羅 杰 王文才
當(dāng)前，各地不斷推進(jìn)和深化全過程預(yù)算績效管理，雖取得了一定的成效，但也不同程度地存在績效與預(yù)算管理“兩張皮”現(xiàn)象，其根本原因在于對公共財(cái)政預(yù)算中“目標(biāo)、預(yù)算、績效、責(zé)任”的關(guān)系缺乏完整的認(rèn)識(shí)，對績效在促進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化方面的作用缺乏清晰的定位，對提升績效管理實(shí)質(zhì)性效果缺乏有效的路徑和方法。如何將績效理念和方法深度融入預(yù)算管理的全過程，將績效要求實(shí)質(zhì)性地嵌入到預(yù)算管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，已成為全面實(shí)施績效管理亟待突破的瓶頸問題。為此，筆者提出以下建議：
一是完善以績效目標(biāo)為核心的項(xiàng)目庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)與立項(xiàng)評審、預(yù)算編制的有機(jī)結(jié)合。推行以明確績效目標(biāo)為基礎(chǔ)的項(xiàng)目庫建設(shè)，預(yù)算部門（單位）根據(jù)部門職責(zé)和規(guī)劃，根據(jù)重要性原則確定本部門（單位）的項(xiàng)目庫，并按輕重緩急從項(xiàng)目庫中選取項(xiàng)目，向財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算，進(jìn)入財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目庫。健全項(xiàng)目入庫前的評審機(jī)制，將項(xiàng)目目標(biāo)評審、預(yù)算評審（績效前評價(jià)）等實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算編制的環(huán)節(jié)，遵循“設(shè)立項(xiàng)目有目標(biāo)、設(shè)置目標(biāo)有評審、評審?fù)ㄟ^再入庫、入庫項(xiàng)目再預(yù)算”的原則和要求。根據(jù)項(xiàng)目的立項(xiàng)文件，按照申報(bào)的績效目標(biāo)，確定項(xiàng)目預(yù)算評審的內(nèi)容，包括基本內(nèi)容和個(gè)性化內(nèi)容，體現(xiàn)依據(jù)充分、目標(biāo)清晰、預(yù)算合理、措施到位。設(shè)置科學(xué)、合理、有效的項(xiàng)目支出評審流程，充分體現(xiàn)評審過程的公開、公平和公正，體現(xiàn)各績效參與主體在評審中的績效責(zé)任和制約作用。健全科學(xué)、合理、操作性強(qiáng)的評價(jià)指標(biāo)，完整反映項(xiàng)目決策和立項(xiàng)科學(xué)性、項(xiàng)目績效目標(biāo)的合理性、項(xiàng)目管理措施的保障度、項(xiàng)目績效與資金投入的匹配性。建立評審結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，根據(jù)評審結(jié)果及分?jǐn)?shù)排序，作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。
二是建立績效目標(biāo)運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績效跟蹤與強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的有機(jī)結(jié)合。確定績效跟蹤主體?？冃Ц櫾瓌t上以預(yù)算部門（單位）自評為主，財(cái)政部門根據(jù)重要性原則，可組織實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤，以強(qiáng)化預(yù)算支出執(zhí)行、完善預(yù)算支出計(jì)劃，督促重點(diǎn)項(xiàng)目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。選擇績效跟蹤時(shí)間。對預(yù)算年度內(nèi)項(xiàng)目，通常會(huì)選擇第三季度進(jìn)行績效跟蹤；對以項(xiàng)目周期為跟蹤時(shí)間的，由績效跟蹤主體根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和項(xiàng)目產(chǎn)出要求予以確定；重大項(xiàng)目可以實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤。規(guī)范績效跟蹤程序，將績效跟蹤作為項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)涵要求，形成制度化和機(jī)制化。健全跟蹤指標(biāo)體系。重點(diǎn)對項(xiàng)目的實(shí)施和管理情況、預(yù)算執(zhí)行情況、項(xiàng)目的產(chǎn)出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度等予以重點(diǎn)跟蹤。注重結(jié)果應(yīng)用。發(fā)現(xiàn)績效偏差，應(yīng)立即查找問題，分析原因，采取措施，及時(shí)糾偏；對項(xiàng)目明顯偏離原目標(biāo)軌道的，應(yīng)采取必要的措施進(jìn)行干預(yù)、及時(shí)整改；對跟蹤發(fā)現(xiàn)的績效低下或無績效的項(xiàng)目，按規(guī)定及時(shí)調(diào)整執(zhí)行或停止執(zhí)行。
三是建立評價(jià)結(jié)果與績效整改問責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)績效管理良性循環(huán)。提高績效評價(jià)的質(zhì)量，要關(guān)注成本效益指標(biāo)的設(shè)計(jì)，提高績效評價(jià)的科學(xué)性、針對性、合理性、準(zhǔn)確性、有效性。開展多類型的績效評價(jià)，從不同的維度分析部門支出、專項(xiàng)資金、項(xiàng)目預(yù)算、資產(chǎn)管理、基本費(fèi)用、內(nèi)部控制之間的績效關(guān)聯(lián)性。實(shí)行評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的預(yù)算管理制度：對年度預(yù)算執(zhí)行好的單位，在下一年度預(yù)算指標(biāo)的分配上予以優(yōu)先保障；對部門年度總體預(yù)算執(zhí)行率低下的，按照同比例予以削減下一年度預(yù)算指標(biāo)；對項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果評價(jià)不好、未達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)的項(xiàng)目予以削減下一年度項(xiàng)目預(yù)算。
四是完善全過程績效管理信息公開制度，主動(dòng)接受社會(huì)各界對績效管理的監(jiān)督。要進(jìn)一步加大財(cái)政預(yù)算績效管理信息的公開力度，推進(jìn)績效目標(biāo)管理情況及重點(diǎn)項(xiàng)目績效目標(biāo)隨同預(yù)算公開，推進(jìn)評價(jià)結(jié)果以及評價(jià)報(bào)告的公開。評價(jià)結(jié)果和報(bào)告應(yīng)在政府網(wǎng)站、部門官網(wǎng)等規(guī)定渠道進(jìn)行公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。
五是探索引入預(yù)算大數(shù)據(jù)管理理念和方法，提升財(cái)政預(yù)算績效管理科學(xué)化、精細(xì)化水平。進(jìn)一步從橫向和縱向分析績效的匹配性和合理性，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金、專項(xiàng)政策資金在績效目標(biāo)、支持范圍上的交叉和重疊。通過理順部門職責(zé)—事業(yè)規(guī)劃—中期預(yù)算—年度目標(biāo)—重要政策—重點(diǎn)項(xiàng)目—部門運(yùn)行—績效實(shí)現(xiàn)—績效責(zé)任之間的關(guān)系，從而建立以“績效—支出模型”為重要內(nèi)容的預(yù)算分配機(jī)制。
（作者單位：上海市財(cái)政局）
