高新區(qū)（濱江）財(cái)政局 江 暢
高新區(qū)（濱江）融資管理基本情況及應(yīng)對(duì)措施
杭州高新區(qū)（濱江）建區(qū)二十年來(lái)，發(fā)展顯著。 截至2017年8月，政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金累計(jì)投入達(dá) 676.11億元，完成了彩虹快速路、奧體主場(chǎng)館等建 設(shè)，保障了G20峰會(huì)的成功舉辦。如今，又肩負(fù)籌備 2022年亞運(yùn)會(huì)、地鐵4、5、6號(hào)線全面開工、江南大道 提升改造工程、整村連片拆遷等重任。 2007年，高新區(qū)（濱江）出臺(tái)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)杭州 高新開發(fā)區(qū)（濱江）區(qū)本級(jí)政府投資項(xiàng)目融資管理實(shí)
新形勢(shì)下地方政府融資模式探討
／高新區(qū)（濱江）財(cái)政局 江 暢
施意見的通知》（區(qū)辦〔2007〕55號(hào)），開始實(shí)行“四 統(tǒng)一”的融資模式，即 “統(tǒng)一洽淡、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一 專戶、統(tǒng)一調(diào)控”，融資平臺(tái)融資后的資金歸財(cái)政基建 專戶進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配使用。 “四統(tǒng)一”模式的實(shí)施，增 加了各融資機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，最大限度地降低融資資金 貸款成本，提高了融資資金使用效率，為高新區(qū)（濱 江）的發(fā)展建設(shè)起到了良好的資金保障作用。 在規(guī)范債務(wù)管理后，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及財(cái)政部 相關(guān)要求，高新區(qū)（濱江）政府投資項(xiàng)目融資原實(shí)施 的“四統(tǒng)一”模式已不符合《預(yù)算法》規(guī)定。如何在合法、合規(guī)基礎(chǔ)上爭(zhēng)取資金以保障區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，成為 當(dāng)前亟須考慮的重要問(wèn)題。根據(jù)相關(guān)政策，高新區(qū) （濱江）采取了一系列應(yīng)對(duì)措施。 （一）全面清查歷年融資行為，對(duì)不符合規(guī)定行 為進(jìn)行全面整改 1．全面清理涉?zhèn)y行函件 根據(jù)財(cái)政部相關(guān)文件要求，高新區(qū)（濱江）全面 清查了歷年融資行為，撤回歷年來(lái)出具給銀行的所有 情況說(shuō)明、確認(rèn)函等函件，同時(shí)收回區(qū)財(cái)政局與區(qū)內(nèi) 行政事業(yè)單位、區(qū)屬國(guó)有企業(yè)之間的貸款聯(lián)系單、放 款聯(lián)系單等各類函件。 2．提前償還事業(yè)單位融資 針對(duì)區(qū)建管中心、奧體指揮部等行政事業(yè)單位的 貸款，區(qū)財(cái)政予以及時(shí)、提前歸還，確保行政機(jī)關(guān)、 事業(yè)單位無(wú)違規(guī)舉債。 3．提前歸還財(cái)政調(diào)度資金 全面歸還財(cái)政調(diào)度統(tǒng)籌使用的資金，并責(zé)成國(guó)有 企業(yè)在7月31日前提前償還相關(guān)銀行。 （二）積極爭(zhēng)取地方政府債券，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu) 1．努力優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu) 針對(duì)原國(guó)開行地鐵軟貸款、白馬湖投資開發(fā)公司 項(xiàng)目貸款，經(jīng)省、市財(cái)政部門批準(zhǔn)，通過(guò)地方政府債 券的方式予以置換。 2．竭力爭(zhēng)取新增政府債券 積極做好與省財(cái)政廳、市財(cái)政局等相關(guān)部門的溝 通，在區(qū)負(fù)債額度內(nèi)盡量爭(zhēng)取地方政府債券。截至當(dāng) 前高新區(qū)（濱江）累計(jì)已爭(zhēng)取到新增地方政府債券45 億元。 通過(guò)置換以及新增政府債券，當(dāng)前高新區(qū)（濱江） 的政府負(fù)債模式全為地方政府債券，做到債務(wù)管理的合 法、合規(guī)。 （三）積極開展合法、合規(guī)的融資，確保區(qū)內(nèi)建 設(shè)項(xiàng)目資金需求 1．調(diào)整區(qū)融資規(guī)范 廢止高新區(qū)（濱江）原實(shí)行的“四統(tǒng)一”融資模 式，調(diào)整區(qū)財(cái)政直接支付資金范圍，將原國(guó)有企業(yè)融
資調(diào)度至區(qū)財(cái)政的資金不列入支付范圍，由各國(guó)有企 業(yè)自行支付。對(duì)具有經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目由區(qū)屬國(guó)有企業(yè)立 項(xiàng)實(shí)施，從源頭理順項(xiàng)目關(guān)系。 2．適時(shí)開展棚改項(xiàng)目政府購(gòu)買服務(wù) 采用政府購(gòu)買服務(wù)方式，由區(qū)建管中心立項(xiàng)，委 托社會(huì)企業(yè)負(fù)責(zé)融資以及實(shí)施，有效地籌集了資金。 在保障整村拆遷及農(nóng)居安置房建設(shè)項(xiàng)目資金需求的同 時(shí)，做到融資行為的合法、合規(guī)。 3．前瞻性發(fā)行公司債 全盤考慮資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司資金流及項(xiàng)目建設(shè)資金需 求，在目前銀行貸款緊縮的情況下，前瞻性發(fā)行公司 債，為后續(xù)公司的資金需求做好保障。 4．引入股權(quán)投資 通過(guò)國(guó)開行基金公司向市地鐵集團(tuán)增資入股的方 式，爭(zhēng)取國(guó)開行基金8億元資金，解決了高新區(qū)（濱 江）應(yīng)承擔(dān)的部分地鐵資本金。
高新區(qū)（濱江）政府融資模式存在的問(wèn)題
總的來(lái)看，高新區(qū)（濱江）在融資管理上進(jìn)行 了積極的探索，為保障全區(qū)發(fā)展建設(shè)取得了良好的成 效，但是在融資模式、債務(wù)空間、體制機(jī)制創(chuàng)新等方 面還存在一些需要改進(jìn)與完善的地方。一是融資模式 較為單一，缺乏多途徑的籌資舉措。高新區(qū)（濱江） 當(dāng)前的政府融資主要依靠的是棚戶區(qū)改造政府購(gòu)買服 務(wù)和發(fā)行地方政府債券，融資模式較為單一，一旦棚 戶區(qū)改造政府購(gòu)買服務(wù)受限，將會(huì)造成巨大的資金壓 力。二是政府發(fā)行債券空間較小，無(wú)法滿足資金需 求。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)市縣政府舉借債務(wù)只 能通過(guò)發(fā)行地方政府債券這唯一的方式，且各省市每 年發(fā)行地方政府債券規(guī)模需要得到中央的批準(zhǔn)。由于 債券發(fā)行的規(guī)模嚴(yán)格受中央控制，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)行 的債券金額與高新區(qū)（濱江）的存量債券規(guī)模以及建 設(shè)資金需求相比，無(wú)法滿足其現(xiàn)實(shí)需求。三是高新區(qū) （濱江）PPP等融資模式在探索階段，體制機(jī)制不成 熟。作為一種體制機(jī)制的創(chuàng)新，PPP模式在我國(guó)很多地區(qū)已得到運(yùn)用，而高新區(qū)（濱江）的PPP模式還在探索 與學(xué)習(xí)階段，缺乏制度與政策規(guī)范以及有效的指引。
新形勢(shì)下對(duì)高新區(qū)（濱江）政府融資的操作建議
1．用好現(xiàn)有債務(wù)空間 政府的債務(wù)率即年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái) 力的比率，是衡量地方政府債務(wù)水平的指標(biāo)。高新區(qū) （濱江）2016年綜合財(cái)力為209.88億元，負(fù)債規(guī)模為 54.75億元，低于國(guó)際通行的控制標(biāo)準(zhǔn)，因此區(qū)債務(wù)風(fēng) 險(xiǎn)總體可控。區(qū)財(cái)政要做的工作有二：一是結(jié)合區(qū)內(nèi) 資金需求，積極做好與省財(cái)政廳、市財(cái)政局等相關(guān)部 門的溝通，在區(qū)債務(wù)限額范圍內(nèi)盡可能爭(zhēng)取地方政府 債券。二是加強(qiáng)地方政府融資的管理，更為理性地選 擇項(xiàng)目，每年債券發(fā)行更具有系統(tǒng)性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光 和城市整體建設(shè)規(guī)劃出發(fā)，讓政府的經(jīng)濟(jì)職能能夠更 好地服務(wù)于社會(huì)職能和行政職能。 2．加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)基建資金管理 高新區(qū)（濱江）政府投資項(xiàng)目融資原實(shí)行的融資平 臺(tái)融資后的資金歸財(cái)政基建專戶進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配使用不符 合《預(yù)算法》規(guī)定。建議對(duì)其資金支付流程進(jìn)行重構(gòu)， 財(cái)政安排的資金，建設(shè)單位根據(jù)項(xiàng)目工程進(jìn)展情況及時(shí) 報(bào)財(cái)政審查，經(jīng)區(qū)政府審批后，由財(cái)政直接支付至施工 單位；國(guó)有獨(dú)資公司為立項(xiàng)主體融資的資金則根據(jù)“三 重一大”制度進(jìn)行審批，由國(guó)有獨(dú)資公司支付至施工單 位。通過(guò)重構(gòu)支付流程，做到政企分開。 3．探索與社會(huì)資本合作的途徑 加強(qiáng)與社會(huì)資本合作，探索多途徑融資模式。其 中PPP模式作為一種體制、機(jī)制和管理方式的創(chuàng)新， 將有利于政府從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的基 礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管者的角色，完 成政府職能的轉(zhuǎn)變，符合高新區(qū)（濱江）一直以來(lái)倡 導(dǎo)的“小政府、大服務(wù)”理念。近兩年來(lái)，各地政府 推出了一系列社會(huì)資本合作項(xiàng)目，取得了較大的發(fā) 展，然而尚存在運(yùn)營(yíng)成本高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、民間投資參 與難度大等問(wèn)題。高新區(qū)（濱江）的PPP模式還在探
索階段，具有一定發(fā)展?jié)摿?。目前高新區(qū)（濱江）依 托市地鐵集團(tuán)，完成了地鐵1號(hào)線的投資、運(yùn)營(yíng)管理， 取得了良好的效果。同時(shí)，擬對(duì)水環(huán)境綜合治理、智 慧城管等項(xiàng)目采用PPP模式，充分利用社會(huì)資金管理 優(yōu)勢(shì)，提升全區(qū)的城市管理水平。 4．發(fā)展城市建設(shè)發(fā)展基金 當(dāng)前在地方政府債券發(fā)行額度有限，PPP模式尚 不夠成熟的情況下，設(shè)立城市建設(shè)發(fā)展基金，是另一 種能較好緩解企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)資金壓力的方式。城市建 設(shè)發(fā)展基金是產(chǎn)業(yè)基金的一種特定模式，通過(guò)向特定 機(jī)構(gòu)投資者籌集資金，用于城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并 向其提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合 投資方式。設(shè)立城市建設(shè)發(fā)展基金，能有效緩解企業(yè) 資金緊缺的困境，為企業(yè)提供長(zhǎng)期的融資渠道。同 時(shí)，可以為政府引進(jìn)多元化投資者參與到城市化建設(shè) 中來(lái)。對(duì)于投資人來(lái)說(shuō)，城市建設(shè)發(fā)展基金是以國(guó)有 企業(yè)信譽(yù)作保障，投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，可以保障投資 人投資的安全性。對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，通過(guò)參與城市 建設(shè)發(fā)展基金，可以拓寬銀行業(yè)務(wù)，使得經(jīng)營(yíng)模式更 加多元化。城市建設(shè)發(fā)展基金雖然具有以上優(yōu)勢(shì)，但 也存在運(yùn)作期限較長(zhǎng)、回購(gòu)公司籌資等問(wèn)題，以及我 國(guó)的城市發(fā)展基金仍處于初期發(fā)展階段，模式設(shè)計(jì)還 不夠成熟帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)，需要在具體的實(shí)踐中 逐步探索。 5． 積極爭(zhēng)取棚改等政策性融資 棚戶區(qū)改造是國(guó)務(wù)院力推的改善民生工程，目前還 可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式，定向由社會(huì)企業(yè)承建。拆 遷或建設(shè)完成后，政府通過(guò)購(gòu)買協(xié)議，分年度將資金撥 付至社會(huì)企業(yè)。近年來(lái)，高新區(qū)（濱江）通過(guò)政府購(gòu)買 服務(wù)方式順利推進(jìn)整村連片拆遷，實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)改造，取 得了很大的成績(jī)。如果該政策一旦取消，棚戶區(qū)改造將 受到影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今后兩年高新區(qū)（濱江）農(nóng)居安置 房建設(shè)項(xiàng)目26個(gè)，計(jì)劃總投資246.03億元。為保障整村 拆遷及農(nóng)居安置房建設(shè)項(xiàng)目資金需求，我們要在當(dāng)前政 策允許的時(shí)間范圍內(nèi)，加大棚改項(xiàng)目貸款力度，積極爭(zhēng) 取政策允許范圍內(nèi)的融資金額。
