內(nèi)部控制是指一個(gè)單位為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，保證資產(chǎn)的完整性，會(huì)計(jì)信息資料的準(zhǔn)確可靠性，利用單位內(nèi)部各個(gè)崗位設(shè)置之間相互聯(lián)系、相互制約的特性，制定的一種規(guī)范方法、實(shí)施措施，行為規(guī)范流程。這種制度的建設(shè)行為方式最終會(huì)形成一個(gè)完整的制度管理體系。
自2012 年起，我國(guó)要求在滬深上市的公司實(shí)施全面內(nèi)控審計(jì)，為了有效地通過(guò)內(nèi)控審計(jì)，上市公司必須需要提交一份合格內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告后。內(nèi)控制度建設(shè)工作開始在我國(guó)各類企業(yè)中全面推行，因?yàn)槠髽I(yè)發(fā)展自負(fù)盈虧，高效的內(nèi)控管理制度規(guī)范可以激勵(lì)企業(yè)改進(jìn)管理方式，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)
（一）內(nèi)控制度建設(shè)的必要性
隨著事業(yè)單位改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，對(duì)事業(yè)單位整體管理水平和服務(wù)效率要求不斷提高，內(nèi)控制度也逐漸在行政事業(yè)單位推行實(shí)施。行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，不僅可以保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、可靠性，合理提高公共資源的利用率，還可以保證資產(chǎn)的安全完整和有效利用率，增加國(guó)有資產(chǎn)管理透明度。通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有效評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)單位薄弱管理環(huán)節(jié)控制，達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)的目的，保證各項(xiàng)方針和財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹執(zhí)行。
（二）推行現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題
行政事業(yè)單位資金來(lái)源是財(cái)政性資金，不存在自負(fù)盈虧資不抵債的問(wèn)題。因此，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)也不同于企業(yè)內(nèi)控制度。下面將以某市事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)為例來(lái)探討一下內(nèi)控制度建設(shè)推行情況。
某市事業(yè)單位開展內(nèi)控制度建設(shè)工作已近3 年時(shí)間，經(jīng)歷制度建設(shè)初級(jí)階段、制度執(zhí)行階段、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題修訂階段、再實(shí)施階段。這期間在內(nèi)控制度的規(guī)范下，各項(xiàng)工作取得了明顯成效，但也遇到了不少問(wèn)題。
1、人員不足且專業(yè)知識(shí)水平有限，內(nèi)控思想意識(shí)較為薄弱
行政事業(yè)單位人員編制數(shù)由人事局核定，通常編制核定后不再變動(dòng)，隨著工作量每年不斷的增加，工作要求更加細(xì)化。人員不足成為限制內(nèi)控制度建設(shè)工作的一個(gè)大問(wèn)題。根據(jù)內(nèi)控制度中相關(guān)權(quán)責(zé)崗位分離要求，重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位需要分別設(shè)置專門人員，但是大部分單位人員有限，重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位并沒(méi)有獨(dú)立。部門人員雖然實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)豐富，但專業(yè)化、系統(tǒng)化理論知識(shí)不足。整體內(nèi)控意識(shí)較為薄弱，領(lǐng)導(dǎo)重視程度不足，缺乏系統(tǒng)化培訓(xùn)，出現(xiàn)為完成工作而“工作”的情況。2、內(nèi)控制度建設(shè)中各項(xiàng)制度之間欠缺融合度、及時(shí)性
內(nèi)控制度是一個(gè)完整的制度體系，要求各個(gè)部門之間相互配合分工完成。然而，目前行政事業(yè)單位各部門的規(guī)章制度缺乏連貫性，造成內(nèi)控制度細(xì)化不夠，各項(xiàng)制度之間融合度不夠，相互脫離。部分單位還存在著“行政事業(yè)單位沒(méi)有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)就不要需要建立內(nèi)控制度”的錯(cuò)誤觀念，對(duì)事業(yè)發(fā)展缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃和動(dòng)態(tài)思維。一旦發(fā)生類似業(yè)務(wù)，措手不及，無(wú)法有效解決。例如：上下級(jí)之間，各個(gè)省市之間的資產(chǎn)因業(yè)務(wù)需要會(huì)出現(xiàn)無(wú)常捐贈(zèng)、調(diào)撥情況，按照資產(chǎn)管理內(nèi)控制度要求撥出方需要到相關(guān)部門辦理批復(fù)手續(xù)，然后在賬務(wù)處理中做資產(chǎn)減少。資產(chǎn)撥入方根據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估入賬做資產(chǎn)增加。在調(diào)撥過(guò)程中需要層層審批辦理相關(guān)手續(xù)，對(duì)于金額較大、數(shù)量較多的資產(chǎn)移交需要的手續(xù)就更為復(fù)雜。但是往往實(shí)際工作要求時(shí)間緊、任務(wù)重、時(shí)效性強(qiáng)，這就會(huì)導(dǎo)致實(shí)際操作偏離資產(chǎn)管理內(nèi)控制度，制度與實(shí)操脫節(jié)。在這種特例情況下我們就需要防范其中發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定盡可能詳盡的內(nèi)控管理制度。
3、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)測(cè)評(píng)和內(nèi)控點(diǎn)建設(shè)相脫離
內(nèi)控制度是一個(gè)完整的制度體系，但是目前， 行政事業(yè)單位各部門的規(guī)章制度多年未修訂且缺乏連貫性，各自獨(dú)立，沒(méi)有形成體系，已經(jīng)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和單位發(fā)展的需要。部分單位在制定內(nèi)控制度前缺乏合理有效的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)體系，上下級(jí)在溝通過(guò)程中出現(xiàn)信息流通不對(duì)稱，還有些單位雖然進(jìn)行了前期風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)測(cè)評(píng)工作但是制定的內(nèi)控點(diǎn)控制效果不明顯，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)測(cè)評(píng)結(jié)果和內(nèi)控制度制定點(diǎn)結(jié)合不夠緊密。
長(zhǎng)此以往造成了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理意識(shí)薄弱，內(nèi)控制度建設(shè)不完善，工作流于形式化。由于行政事業(yè)單位的性質(zhì)決定，需要更加合理高效的使用國(guó)有資金為社會(huì)提供高效服務(wù)。我們可以借鑒其他相對(duì)于成熟的內(nèi)控管理思想和方法， 用以提高自身的科學(xué)化、服務(wù)性。
二、內(nèi)控制度在企業(yè)中的應(yīng)用
表1 行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控制度對(duì)比表（內(nèi)控制度適用情況及預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)）
業(yè)務(wù)類型 評(píng)價(jià)要點(diǎn) 風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn) 是否適用
行政事業(yè)單位 企業(yè)
預(yù)算管理制度 1、預(yù)算編審與批復(fù) 1、預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)力支持相脫節(jié)；
2、是否按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和額度執(zhí)行預(yù)算；
3、資金收支和預(yù)算追加調(diào)整隨意無(wú)序；
4、預(yù)決算是否相互脫節(jié)，分析結(jié)果是否得到有效分析。 √ √
2、預(yù)算執(zhí)行與分析 √ √
3、預(yù)算調(diào)整情況 √ √
4、績(jī)效評(píng)價(jià)（經(jīng)濟(jì)效能評(píng)價(jià)） √ √
收支管理制度 1、財(cái)政資金收入情況 1、崗位設(shè)置是否合理，重要崗位是否相互監(jiān)督、相互制約；
2、票據(jù)、印章管理松散，存在資金流失的風(fēng)險(xiǎn)；
3、報(bào)銷單據(jù)審核是否嚴(yán)格，流程是否規(guī)范，存在使用虛假票據(jù)套現(xiàn)；
4、資金支出是否按照規(guī)定進(jìn)行審批；
5、收入金額不實(shí)，私設(shè)小金庫(kù)賬外賬。 √ ×
2、經(jīng)營(yíng)收入管控情況 × √
3、票據(jù)、財(cái)務(wù)印鑒管理 √ √
4、報(bào)銷規(guī)范管理 √ √
5、支出申請(qǐng)與資金支付 √ √
（政府）采購(gòu)管理制度 1、采購(gòu)預(yù)算及計(jì)劃編審 1、采購(gòu)活動(dòng)與業(yè)務(wù)活動(dòng)相脫節(jié)，出現(xiàn)資金浪費(fèi)或資產(chǎn)閑置問(wèn)題；
2、采購(gòu)需求審核不嚴(yán)格，需求參數(shù)不公允；
3、采購(gòu)驗(yàn)收不嚴(yán)格；
4、采購(gòu)檔案管理不善、信息缺失。 √ √
2、采購(gòu)流程規(guī)范 √ √
3、采購(gòu)合同檔案管理 √ √
4、采購(gòu)驗(yàn)收及支付 √ √
資產(chǎn)管理制度 1、庫(kù)存現(xiàn)金管理 1、崗位設(shè)置不合理導(dǎo)致舞弊情況發(fā)生；
2、貨幣資金被挪用和貪污的風(fēng)險(xiǎn)；
3、資產(chǎn)領(lǐng)用未履行審批手續(xù)，資產(chǎn)發(fā)出未經(jīng)正確登記手續(xù)；
4、因保管不善、操作不當(dāng)導(dǎo)致資產(chǎn)被盜、發(fā)生毀損；因日常維護(hù)不當(dāng)降低使用年限；長(zhǎng)期閑置造成資產(chǎn)使用效率低下、資源浪費(fèi)；
5、缺乏有效的資產(chǎn)盤點(diǎn)、清查記錄。 √ √
2、實(shí)物資產(chǎn)配置管理 √ √
3、資產(chǎn)與維修情況 √ √
4、資產(chǎn)清查盤點(diǎn)管理 √ √
5、實(shí)物資產(chǎn)處置管理 √ √
6、對(duì)外投資情況管理 × √
建設(shè)項(xiàng)目管理制度 1、項(xiàng)目立項(xiàng)及預(yù)算管理 1、立項(xiàng)缺乏可行性研究流于形式，決策不當(dāng)、審批不嚴(yán)；
2、招標(biāo)過(guò)程中存在串通、暗箱操作或商業(yè)賄賂等舞弊行為；
3、工程施工期間發(fā)生不可預(yù)見問(wèn)題的解決，工程完工后不及時(shí)竣工驗(yàn)收，可能導(dǎo)致交付后存在重大隱患；
4、虛報(bào)項(xiàng)目投資額，虛列建設(shè)成本。 √ √
2、招投標(biāo)管理 √ √
3、項(xiàng)目實(shí)施與變更管理 √ √
4、竣工結(jié)算、驗(yàn)收、決算 √ √
5、績(jī)效評(píng)價(jià)（經(jīng)濟(jì)效能評(píng)價(jià)） √ √
合同管理制度 1、合同擬定審批 1、違規(guī)簽訂抵(質(zhì))押、擔(dān)保、投資、借貸合同；
2、對(duì)合同格式、條款審核不嚴(yán)格；
3、將需招標(biāo)的合同拆分成若干較小合同；
4、相關(guān)資料、專用章保管不善影響合同的正常履行和糾紛的有效處理。 √ √
2、合同履行監(jiān)督 √ √
3、合同檔案管理 √ √
4、合用糾紛處理 √ √
（注：上表中內(nèi)容為作者根據(jù)實(shí)際工作總結(jié)歸納的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，不代表全部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)）通過(guò)對(duì)表1 的對(duì)比分析，我們可以看出行政事業(yè)單位和大型企業(yè)在經(jīng)營(yíng)管理方面十分相似。在制度建設(shè)方面具有很多共通性。行政事業(yè)單位在推行內(nèi)控制度建設(shè)工作中可以借鑒成功企業(yè)的先
進(jìn)管理方法。
在此，我們以華為公司2007 年啟動(dòng)內(nèi)控管理作為IFS(互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)) 的子項(xiàng)目為例。（注：華為的
IFS 項(xiàng)目為企業(yè)培養(yǎng)了很多合格的財(cái)務(wù)總監(jiān)，通過(guò)
他們把規(guī)范的財(cái)務(wù)流程植入到華為公司的運(yùn)營(yíng)流程中）開啟了內(nèi)控建設(shè)從零起步的變革。如今華為公司不論從內(nèi)控意識(shí)、內(nèi)控機(jī)制、到內(nèi)控能力都已浸入到各個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)之中，業(yè)務(wù)在哪兒，內(nèi)控就在哪兒，形成了以“流程責(zé)任和組織責(zé)任”為基礎(chǔ)的全球內(nèi)控管理體系。
內(nèi)控體系建設(shè)，經(jīng)過(guò)數(shù)年努力，如今已取得了很好的效果。內(nèi)控推行之初，財(cái)經(jīng)被視為業(yè)務(wù)的對(duì)立面，內(nèi)控目的似乎就是為了阻止業(yè)務(wù)快速通過(guò)。在摸索中，華為的內(nèi)控團(tuán)隊(duì)漸漸找準(zhǔn)了定位，提出
“內(nèi)控價(jià)值要體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)結(jié)果改善上”的管理目標(biāo)， 并沿著這個(gè)目標(biāo)把內(nèi)控工作做透做細(xì)做到位。內(nèi)控工作有了目標(biāo)，就要承諾；有了承諾，就要實(shí)現(xiàn)； 內(nèi)控管理在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中漸漸地深入企業(yè)內(nèi)部，一線團(tuán)隊(duì)也漸漸接受了內(nèi)控概念，愿意沿著內(nèi)控的管理的要求展開作業(yè)。
例如：華為M 代表處內(nèi)控團(tuán)隊(duì)推行自動(dòng)化驗(yàn)收開票與核銷系統(tǒng)，以提升OTC( 柜臺(tái)交易市場(chǎng))流程的作業(yè)質(zhì)量，使得開票時(shí)間從80 分鐘縮短至10 分鐘，客戶拒票率下降98%。L 代表處內(nèi)控團(tuán)隊(duì)聚焦手機(jī)讀取外接u 盤流程改進(jìn)，針對(duì)業(yè)務(wù)實(shí)際難點(diǎn)，他們選擇的主攻PO（產(chǎn)品負(fù)責(zé)人）與客戶自動(dòng)對(duì)接部 分，項(xiàng)目實(shí)施后，當(dāng)年減少3200 萬(wàn)美元的應(yīng)收賬款
差異和1100 萬(wàn)美元的退貨損失。
這些都是推行內(nèi)控制度建設(shè)運(yùn)行過(guò)程中，實(shí)實(shí)在在帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)收益。當(dāng)龐大機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)之時(shí)，內(nèi)控既是潤(rùn)滑劑，又是制動(dòng)器。改善經(jīng)營(yíng)、優(yōu)化作業(yè)；分權(quán)制衡、數(shù)據(jù)透明。有效的內(nèi)控管理，為“積極授權(quán)、有效行權(quán)”提供了制度性的保障。敢于行權(quán)、積極行權(quán)；讓看得見全局的組織，合理授權(quán)、有效控制；這是華為想要的管理和控制機(jī)制。其實(shí)在內(nèi)控機(jī)制制定過(guò)程中真正的受益者是公司的各級(jí)作業(yè)組織，權(quán)力更多、責(zé)任更大、邊界更清，每個(gè)組織都能在自己的權(quán)責(zé)邊界創(chuàng)造出更高的價(jià)值量。
三、對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考
（一）以全面的單位內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)測(cè)評(píng)為基礎(chǔ)
以某市行政事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)測(cè)評(píng)為例，各部門或單位應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際業(yè)務(wù)情況開展內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的測(cè)評(píng)工作。通過(guò)測(cè)評(píng)結(jié)果找到管理中的薄弱環(huán)節(jié)，然后將內(nèi)控制度建設(shè)分為幾個(gè)部分展開。有必要的情況下，涉及到某些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的部門負(fù)責(zé)人可以根據(jù)工作需要成立二級(jí)或三級(jí)工作組，使工作開展更為細(xì)化。有業(yè)務(wù)交叉的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，需要相互配合，加強(qiáng)溝通交流，及時(shí)督查反饋工作進(jìn)展，以利于內(nèi)控工作的推進(jìn)。
最后要限定完成時(shí)間。內(nèi)控制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，需要經(jīng)過(guò)“制定-執(zhí)行-修訂-再執(zhí)行”幾個(gè)過(guò)程。有時(shí)在執(zhí)行修訂環(huán)節(jié)會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，只有在具體工作中經(jīng)得起不斷驗(yàn)證才可以稱得上具備使用價(jià)值。
（二）對(duì)權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位建立制約機(jī)制
在權(quán)力相對(duì)集中的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位要采取分事行權(quán)的制約機(jī)制。對(duì)經(jīng)濟(jì)、業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策執(zhí)行、監(jiān)督要分工明確，權(quán)責(zé)相互分離；對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的關(guān)鍵崗位，細(xì)化權(quán)責(zé)制；對(duì)管理崗位和執(zhí)行崗位分別授權(quán)，明確授權(quán)的范圍、對(duì)象、期限、授權(quán)與行權(quán)過(guò)程中的責(zé)任。最好細(xì)化到一般授權(quán)與特殊業(yè)務(wù)授權(quán)層級(jí)。定期輪崗，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位，建立職工定期輪崗制度。不具備輪崗條件的單位，建議對(duì)相關(guān)重點(diǎn)業(yè)務(wù)采取專項(xiàng)審計(jì)等監(jiān)督措施。
（三）根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)因地制宜制定內(nèi)控制度
各行各業(yè)內(nèi)控制度建設(shè)具有相似性又存在差異性，所以必須根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)因地制宜制定內(nèi)控制度。提倡借鑒同行業(yè)成熟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但是在借鑒的同時(shí)要結(jié)合自身單位特性進(jìn)行修訂，不能一味的追求生搬硬套。所以了解清楚本行業(yè)本單位實(shí)際服務(wù)群體，是開展內(nèi)控制度建設(shè)工作的必要前提。
綜上所述，開展內(nèi)控制度建設(shè)工作十分必要， 他將推動(dòng)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)館朝著健康、高效的方向發(fā)展。降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、達(dá)到科學(xué)管理水平。雖然，今后內(nèi)控制度建設(shè)工作依然會(huì)遇到一些新的困境，但是只要在工作中多總結(jié)，重修訂，那么這項(xiàng)工作一定會(huì)取得很好的成效。
（作者單位：烏魯木齊市圖書館）
