黃建蕾
近年來，隨著財政體制改革的逐步深化，著力推進財政科學(xué)化、精細(xì)化管理，實現(xiàn)資金使用效益的最大化、最優(yōu)化日漸得到重視。財政專項資金是公共財政支出的重要組成部分，在公共管理領(lǐng)域占據(jù)著尤為重要的地位。當(dāng)前財政專項事權(quán)重疊化、項目碎片化、資金分散化現(xiàn)象十分突出，財政專項資金清理改革是社會經(jīng)濟改革發(fā)展的必然階段。筆者結(jié)合近年來在財政專項資金審計工作中的實踐，以溫州市甌海區(qū)財政專項資金管理現(xiàn)狀作為分析點，對專項資金的清理整合和規(guī)范工作，提出粗淺看法。
一、甌海區(qū)財政專項資金的現(xiàn)狀和存在的主要問題
專項資金是指具有指定用途和績效目標(biāo)，要求單獨核算、?？顚Ｓ玫捻椖抠Y金。目前甌海區(qū)專項資金的種類：從資金來源分，財政專項資金分為本級財政預(yù)算安排和上級轉(zhuǎn)移支付的資金，2016年本級財政預(yù)算安排74.8億元，上級轉(zhuǎn)移支付的資金9.57億元（見圖1）；從管理主體分，財政專項資金分為由財政部門集中管理和部門單位自行管理的資金兩部分，2016年財政部門集中管理的資金45.75億元，部門單位自行管理的資金38.62億元（見圖2）。
圖1 圖2
目前甌海區(qū)的專項資金在管理和使用中主要存在以下幾個方面的問題：
一是專項資金數(shù)量多。區(qū)本級年初安排的專項預(yù)算資金2016年有621個，90個一級預(yù)算單位，每個單位平均6.9個專項資金；2017年經(jīng)過部分整合，也還有484個，80個一級預(yù)算單位，每個單位平均6.05個專項資金。區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局專項資金數(shù)量最多，2016年有46個，2017年有30個。以上還不包括年中追加的專項資金和上級補助的專項資金。而且有些專項金額小的只有幾萬元，難以發(fā)揮資金效益。這主要是由于部門在編制專項資金預(yù)算時，根據(jù)以往預(yù)算安排照搬照抄，而沒有考慮當(dāng)前實際情況，每辦理一項工作或開展一項事業(yè)都設(shè)立一項專項資金，沒有對現(xiàn)有的專項資金統(tǒng)籌考慮，一旦新設(shè)了專項資金，往往建新不撤舊，專項資金缺乏退出機制，一旦進入預(yù)算盤子，基本就成為部門預(yù)算基數(shù)了。
二是專項資金分散、交叉重復(fù)。部分類型相似、性質(zhì)雷同的專項資金還未充分整合歸并。一是部門內(nèi)部的專項資金設(shè)置雷同。如在農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，農(nóng)林漁業(yè)局設(shè)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及組織化、農(nóng)村公益事業(yè)、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、病蟲害控制、糧食生產(chǎn)補助等專項；而省農(nóng)業(yè)廳將上述這類資金都整合為一個專項——現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項，市農(nóng)業(yè)局整合為——農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展專項。在林業(yè)發(fā)展和資源保護方面，農(nóng)林漁業(yè)局設(shè)有現(xiàn)代林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、森林生態(tài)效益補償、林業(yè)有害生物防治、森林防火、林業(yè)技術(shù)推廣、森林資源管理（林權(quán)制度改革）、林業(yè)執(zhí)行與監(jiān)督等專項，而省市林業(yè)局將上述專項資金都整合為一個專項——林業(yè)發(fā)展和資源保護專項。二是不同部門之間的專項資金設(shè)置交叉重復(fù)。如工商聯(lián)的新生代企業(yè)家培訓(xùn)費（非公經(jīng)濟企業(yè)家培訓(xùn)）和經(jīng)信局的人才經(jīng)費（百家企業(yè)培訓(xùn)費）使用方向雷同，宣傳部的文化大區(qū)經(jīng)費、文化禮堂建設(shè)經(jīng)費和文化局的文化類專項資金交叉重復(fù)，教育局、農(nóng)林漁業(yè)局和人力資源和社會保障局都設(shè)有關(guān)于勞動力培訓(xùn)的專項資金。
三是項目庫建設(shè)滯后。從近幾年的數(shù)據(jù)反映，部門項目儲備工作還做得不好，尤其是上級補助資金到達后，因為沒有項目對接，資金未能及時落地，有些上級補助資金甚至滯留幾年用不出去，影響資金使用效率。即使儲備了項目，但儲備的項目沒有完整的可行性研究報告、項目建議書等有深度的資料，更談不上全面、權(quán)威性指標(biāo),造成“資金等項目”的現(xiàn)象，財政支出進度緩慢、前松后緊、年終突擊花錢、形成大量資金結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)。審計對指標(biāo)下達時間在2016年上半年的預(yù)算指標(biāo)進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有46個部門的197個項目（預(yù)算指標(biāo)合計1.95億元）當(dāng)年平均執(zhí)行率為11.01%，其中137個項目執(zhí)行率為零。
二、做好專項資金清理和規(guī)范的意義
專項資金的清理整合改革，表面上看是項目進行壓縮、資金有所減少，實質(zhì)上是重新構(gòu)建資金分配的模式，涉及到部門利益格局的調(diào)整、政府職能的轉(zhuǎn)變、行政權(quán)力的清理、事權(quán)的劃分與支出責(zé)任的界定等，是一項全局性的改革，意義重大。
一是帶動資金績效管理的提升，清理低績效的項目，樹立績效導(dǎo)向。專項資金實行全過程預(yù)算績效管理機制，能夠切實提高財政專項資金的使用效益，一旦預(yù)算支出與績效目標(biāo)發(fā)生偏離，有關(guān)部門能夠及時采取調(diào)整、暫緩或者停止執(zhí)行等措施予以糾正。
二是帶動事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，做到權(quán)責(zé)明晰。作為財政體制的基礎(chǔ)，政府間事權(quán)與支付責(zé)任劃分不清晰、不合理，將導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付難以規(guī)范、財政資金使用效益不足等問題。事權(quán)清, 則責(zé)任明晰；事責(zé)混, 則責(zé)任失察；事權(quán)到位, 有助于清楚地界定各級政府之間的責(zé)任；權(quán)責(zé)吻合, 有利于提高資源使用效率和工作運行效率, 清除推諉扯皮。
三是帶動資金使用效益的提高，集中財力辦大事。通過專項資金的整合，依托項目加大資金整合力度，改變“重預(yù)算輕管理、重分配輕監(jiān)督、重使用輕效益”的現(xiàn)象，解決長期以來專項資金使用過程中存在的分散使用問題，集中財力辦大事，充分釋放財政資金活力。
三、清理和規(guī)范專項資金的對策和建議
一是調(diào)查清理，摸清底數(shù)。全面梳理現(xiàn)有財政專項資金，包括上級和本級設(shè)立的所有專項資金，設(shè)置時間、項目依據(jù)、項目內(nèi)容、資金用途、管理要求，以及項目、資金使用狀況等，做到無重復(fù)、無漏項。在此基礎(chǔ)上對梳理出的專項資金進行核對界定，分門別類，綜合資金性質(zhì)、資金用途、支出情況和管理單位等要素，提出保留、撤銷、整合或調(diào)整的意見和建議。
二是按照項目管理要求，建立專項資金設(shè)立制度。部門在設(shè)立專項資金時，要有充分的立項依據(jù)、具體的支出內(nèi)容、明確合理的績效目標(biāo)、系統(tǒng)的可行性論證，并且每個專項資金要有明確的實施周期。項目實施周期要與國民經(jīng)濟規(guī)劃、部門或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃相銜接。所有專項資金都要細(xì)化到具體項目，審核進入“項目庫”后再納入財政預(yù)算，沒有進入“項目庫”的，不得安排預(yù)算，以“項目庫”為載體，從而實現(xiàn)項目的規(guī)范化、程序化、動態(tài)化管理。
三是建立專項資金退出機制，“清理整合”各類專項資金。打破過去“只增不撤”的做法，專項資金“能上”也要“能下”。對已到期、任務(wù)已完成和失去政策依據(jù)的一次性項目、執(zhí)行年限到期的專項資金， 要及時進行清理并予以取消；對到期后需繼續(xù)安排預(yù)算的專項資金，視同新增項目，部門須按照規(guī)定程序重新申報；對符合政策目標(biāo)，但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的專項資金，要予以歸并；不同部門管理但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，要予以整合。要加大上級轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌力度 。地方財政按規(guī)定可統(tǒng)籌安排使用的上級專項資金，上級下達的專項轉(zhuǎn)移支付如與區(qū)財政安排的專項資金重復(fù)的，要合理統(tǒng)籌使用，集中財力辦大事。
四是建立專項資金績效考評制度，增強專項資金績效管理理念。強化績效與預(yù)算的結(jié)合，績效目標(biāo)要作為專項資金分配的前提。沒有明確績效目標(biāo)和組織實施計劃的財政專項資金，財政預(yù)算不予立項。強化績效跟蹤，加強對績效目標(biāo)實施情況的監(jiān)控，及時掌握財政專項資金績效目標(biāo)的年度完成情況、項目實施進程和支出執(zhí)行進度。財政部門和主管部門要進行全過程績效跟蹤管理，組織實施績效評價，評價結(jié)果作為預(yù)算分配和調(diào)整的依據(jù)，并據(jù)此優(yōu)化和調(diào)整管理措施。強化績效問責(zé)，將評價結(jié)果進行公示、公開，健全績效評價結(jié)果反饋整改制度。完善評價結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的機制，績效好的專項資金，如需要可以延續(xù)，績效較差的，要取消或調(diào)整使用方向。
（作者單位：溫州市甌海區(qū)審計局）
