杭州市財(cái)政局 許國平 徐菁
權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告 是指反映各級政府或各
級部門整體財(cái)務(wù)狀態(tài)、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)
性等的報(bào)告。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，不
僅是財(cái)政改革的重要組成部分，也是提升國家治理能
力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度改革。
權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的基本情況
（一）我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革背景及進(jìn)程 1．改革背景及意義。2013年黨的十八屆三中全會
提出要“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。
2014年新修訂的《預(yù)算法》將“各級政府財(cái)政部門應(yīng)
當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)
告”上升到法律保障的高度。同年9月國務(wù)院做出《深
化預(yù)算管理制度改革的決定》，強(qiáng)調(diào)要研究制定政府綜
合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案、制度規(guī)范和操作指南，建
立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系；要研究將
政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告主要指標(biāo)作為考核地方政府績效的
依據(jù)，逐步建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告公開機(jī)制。按照黨
中央和國務(wù)院決策部署，2014年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)實(shí)
施財(cái)政部制定的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度
改革方案》，《方案》對改革的總體目標(biāo)、基本原則、
主要任務(wù)及實(shí)施時間表和路線圖一一作了明確。
建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度對加快建立現(xiàn)代財(cái)政制
度，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè)具有十分重
要的意義：第一，摸清“家底”，有利于加強(qiáng)政府資產(chǎn)
管理、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有利于為開展政府信用評
級創(chuàng)造條件，有利于提高宏觀經(jīng)濟(jì)決策能力與水平，
促進(jìn)財(cái)政中長期可持續(xù)發(fā)展；第二，準(zhǔn)確反映政府運(yùn)
行成本，有利于合理評價政府績效，促進(jìn)降低政府運(yùn)
行成本、提升公共管理效率；第三，全面反映政府財(cái)
務(wù)狀況和運(yùn)行情況，有利于提升財(cái)政透明度和公共管
理水平，滿足包括市場主體在內(nèi)的各方信息需求，促
進(jìn)政府規(guī)范管理和有效監(jiān)督。
2．實(shí)施進(jìn)程。政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革是基于政
府會計(jì)規(guī)則的重大改革，涉及到各方面配套改革。
在會計(jì)制度方面，財(cái)政部修訂頒布了新的《財(cái)政總
預(yù)算會計(jì)制度》，于2016年1月1日起實(shí)行；制定出
政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作存在問題及思考 ——以杭州市為例
/杭州市財(cái)政局 許國平 徐菁
杭州市于 2014 年開始試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，2017 年市本級啟動政府部門財(cái)務(wù)
報(bào)告編制工作，初步建立起較為完整的編制制度和工作體系，但在報(bào)表編制實(shí)踐中，
尚未解決：公共基礎(chǔ)設(shè)施情況的完整反映、政府投資類專項(xiàng)資金形成的資產(chǎn)反映、單
位會計(jì)基礎(chǔ)工作的不實(shí)等問題。為此，作者提出全面構(gòu)建公共基礎(chǔ)設(shè)施管理體系、逐
步夯實(shí)在建工程等相關(guān)數(shù)據(jù)、大力提升單位會計(jì)專業(yè)勝任能力等對策建議。
臺了《政府會計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》和《存貨》《投
資》《固定資產(chǎn)》《無形資產(chǎn)》《公共基礎(chǔ)設(shè)施》等具
體準(zhǔn)則；2017年制定了《政府會計(jì)制度-行政事業(yè)單
位會計(jì)科目和報(bào)表》將于2019年1月1日起實(shí)行；印
發(fā)了政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制相關(guān)的一《辦法》兩《指
南》 。在配套管理方面，出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范
和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》《行
政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實(shí)管理辦法》《行政事業(yè)單位
國有資產(chǎn)年度報(bào)告管理辦法》等制度規(guī)定。
在工作推進(jìn)上，財(cái)政部采用了先易后難、逐步推
進(jìn)的原則。2011年，在海南、廣東、甘肅、上海、四
川等11個省市啟動了綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編工作，包括浙
江省本級。隨后試編范圍逐年擴(kuò)大，2014年要求全國
所有市、縣（市區(qū)）均開始試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，
包括杭州市。2016年，財(cái)政部決定試編轉(zhuǎn)入試點(diǎn)，確
定浙江省等部分省市作為正式編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告試點(diǎn)
省份，并要求編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告。
（二）杭州市政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作推進(jìn)情況 杭州市于2014年開始試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，迄
今已連續(xù)編制4年。2016年除編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告
外，還開展試編政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告，組織市林水局和
市交通局兩部門23家單位試編了2015年度政府部門財(cái)
務(wù)報(bào)告；拱墅區(qū)、西湖區(qū)、臨安市也試點(diǎn)編制部門財(cái)
務(wù)報(bào)告。
2017年杭州市本級全面啟動政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編
制工作，成立政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定
編制工作方案，組建政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制專家小組和聯(lián)
絡(luò)員小組，積極開展部門財(cái)務(wù)報(bào)告輔導(dǎo)培訓(xùn)等，歷時
半年編制完成2016年度政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告，并在此基
礎(chǔ)上形成政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。2018年杭州市在上年基
礎(chǔ)上再接再厲，積極開展各項(xiàng)編制工作。
政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制中的問題和困難
通過幾年的努力，杭州市初步建立起較為完整的
政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制制度和較為順暢的部門財(cái)務(wù)報(bào)告編
制工作體系，屢次獲得上級財(cái)政部門的表揚(yáng)。但在報(bào)
表編制實(shí)踐中，我們深切體會到仍存在政府財(cái)務(wù)報(bào)告
數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、基礎(chǔ)工作亟需完善等問題。主要表現(xiàn)
在以下幾個方面：
（一）數(shù)據(jù)不實(shí)，未能完整反映公共基礎(chǔ)設(shè)施情況 從政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制情況來看，政府部門直接管
理的公共基礎(chǔ)設(shè)施會計(jì)核算基本處于空白狀態(tài)，沒有
在報(bào)告中予以反映。
1．確認(rèn)存量資產(chǎn)入賬價值有一定難度。一方面，
舊的預(yù)算會計(jì)制度沒有公共基礎(chǔ)設(shè)施會計(jì)科目，僅將
公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為費(fèi)用列支，沒有要求將形成的
資產(chǎn)確認(rèn)登賬，造成管理單位核算意識不強(qiáng)，價值管
理缺失，數(shù)據(jù)資料不全，歷史遺留問題較多等現(xiàn)狀。
另一方面，很多公共基礎(chǔ)設(shè)施存在構(gòu)造復(fù)雜重復(fù)、重
復(fù)建設(shè)等情況，在歷史資料缺失情況下，對存量資產(chǎn)
重新評估計(jì)價存在一定難度。
2．無法厘清多元化投資下各方產(chǎn)權(quán)歸屬。公共基
礎(chǔ)設(shè)施特別是重點(diǎn)項(xiàng)目投資主體多元化十分普遍，有
的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是中央、省、市本級和區(qū)拼盤投
資的，甚至還引入社會資本。目前《政府會計(jì)準(zhǔn)則第5
號-公共基礎(chǔ)設(shè)施》明確：一般情況下根據(jù)管理維護(hù)責(zé)
任來確認(rèn)會計(jì)核算主體，但對投資主體和管理主體不
一致如何銜接準(zhǔn)則并未提及，特別是一些跨區(qū)域拼盤
建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施涉及各級政府的權(quán)益，需要協(xié)商解
決。另外，對不同政府主體分別管理維護(hù)的公共基礎(chǔ)
設(shè)施入賬價值進(jìn)行劃分，在操作上也存在困難。
（二）資產(chǎn)缺失，未包括部分在建工程項(xiàng)目 杭州市2016年以前政府投資類專項(xiàng)資金預(yù)算直接
落實(shí)到建設(shè)管理單位，資金由市財(cái)政局直接撥付給建
設(shè)單位或項(xiàng)目施工單位、物資設(shè)備供應(yīng)商等，由建設(shè)
管理單位建賬核算。部分建設(shè)單位不屬于行政事業(yè)單
位，也未納入國有企業(yè)范疇，按照制度規(guī)定不屬于財(cái)
務(wù)報(bào)告合并范圍。比如根據(jù)2016年固定資產(chǎn)投資報(bào)表
顯示杭州市**建設(shè)發(fā)展中心在建工程為133.01億元、
杭州市**前期辦公室為183.02億元、杭州市**建設(shè)指
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2018年第4期調(diào)研成果
揮部為231.67億元，這些在建工程數(shù)據(jù)均未在報(bào)表中
予以反映。2016年以后對于政府投資類專項(xiàng)資金納入
部門預(yù)算，實(shí)行國庫集中支付，但是通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，
相關(guān)市級部門雖然核算了各項(xiàng)支出，但未對形成的相
應(yīng)資產(chǎn)進(jìn)行核算,各項(xiàng)政府投資一旦撥付，其形成的各
類資產(chǎn)難以得到反映。
（三）基礎(chǔ)不實(shí)，單位會計(jì)業(yè)務(wù)水平亟待提高 財(cái)政部各項(xiàng)改革接踵而至，但各級各類預(yù)算單位
尚未構(gòu)建一支能夠適應(yīng)和支撐財(cái)政各項(xiàng)改革的會計(jì)從
業(yè)人員隊(duì)伍。從近兩年的政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制來看，行
政事業(yè)單位會計(jì)制度并未執(zhí)行到位，資產(chǎn)管理和內(nèi)控
制度等有待加強(qiáng)，這些會計(jì)基礎(chǔ)工作都會直接影響財(cái)
務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)質(zhì)量。2017年財(cái)政部頒布的《政府會計(jì)制
度-行政事業(yè)單位會計(jì)科目和報(bào)表》，明確2019年1月1
日實(shí)施，對會計(jì)基礎(chǔ)工作又提出更高要求，但目前單
位財(cái)務(wù)會計(jì)基礎(chǔ)現(xiàn)狀令人堪憂。
完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作的對策和建議
（一）全面構(gòu)建公共基礎(chǔ)設(shè)施管理體系 公共基礎(chǔ)設(shè)施是政府資產(chǎn)重要組成部分，按照
《政府會計(jì)準(zhǔn)則第5號-公共基礎(chǔ)設(shè)施》的相關(guān)規(guī)則實(shí)
施，目前還存在較多爭議問題和細(xì)化要求。要加強(qiáng)組
織領(lǐng)導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)，成立由政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥、財(cái)政部門
牽頭、政府各職能部門共同參與的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并
下設(shè)專門辦公室，出臺杭州市公共基礎(chǔ)設(shè)施入賬核算
操作細(xì)則，提出公共基礎(chǔ)設(shè)施入賬的工作方案及工作
進(jìn)度要求。對涉及權(quán)限糾紛、杭州市區(qū)域或部門交叉
管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施，由領(lǐng)導(dǎo)辦公室逐一確認(rèn)維護(hù)管
理單位，落實(shí)核算主體；對缺乏基礎(chǔ)資料的，由領(lǐng)導(dǎo)
辦公室牽頭按公共基礎(chǔ)設(shè)施特征進(jìn)行分類，聯(lián)合行業(yè)
管理部門制定各類公共基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)價標(biāo)準(zhǔn)及批量入賬
要求。按照先易后難原則，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各司其職，加
強(qiáng)監(jiān)管，逐步納入會計(jì)核算體系。
（二）逐步夯實(shí)在建工程等相關(guān)數(shù)據(jù) 對于有預(yù)算代碼的建設(shè)單位，比如杭州市**建設(shè)
發(fā)展中心，2018年財(cái)政部門已經(jīng)嘗試參照自收自支事
業(yè)單位納入部門決算和部門財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)范圍，上報(bào)
財(cái)政撥款及形成的在建工程等資產(chǎn)。對于納入部門預(yù)
算單位的政府投資類項(xiàng)目支出，但預(yù)算單位沒有進(jìn)行
在建工程管理核算的，財(cái)政部門要督促預(yù)算單位按照
新的政府會計(jì)制度規(guī)定，進(jìn)行資產(chǎn)核算；確實(shí)無法納
入核算范疇的，預(yù)算單位必需要求建設(shè)單位編制相關(guān)
報(bào)表，提供資產(chǎn)數(shù)據(jù)，進(jìn)行并表操作或者在部門財(cái)務(wù)
報(bào)告附注中予以說明。對于已經(jīng)建成使用，但由于各
項(xiàng)原因尚未辦理竣工決算的在建工程，財(cái)政部門要聯(lián)
合建設(shè)部門整理項(xiàng)目名單，督促建設(shè)管理單位盡快辦
理竣工決算、資產(chǎn)移交手續(xù)，納入管理單位會計(jì)核
算；如歷史遺留問題竣工困難的，建議納入公共基礎(chǔ)
設(shè)施范圍，加以研究解決。
（三）大力提升單位會計(jì)專業(yè)勝任能力 為適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革需要，
貫徹實(shí)施政府會計(jì)制度，提升單位會計(jì)人員的職業(yè)水
平迫在眉睫。
一要開展分級培訓(xùn)。財(cái)務(wù)工作離不開領(lǐng)導(dǎo)的支
持，財(cái)政部門要安排對單位主要負(fù)責(zé)人財(cái)經(jīng)紀(jì)律、
財(cái)務(wù)基礎(chǔ)等知識培訓(xùn)，提高領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)務(wù)管理水平，
爭取領(lǐng)導(dǎo)支持；對財(cái)務(wù)力量較強(qiáng)部門由主管部門提
出需求，與財(cái)政部門聯(lián)合開展細(xì)化培訓(xùn)，查漏補(bǔ)
缺；對財(cái)務(wù)力量較弱部門，由財(cái)政歸口處室聯(lián)合會
計(jì)管理處提供各項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，適應(yīng)政府會計(jì)制
度改革需求。
二要創(chuàng)新培訓(xùn)手段，可以采用聯(lián)合培訓(xùn)、集中培
訓(xùn)、異地培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)等多種手段開展學(xué)習(xí)，通過
設(shè)立大講堂、舉辦競賽、開展理論研究等各種方法，
切實(shí)提高基層會計(jì)人員業(yè)務(wù)員素質(zhì)。還可以加強(qiáng)部門
之間經(jīng)驗(yàn)交流，吸收先進(jìn)單位經(jīng)驗(yàn)，帶動整體水平提
高。
三是采取激勵考核措施，對于培訓(xùn)考核、知識競
賽等成績較好單位，會計(jì)管理部門在會計(jì)領(lǐng)軍人才推
薦、大專院校高端專業(yè)培訓(xùn)、職稱評定等方面給予適
當(dāng)傾斜，對于基礎(chǔ)知識考核不過關(guān)的單位，要有補(bǔ)
課、補(bǔ)考機(jī)制，特別落后的單位要進(jìn)行通報(bào)批評等。
