特定的專項(xiàng)進(jìn)行督查，無法涵蓋大部分的支農(nóng)資金。從目前的財(cái)政補(bǔ)助主體分析，除去競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，支農(nóng)資金絕大部分最終的使用主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。因此，加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)政資金的監(jiān)管尤為重要。
三、改進(jìn)財(cái)政支農(nóng)工作的建議
（一）進(jìn)一步完善財(cái)政支農(nóng)政策管理機(jī)制 1.定期開展政策清理 政策清理工作仍是一項(xiàng)長期、持續(xù)的工作。要繼續(xù)堅(jiān)持公共財(cái)政原則，定期開展政策清理。建立“ 自 動(dòng) 撤銷” 和 “主動(dòng)撤銷”兩種政策調(diào)節(jié)機(jī)制。一是以政策時(shí)限為節(jié)點(diǎn)，對(duì) 任 務(wù) 已 完成，執(zhí)行期已到的政策實(shí)行“自動(dòng)撤銷” 。二是以財(cái)政資金績效、執(zhí)行效率為節(jié)點(diǎn)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行率低、績效達(dá)不到目標(biāo)、管理存在重大問題的政策實(shí)行 “主動(dòng)撤銷”。通過兩大機(jī)制，控制政策存量，并杜絕“大項(xiàng)套小項(xiàng)” ，變相安排專項(xiàng)，著力提高財(cái)政資金配置效率。 2.建立支農(nóng)政策整合協(xié)調(diào)機(jī)制 在已建立市級(jí)支農(nóng)管理協(xié)調(diào)小組的基礎(chǔ)上，推進(jìn)建立分業(yè)務(wù)主管部門的政策協(xié)調(diào)小組，加重計(jì)財(cái)?shù)染C合處室的政策整合職責(zé)。一是加大主管部門內(nèi)部的政策整合，短期應(yīng)從部門內(nèi)部各處室政策整合出發(fā)，按照一個(gè)處室一項(xiàng)政策的原則進(jìn)行整合，實(shí) 現(xiàn) 從“ 項(xiàng) ”到“ 類 ”的 跨越 ，從 而 逐 步 達(dá) 到一個(gè)主管部門、一 項(xiàng) 綜合政策、一 個(gè) 專項(xiàng)資金的長期目標(biāo)。二是加大部門外部的政策協(xié)調(diào)。切實(shí)發(fā)揮好財(cái)政部門的協(xié)調(diào)議事作用，按照職責(zé)分工明晰的要求，對(duì)不同主管部門間的交叉政策進(jìn)行界定清理，確定一個(gè)政策制定源頭，避免政策重復(fù)補(bǔ)助。
（二）進(jìn)一步加強(qiáng)基層財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目管理 1.加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)管理 一是從源頭上抓好項(xiàng)目庫建設(shè)，加強(qiáng) 項(xiàng)目申報(bào)管理。由當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目入庫工作，按照政府信息公開和建立公開透明預(yù)算的要求，將項(xiàng)目申報(bào)通知在當(dāng)?shù)馗髦鞴懿块T門戶網(wǎng)站等媒體上公開。事先設(shè)定入庫的條件和標(biāo)準(zhǔn)，要求入庫項(xiàng)目需經(jīng)過前期調(diào)研、科學(xué)論證及可行性研究。二是加強(qiáng)項(xiàng)目入庫的審核工作，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目根據(jù)項(xiàng)目大小和性質(zhì)實(shí)行專家評(píng)審制度或相關(guān)業(yè)務(wù)部門聯(lián)審制度，對(duì) 擬 入 庫 項(xiàng)目進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。公示無異議后方可納入項(xiàng)目庫，確保項(xiàng)目庫的質(zhì)量與申報(bào)信息的真實(shí)合理性。 2.做好項(xiàng)目庫日常管理工作 建立由縣級(jí)財(cái)政部門集中管理、各業(yè)務(wù)主管部門分庫負(fù)責(zé)的項(xiàng)目庫系統(tǒng)。各業(yè)務(wù)主管部門分頭負(fù)責(zé)本部門項(xiàng)目庫的日常管理、審核工作。根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展需要，結(jié)合上級(jí)文件精神、發(fā)展導(dǎo)向，定期征集支農(nóng)項(xiàng)目，按照立項(xiàng)原則審核納入項(xiàng)目庫。對(duì)入庫項(xiàng)目按照輕重緩急擇優(yōu)排序，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度實(shí)行分級(jí)管理，按進(jìn)度分庫存放，并及時(shí)更新、 補(bǔ)充、 清理。建立信息化比對(duì)系統(tǒng)，避免同一申報(bào)主體重復(fù)申報(bào)現(xiàn)象，加重懲戒力度，實(shí)行黑名單警示制度。 3.加強(qiáng)項(xiàng)目指導(dǎo)監(jiān)管工作 要切實(shí)按照“ 分工負(fù)責(zé)、各司其職”的原則，落實(shí)縣級(jí)各職責(zé)部門主體監(jiān)管責(zé)任?？h級(jí)業(yè)務(wù)主管部門要著重加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)管，督促項(xiàng)目主體按照入庫時(shí)的目標(biāo)任務(wù)組織實(shí)施，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)要求整改，要認(rèn)真做好項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，按照項(xiàng)目管理方案、申報(bào)目標(biāo)等進(jìn)行驗(yàn)收。縣級(jí)財(cái)政部門要算好資金總賬，將上級(jí)補(bǔ)助資金與本級(jí)安排資金結(jié)合統(tǒng)籌使用，按照項(xiàng)目進(jìn)度加快資金撥付，使上級(jí)補(bǔ)助資金盡快形成實(shí)際支出，同時(shí)做好各級(jí)資金的支出明細(xì)賬，督促業(yè)務(wù)主管部門做好對(duì)應(yīng)資金的項(xiàng)目備案工作，迎接上級(jí)部門項(xiàng)目資金使用檢查。
（三）進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政資金扶持方式 1.完善轉(zhuǎn)移支付制度 在政策整合的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)既能體現(xiàn)市級(jí)政府政策意圖，推 動(dòng) 各 項(xiàng) 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村民生事業(yè)有序發(fā)展，又能擴(kuò)大縣級(jí)政府資金統(tǒng)籌決策空間。要結(jié)合目前廣泛實(shí)行的因素法分配方式，將原來的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐步改為“政策性”一般轉(zhuǎn)移支付，將政策內(nèi)容相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目整合納入一般性轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大目前支農(nóng)政策的資金用途，允許下級(jí)政府在不改變資金用途的基礎(chǔ)上，發(fā) 揮 基 層 管理優(yōu)勢(shì)，結(jié)合本級(jí)安排的專項(xiàng)資金情況，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付資金整合使用。 2.改進(jìn)財(cái)政資金扶持方式 在市財(cái)政資金已普遍實(shí)行因素法或競(jìng)爭(zhēng)性分配方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化資金扶持方式，推進(jìn)財(cái)政直接補(bǔ)貼向間接引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目間接扶持比例。對(duì)產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目主要采取基金管理模式，在基金公司市場(chǎng)化運(yùn)作、主管部門不介入具體投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，切實(shí)發(fā)揮有關(guān)部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，建立決策參考議事機(jī)構(gòu)，根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向及規(guī)劃，確立基金投資原則、方向和重點(diǎn)，為專業(yè)團(tuán)隊(duì)提供投資決策參考。對(duì)少數(shù)不適合實(shí)行基金管理模式的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，應(yīng)推廣實(shí)行保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、貸款貼息、 以獎(jiǎng)代補(bǔ)等補(bǔ)助方式。
（四）進(jìn)一步健全支農(nóng)監(jiān)管模式 1.強(qiáng)化市級(jí)職能部門管理職能 隨著政策性一般轉(zhuǎn)移支付的逐步推開，市級(jí)業(yè)務(wù)主管部門要切實(shí)擺脫以往“定項(xiàng)目、分資金”的慣性思維，把精力真正放在完善各項(xiàng)支農(nóng)政策引領(lǐng)、制度設(shè)計(jì)、資金監(jiān)管上。從微觀的具體項(xiàng)目管理中抽身出來，做好政策的規(guī)劃指南設(shè)計(jì)，制定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)縣級(jí)政府按照可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際， 因地制宜推進(jìn) “三農(nóng)”發(fā)展。要進(jìn)一步加強(qiáng)支農(nóng)政策研究，特別是財(cái)政部門要提前主動(dòng)介入政策的前期調(diào)研，及時(shí)掌握農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動(dòng)態(tài)信息，增強(qiáng)財(cái)政部門話語權(quán)和決策權(quán)。 2.建立“立體化”監(jiān)督網(wǎng)絡(luò) 加大支農(nóng)監(jiān)管力度，繼續(xù)開展日常的項(xiàng)目和資金監(jiān)督檢查。各級(jí)職能部門要進(jìn)一步樹立“ 誰 使 用、誰監(jiān)管”的責(zé)任意識(shí)，利用各自業(yè)務(wù)、地理監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，著力形成全方位、高效率的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。發(fā)揮業(yè)務(wù)主管部門業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，開展定期、不定期的項(xiàng)目督查，財(cái)政部門特別是縣級(jí)財(cái)政部門要改變什么都管，什么都管不精的現(xiàn)狀，以更超脫的地位切實(shí)做好資金的績效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督工作。要充分利用人大、政 協(xié) 、審 計(jì) 、監(jiān) 察 、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目績效目標(biāo)、項(xiàng)目運(yùn)行、財(cái)政資金使用、效益結(jié)果評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。還要廣泛利用社會(huì)監(jiān)督力量，確立農(nóng)民作為監(jiān)督主體的地位，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村 公 開 平臺(tái)，建立農(nóng)民監(jiān)督反饋的暢通渠道，強(qiáng) 化 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 、村 之 間 的 互 相 監(jiān) 督制 衡 機(jī) 制，由側(cè)重事后懲治向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)監(jiān)督成果的運(yùn)用，做到事前“預(yù)警” 、事中“糾偏” 、事后“糾錯(cuò)”有機(jī)結(jié)合，將監(jiān)督結(jié)果作為部門績效考核、財(cái)政資金分配的重要因素，形成監(jiān)督的良性 循環(huán)。 作者單位院杭州市財(cái)政局
