近一年來(lái)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)成為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，金融界迎來(lái)嚴(yán)格管制期，PPP也進(jìn)入降速階段，在轉(zhuǎn)型的陣痛下如何穩(wěn)定前行成為最大考驗(yàn)。日前，法律防控金融風(fēng)險(xiǎn)之功能與作用研討會(huì)在清華大學(xué)成功舉辦，與會(huì)嘉賓圍繞行政協(xié)議、PPP近期金融風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)與法律制度設(shè)計(jì)等內(nèi)容展開(kāi)探討。本報(bào)特編發(fā)部分嘉賓的精彩觀(guān)點(diǎn)，以饗讀者。
防控金融風(fēng)險(xiǎn) 讓PPP更“靠譜”
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府法制研究中心主任于安：
金融風(fēng)險(xiǎn)與法律制度設(shè)計(jì)的關(guān)系
PPP是全新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的產(chǎn)物，也是政府職能發(fā)展的需要，因此，不能用傳統(tǒng)的觀(guān)點(diǎn)去認(rèn)知和對(duì)待。
首先，分離和疏遠(yuǎn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)家系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)系，是PPP繼續(xù)存在發(fā)展的大前提。這一分離和疏遠(yuǎn)需要?jiǎng)傂宰韪糁贫鹊闹С?，因?yàn)檐浶苑珊途植空卟蛔阋宰钃醺鞣N投機(jī)行為。而剛性制度由兩方面構(gòu)成，一個(gè)是中央防控風(fēng)險(xiǎn)總體部署及其宏觀(guān)政策措施，另一個(gè)是司法支撐的合同制度，合同反映著微觀(guān)的經(jīng)濟(jì)交易活動(dòng)和具體的政府行為。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)流向是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要通道，是政府在交易活動(dòng)中形成的超越償還能力的債務(wù)，尤其是政府隱性擔(dān)保形成的黑洞債務(wù)。因此，必須通過(guò)合同制度的立法和司法安排，封鎖這一危險(xiǎn)通道。合同制度安排的重心，是規(guī)定政府的締約權(quán)限，限制政府的締約能力。
其次，政府與社會(huì)資本合同的法律屬性問(wèn)題是制度建設(shè)上的一個(gè)大問(wèn)題。人們?cè)谡蜕鐣?huì)資本合同究竟是民事合同還是行政法合同問(wèn)題上各執(zhí)一詞、難以形成共識(shí)的原因之一，是觀(guān)察和評(píng)價(jià)的原則和方式比較僵化、陳舊，主要依托傳統(tǒng)的行政法觀(guān)念和制度，可嘗試引入新行政法和發(fā)展行政法的觀(guān)念來(lái)開(kāi)闊思路。新行政法對(duì)商業(yè)組織來(lái)經(jīng)營(yíng)政府服務(wù)項(xiàng)目賦予合法性，不再?lài)?yán)格劃分公法與私法。政府公共服務(wù)的基礎(chǔ)可以是充滿(mǎn)活力的市場(chǎng)及其商業(yè)組織，而不再限于行政科層制組織和活動(dòng)方式。從法律上看，政府公共服務(wù)職責(zé)可以用兩權(quán)分離的方式實(shí)現(xiàn)，即實(shí)行政府供給權(quán)與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上引入商業(yè)組織經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)項(xiàng)目。供給權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是公私合作的法律結(jié)構(gòu)，合作的前提是公共服務(wù)原則，合作性交易基于經(jīng)濟(jì)平等有償?shù)男试瓌t。
最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)黃永維：
PPP協(xié)議的法律屬性與救濟(jì)途徑
政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是PPP協(xié)議的主要形式，已覆蓋了政府在履行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)方面的諸多職能。如何在新時(shí)期準(zhǔn)確把握PPP協(xié)議的內(nèi)涵、外延、法律屬性、救濟(jì)途徑，是當(dāng)前面臨的一項(xiàng)亟需解決的理論和實(shí)踐難題。
在法律屬性方面，個(gè)人認(rèn)為，PPP協(xié)議是一個(gè)協(xié)議群，既包括政府公權(quán)力（行政主體）和社會(huì)資本方（公民、法人或是其他組織）的合意，還包括社會(huì)資本等平等主體之間的合作。對(duì)法律屬性的科學(xué)定位有利于糾紛獲得實(shí)質(zhì)性化解。在救濟(jì)途徑方面，PPP協(xié)議的核心是政府與社會(huì)資本方的合作。主體協(xié)議的性質(zhì)應(yīng)成為確定救濟(jì)途徑的歸屬的重要依據(jù)。在救濟(jì)效果方面，與民事訴訟途徑相比，PPP協(xié)議具有明顯的優(yōu)勢(shì)。比如，PPP協(xié)議爭(zhēng)議可以通過(guò)行政訴訟途徑化解，而且較之民事訴訟增加了合法性審查。在行政訴訟中，法院可根據(jù)合同法的規(guī)定進(jìn)行審理，在審理履行協(xié)議時(shí)，法院也完全可以做到依法依規(guī)公正審理。在仲裁途徑方面，行政訴訟法中明確規(guī)定了政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議屬于行政協(xié)議。而仲裁是民間機(jī)構(gòu)對(duì)平等民事主體之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系進(jìn)行判斷的制度。因此，作為民間機(jī)構(gòu)的仲裁機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政權(quán)力與私人權(quán)利的官民糾紛，目前法律依據(jù)還不夠充分。
建緯（北京）律師事務(wù)所主任譚敬慧：
PPP現(xiàn)狀及金融風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)
據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)披露，截止到2018年3月末，四批示范項(xiàng)目共1009個(gè)，總投資2.3萬(wàn)億元，覆蓋全國(guó)31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)，涉及19個(gè)領(lǐng)域。其中，2018年第四批示范項(xiàng)目396個(gè)，總投資額7571億元。從落地示范項(xiàng)目行業(yè)分布看，在四批示范項(xiàng)目中，實(shí)際落地項(xiàng)目843個(gè)，在843個(gè)落地示范項(xiàng)目中，市政工程371個(gè)、交通運(yùn)輸84個(gè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)78個(gè)。
從PPP項(xiàng)目退庫(kù)情況看，截止到2018年4月23日，各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)，涉及投資額1.8萬(wàn)億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)，涉及投資額3.1萬(wàn)億元；各地退出儲(chǔ)備清單項(xiàng)目430個(gè)，涉及投資額6551億元。退庫(kù)項(xiàng)目投資額顯示，內(nèi)蒙古、湖南、山東是排名前三的省份。從行業(yè)看，市政工程、交通運(yùn)輸、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目退庫(kù)較多，共占退庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的51.9%，占退庫(kù)項(xiàng)目總投資額的63.8%。從項(xiàng)目階段看，準(zhǔn)備階段退庫(kù)的項(xiàng)目1098個(gè)、采購(gòu)階段退庫(kù)的306個(gè)、執(zhí)行階段退庫(kù)的291個(gè)。
退庫(kù)原因有多種，具體包括項(xiàng)目性質(zhì)不宜采用PPP模式、未按規(guī)定開(kāi)展兩評(píng)一案的編制與審批、項(xiàng)目因規(guī)劃后其他原因終止、招標(biāo)采購(gòu)不合規(guī)、明股實(shí)債與代持、擔(dān)保不合規(guī)、信息公開(kāi)不合規(guī)等。
基于上述PPP項(xiàng)目退庫(kù)情況，PPP項(xiàng)目引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)是隨時(shí)存在的。如何防范金融風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部也作出相關(guān)規(guī)定?！蛾P(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）在總體要求、資金審查、還款能力評(píng)估、投資基金等方面分別予以明確。如，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或承擔(dān)賠償責(zé)任，不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。尤其在資本金審查方面，要按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資方主體的資本金來(lái)源合法合規(guī)、融資項(xiàng)目滿(mǎn)足規(guī)定的資本金比例要求，若發(fā)現(xiàn)存在“明股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問(wèn)題，國(guó)有金融企業(yè)不得向其提供融資等。
通過(guò)分析PPP項(xiàng)目實(shí)施的現(xiàn)狀，尤其是近期金融規(guī)范的要求，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資過(guò)程中應(yīng)關(guān)注以下六方面問(wèn)題：一是資本金融資合法性與規(guī)制趨勢(shì)；二是PPP模式中明股實(shí)債的金融風(fēng)險(xiǎn)與法律認(rèn)定；三是融資介入權(quán)的結(jié)構(gòu)搭建；四是信用評(píng)價(jià)與名單制度；五是金融機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)的扶持底線(xiàn)；六是爭(zhēng)議解決機(jī)制對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防范的扶持。應(yīng)采取開(kāi)放的理念看待PPP項(xiàng)目民商事?tīng)?zhēng)議的解決，積極引入仲裁模式。
【延伸閱讀】
讓PPP變“冷靜”的那些金融風(fēng)險(xiǎn)管制
當(dāng)前，金融風(fēng)險(xiǎn)成為熱點(diǎn)話(huà)題，國(guó)家不斷加強(qiáng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的管制，防范金融風(fēng)險(xiǎn)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。
2017年7月，全國(guó)金融會(huì)議強(qiáng)調(diào)，金融是國(guó)家重要的核心競(jìng)爭(zhēng)力，金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度，必須加強(qiáng)黨對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，遵循金融發(fā)展規(guī)律，緊緊圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三項(xiàng)任務(wù)，創(chuàng)新和完善金融調(diào)控，健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度，完善金融市場(chǎng)體系，推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，加快轉(zhuǎn)變金融發(fā)展方式，健全金融法治，保障國(guó)家金融安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融良性循環(huán)、健康發(fā)展。
2017年11月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），嚴(yán)格規(guī)范新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目。對(duì)不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制等項(xiàng)目禁止入庫(kù)；對(duì)未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)的的項(xiàng)目進(jìn)行清理退庫(kù)。
2017年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)形成金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán)，做好重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范和處置，堅(jiān)決打擊違法違規(guī)金融活動(dòng)，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)。
2018年2月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)），提出加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，著力加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和防范。
2018年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)），強(qiáng)調(diào)不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任，不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金；國(guó)有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國(guó)有企業(yè)（含地方政府融資平臺(tái)公司）或PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來(lái)源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿(mǎn)足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問(wèn)題，國(guó)有金融企業(yè)不得向其提供融資；國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，對(duì)于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來(lái)源、未按規(guī)定開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒(méi)有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資等。
2018年4月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)），對(duì)核查存在問(wèn)題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類(lèi)進(jìn)行處置?！锻ㄖ访鞔_，國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方；不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，政府不得為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司融資提供任何形式的擔(dān)保。
（本版未署名文字/高榮月）
