農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品是指農(nóng)民一家一戶無力承擔(dān)，必須由政府、社會組織等公共力量出資出力打造而成的，可供全體人民共同享用的社會公共產(chǎn)品，主要指農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技推廣、生態(tài)環(huán)境保護等。農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品的有效供給，對于提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平、縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。近年來，隨著衢州市農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深化，廣 大 農(nóng)民群眾對農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品的需求越來越廣泛、越來越迫切，是 各級地方政府在改善民生方面需要認真研究解決的一個重大課題。
一、衢州市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給 機制存在的主要問題
近年來，按照習(xí)近平總書記提出的要把“綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山” 的“兩山”理論，衢州市各級政府廣籌資金，通過“五水共治”“四邊三化”“三改一拆”等工作舉措，全 面 推 進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，極大地豐富了農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品的有效供給，激活了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)熱情，為農(nóng)民增收致富鋪就了新的發(fā)展路徑。但是，衢州市農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給在主體結(jié)構(gòu)、決策機制與有效供給等方面仍然存在諸多問題。
一是農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給的主體結(jié)構(gòu)單一。當(dāng)前，衢州市農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要以各級政府單一供給為主，政府全面參與狹義公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金支持主要依靠政府的財政預(yù)算，當(dāng)政府的財政預(yù)算無法滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品的更高要求時，就出現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量的短缺。單一的供給主體結(jié)構(gòu)對市場和非政府組織力量參與農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生了“ 擠 出效應(yīng)” ，導(dǎo)致特定區(qū)域或群體的公共產(chǎn)品需求無法得到滿足。
二是農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給決策機制效率不高。當(dāng)前，衢州市農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求日益多元化、高級化、個性化，政府作為一個“大而全”的供給主體，其回應(yīng)力明顯不足，使得稀缺的農(nóng)村公共產(chǎn)品無法按需求進行及時分配。同時，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財權(quán)主要集中于上級政府，處于農(nóng)村基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管掌握著需求情況，但能否得到優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品供給主要依賴于上級政府的轉(zhuǎn)移支付力度， 決策過程主要受政績驅(qū)動，一 旦 發(fā)生各級政府及部門之間的相互推諉，供給決策的效率便呈現(xiàn)低效化。
三是農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給缺位錯位現(xiàn)象時有發(fā)生。一方面，由于政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資權(quán)上擁有絕對優(yōu)勢，又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，政府的 “城市偏向”政策往往導(dǎo)致財政涉農(nóng)支出遠低于實際需要，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺位現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面，由于信息不對稱、分配不公開等原因，也會出現(xiàn)一個項目多頭供給等重復(fù)供給的錯配現(xiàn)象，違背了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的公平原則，并有損供給效率。
二、構(gòu)建衢州市普惠式農(nóng)村公 共產(chǎn)品供給機制的對策
農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由多元公共力量根據(jù)需求表達結(jié)果，以合理的方式提供，普 遍 惠 及 全體農(nóng)村居民。要堅持政府主導(dǎo)與市場化相結(jié)合原則，既要注重公平，保 證 基 本 公共服務(wù)均等化，又必須尊重差異，通過相關(guān)領(lǐng)域的綜合配套改革，構(gòu)建以農(nóng)民需求為導(dǎo)向、以政府供給為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同互動的普惠式農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制。
一是要制訂農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給規(guī)劃。以往，在實施農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給時，由于缺乏總體規(guī)劃，公共產(chǎn)品供給缺乏科學(xué)性、有效性和公平性，難以做到普遍惠及全體農(nóng)村居民，引發(fā)農(nóng)民的不滿。在“ 十 三五”開局之年， 各級政府要根據(jù)當(dāng)代農(nóng)村整體發(fā)展需要，城鄉(xiāng)互通互融協(xié)調(diào)發(fā)展的美好愿景，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的公共需求以及提升農(nóng)村整體生活品質(zhì)的現(xiàn)實需求，根據(jù)農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，制訂出科學(xué)合理的農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給規(guī)劃。結(jié)合“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，衢州市各級政府正在陸續(xù)編制美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村道路建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)家園建設(shè)規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃、農(nóng)村環(huán)境綜合治理規(guī)劃等，這一系列規(guī)劃的制訂出臺，將為科學(xué)制訂農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給規(guī)劃奠定扎實的基礎(chǔ)。
二是要優(yōu)化農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給主體。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體應(yīng)包括各級政府、市場營利組織、第三方等多元結(jié)構(gòu)。各主體間應(yīng)構(gòu)成分工合理、信息共享、相互補充的多元供給模式。各級政府在主動承擔(dān)農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給主體時，要科學(xué)劃分中央、省、 市、縣、鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，按照供給對象和內(nèi)容的類別及層次，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確的多級分工體系。要積極培育政府以外的參與主體，鼓勵各類非營利性的涉農(nóng)非政府組織依法注冊成立，支持企業(yè)參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給或投資承包項目建設(shè)。要對特定供給目標的供給主體做好頂層設(shè)計，形成多元的參與機制、 支撐機制、利 益 整合機制、合作機制、約束保障機制等。各級政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過財政補助、稅收減免等手段，引導(dǎo)各供給主體參與具體供給事項，在保障其法定權(quán)益的同時， 確保農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品的有效供給。
三是要創(chuàng)新農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品的供給方式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方式也應(yīng)多樣化，如政府供給、市場供給、 志愿供給、混合供給等。由于衢州各地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平有差異，公共產(chǎn)品供給方式也不可 “一刀切” 。經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，農(nóng)民對準公共產(chǎn)品的需求旺盛，發(fā)展型和享受型產(chǎn)品與服務(wù)的預(yù)期投資收益較高，可以嘗試混合供給方式，以市場供給為主體，提 升 公共產(chǎn)品的市場活力。如，隨著全市旅游示范區(qū)建設(shè)的不斷加快，一 些旅游資源豐富的旅游特色村， 便成了各種工商資本競相追逐的目標。這些鄉(xiāng)村的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方式就要借助市場的力量，利用社會資本加大對道路建設(shè)、村 莊 改 造等普惠式公共產(chǎn)品的供給。這些普惠式公共產(chǎn)品的供給具有雙重屬性，既是改善村民生活環(huán)境需要的公共產(chǎn)品，也是建設(shè)旅游項目的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，采用引進投資主體的方式，由政府和投資主體共同出資，共同建設(shè)，項目收益由投資主體和村民共享，效 果 更 好 。經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、基礎(chǔ)設(shè)施相對落后的地區(qū)，政府 應(yīng) 在 一 段 時間內(nèi)保持主導(dǎo)地位，強調(diào)人本和公平原則，著重彌補市場主體遺漏的公共產(chǎn)品供給空間，不留死角地照顧到每個村莊的基本需求。在一些需要更大幫扶力度的貧困鄉(xiāng)村，政府在加大財政投入的同時，要主動吸引志愿者和慈善機構(gòu)加入供給過程，鼓勵其參與供給決策。另外，要 進 一 步拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資渠道，支持農(nóng)民按區(qū)域或經(jīng)營范圍組建專業(yè)化組織，集中農(nóng)村閑散資金，鼓勵小型農(nóng)村公共產(chǎn)品自給或部分自給。四是要對農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給運行實行動態(tài)管理。農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品供給的需求表達并非一次性的，政府等供給主體的回應(yīng)也非一蹴而就，必須保障農(nóng)民需求表達渠道的長期順暢，為此要建立對需求的識別、瞄準、實現(xiàn)的長效機制，做到需求形成、信息傳遞、決策執(zhí)行之間的最小時差。對于無法立刻全部滿足的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求，應(yīng)當(dāng)按輕重緩急確定供給時序，重 點 解決發(fā)展相對滯后地區(qū)的生存型公共產(chǎn)品供給。為了確保農(nóng)村普惠式公共產(chǎn)品的有效供給，財政、審計等相關(guān)部門要嚴格對公共產(chǎn)品建設(shè)過程中的項目招標、工程實施、項目驗收、工程款結(jié)算等供給過程進行全過程、全 方 位 監(jiān)督，確保每一個普惠式公共產(chǎn)品保質(zhì)保量，確保廣大農(nóng)民真正共享改革發(fā)展的紅利，讓人 民群眾擁有更多的獲得感和幸福感。 作者單位院衢州市人大常委 會衢州市衢江區(qū)財政局
