拱墅區(qū)財政局 應 超
預算績效管理是政府績效管理的重要組成部 分，績效目標是預算績效管理的前提和基礎，貫穿 于預算績效管理始終，是預算資金安排、事中績效 跟蹤和事后績效評價的重要依據(jù)。預算績效目標 管理較好地解決了“委托代理”理論中的“信息不 對稱”和“激勵不相容”問題，作為受托方的政府 部門通過設定績效目標，以目標為導向履行政府職 責，體現(xiàn)和保障了委托方公眾代表的利益。通過對 結果評價，要求對結果負責并根據(jù)績效目標完成情 況進行獎懲，實現(xiàn)“激勵相容”的制度設計。
一、拱墅區(qū)績效目標管理工作實踐
近年來，拱墅區(qū)財政部門和預算單位按照上級 財政部門的統(tǒng)一部署，立足實際，積極探索，加強 預算績效源頭管理，夯實績效管理基礎，細化績效 目標指標，建立績效目標“五審”機制，從項目績 效評價為重心的預算績效管理模式向以績效目標管 理為主抓手的全過程預算績效管理模式轉變，績效 目標管理工作取得了一定成績，并對如何更好推進 績效管理目標進行認真思考。 （一）搭建框架，夯實績效目標管理基礎。根 據(jù)《浙江省人民政府關于全面推進預算績效管理的 意見》《杭州市人民政府關于全面推進預算績效 管理的實施意見》等文件的精神，2013年出臺了 《拱墅區(qū)區(qū)級部門預算項目支出績效管理規(guī)程（試 行）》，明確了績效目標管理范圍、申報主體、申 報原則、申報材料、申報流程等，設置全區(qū)統(tǒng)一的 績效目標申報表、填報說明、填報細則，理清績效 目標管理參與主體權責、內部管理規(guī)程、工作要求 規(guī)范，確保績效目標管理規(guī)范性、科學性、可比 性，為適應新常態(tài)下預算績效管理工作要求打下堅實的基礎。 （二）真抓實干，績效目標管理范圍穩(wěn)步擴大。 按照先試點探索后擴面推開的原則，2013年在區(qū)殘 聯(lián)、區(qū)教育局兩家單位開始績效目標申報試點， 2014年要求納入部門預算管理金額在50萬元以上的 項目或金額在50萬元以下經財政部門認定需進行績 效目標申報的項目均須進行績效目標申報。2014年 納入績效目標管理項目232個，申報項目單位35家， 涉及資金11億元，占年初預算項目資金的65.71%。 2015年在2014年申報的基礎上進一步擴大了績效目 標的申報范圍，2015年全區(qū)43家預算單位共224個項 目納入績效目標管理，涉及財政資金12億元，并對 43家單位項目績效目標進行批復，實現(xiàn)了區(qū)本級部 門預算單位績效目標申報、審核、批復全覆蓋。 （三）積極探索，績效目標指標體系逐步細 化?？冃繕酥笜耸呛饬靠己丝冃繕藢崿F(xiàn)程度的 重要工具，是進行結果績效評價工作的衡量依據(jù)。 2013年試點單位對預算績效目標的概念比較模糊， 申報僅停留在項目申報的立項依據(jù)、規(guī)劃文件、總 體目標等簡單描述，對績效指標的設置無從下手。 2014年預算單位在申報績效目標過程中嘗試對項目 預期產生的經濟效益、社會效益、環(huán)保效益等績效 目標指標進行定性描述，并提供相關的可行性論證 報告。通過專場專項輔導，2015年以量化的形式從 目標完成情況和實際效益兩方面對績效指標進行明 細，對所產生的經濟效益、社會效益、環(huán)保效益等 績效目標最終細化到三級指標，同時分解三級指標 的具體內容、設置標準、計算公式。強化績效目標 保障措施，從目標設定、組織機構、管理制度、質 量控制等方面加強績效目標運行控制，確保績效目 標管理真正落到實處。 （四）評審創(chuàng)新，探索“五審”機制強化目標審核。將預算績效管理關口前移，把績效目標審核 作為提高預算績效管理水平的重要突破口，建立績 效目標基礎審、集中審、復核審、綜合審、專家審 “五審”機制，強化績效目標審核。基礎審，側重 審核單位上報的績效目標是否符合申報的范圍，是 否存在該申報目標未申報、申報材料不完整不全面 的情形。集中審，集中審核績效指標設置的科學 性、合理性，是否將績效目標細化到三級指標，是 否根據(jù)具體項目設置個性化的指標體系。復核審， 重點審核項目績效目標修改情況，是否按照反饋意 見修改完善項目指標，績效目標的保障措施是否到 位。綜合審，聯(lián)合相關業(yè)務科室對年度重點項目績 效目標進行綜合評審，經過討論研究形成績效目標 綜合評審意見。專家審，邀請杭州市績效管理專家 庫成員、社會第三方中介形成專家智囊團對重點全 過程績效管理項目進行專家評審，通過資料收集審 查、專家論證答辯、專家集中評議等環(huán)節(jié)，對項目 的績效目標和評價指標的設定提出了評審意見，并 對項目立項的必要性、實施內容的調整、預算資金 的安排等給予了相關意見和建議。區(qū)財政局將評審 意見書面批復到項目單位，作為部門預算編制和修 訂項目績效目標的重要參考，并以此作為項目完成 后實施績效評價的依據(jù)。
二、拱墅區(qū)績效目標管理存在的問題
拱墅區(qū)在預算績效目標管理實踐探索過程中， 也遇到了不少困難和問題，主要體現(xiàn)在思想、技 術、管理三大層面。 （一）績效目標管理理念尚未全面建立。經過 幾年的試點探索，拱墅區(qū)各部門對績效管理有一定 的認識，但長期形成的“重分配、輕管理，重支 出、輕績效”的觀念沒有根除，部分單位對績效管 理的目標意識不強，認識不夠，重視度不高，存在 畏難情緒，工作缺乏主動性。部分單位雖認識到績 效目標管理的重要性，但編制績效目標時存在被動 應付、草草了事現(xiàn)象，不愿套上目標管理的“緊箍 咒”。 部分單位對項目實施缺乏前瞻性的考慮，提
不出具體可行的目標。項目目標對績效評價結果的 約束力不夠強，目標管理的威懾力不夠大，也在一 定程度上影響了預算單位對目標管理的重視度。 （二）績效目標設置不夠科學。只有將績效目 標細化量化，才便于在項目實施過程中進行績效跟 蹤，在項目完成后進行績效評價。一是部分項目績 效目標側重定性描述，沒有具體的實施要求，約束 力不強，項目完成后的結果無法與目標進行對照。 如 “保障正常辦公秩序”“全方面保障后勤管理 需求”“ 提升拱墅體育的整體水平”“豐富企退人 員的晚年精神文化生活”等目標過于籠統(tǒng)，與具體 項目相關性不強，項目實施后的結果很難與之對照 考核評價。二是項目預算支出明細與目標內容無法 準確細分對應。預算單位在申請績效目標時，為完 成績效目標的具體支出明細無法準確填報，明細支 出與目標的關聯(lián)性不大，項目資金安排與項目目標 細分無法準確銜接。三是績效指標細分到三級指標 的難度較大。要求對績效目標設計相應三級評價指 標，確定合理的績效標準，為績效目標的完成提供 驗證。但在實際操作中對具體項目目標完成情況和 實際效益的第三級指標內容不夠量化，指標計算公 式無法準確設置，指標與目標不相匹配，量化指標 設置還處于初級階段。 （三）績效目標管理水平還相對薄弱。一是績 效目標審核的力度有待進一步加強。項目歸口管理 業(yè)務部門對目標審核認識不夠，績效的意識不強， 對項目審核時，重資金預算分配的審核，輕績效目 標的審核，未對項目的立項依據(jù)，以前年度績效目 標完成情況、項目績效評價結果、項目預期的績效 目標進行全面審查，沒有站在目標角度考慮項目資 金分配問題，項目績效目標審核與預算安排沒有實 現(xiàn)有機統(tǒng)一。二是績效目標信息化建設有待加強。 目前績效目標管理還未納入預算編制管理系統(tǒng)，績 效目標管理與預算管理“兩張皮”，績效目標的申 報審核通過電子文檔紙質文件等形式傳輸，大大影 響了工作效率，增加了行政成本，造成人力物力資 源的浪費?？冃繕斯芾怼岸隙隆绷鞒虩o法與 預算編制 “二上二下”同步，績效目標申報晚于部門預算的申報，績效目標的批復慢于預算的批復， 績效目標管理的約束力大大減弱。
三、完善績效目標管理的思考
（一）強化績效目標管理理念。新預算法中明 確要求“各部門、各單位應當按照國務院財政部門 制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求以 及績效目標管理等預算編制規(guī)定”編制本部門、本 單位預算草案。以新預算法培訓為契機，通過微 信、微博、拱財通APP等新興媒體以及政府信息平 臺廣泛深入開展預算績效目標管理宣傳培訓，強化 目標意識和效率意識，把預算績效管理理念從事后 評價環(huán)節(jié)前移至預算編制環(huán)節(jié)，使績效目標真正成 為績效運行監(jiān)控和績效評價可操作、可考量和可評 判的基本依據(jù)，為解決長期困擾績效工作“目標不 明”問題、 探索建立全過程預算績效管理機制打好 堅實的思想基礎。 （二）細化績效目標編制。一是做好項目績效 目標編制準備。各預算部門要結合上級部門工作要 求、單位年度工作計劃、單位重點工作任務等，做 好項目績效目標論證工作。在編制績效目標時，要 綜合分析項目立項情況，以前年度項目績效目標完 成情況、項目績效評價結果、項目績效跟蹤報告、 投入產出標準等因素提出合理可行的績效目標，提高 績效目標編制的科學性、合理性、有效性。二是深入 研究績效指標。要根據(jù)具體項目情況，從預期提供的 公共產品和服務的數(shù)量、預期實現(xiàn)經濟效益、社會效 益、環(huán)境效益，投入產出情況、資金管理、工程建 設、社會評價等方面細化量化績效指標，并設置科學 指標計算公式，提供相應的指標參照標準，將績效目 標逐一分解為易于操作、便于評價的績效指標。 （三）優(yōu)化績效目標評審機制。繼續(xù)加大績效 目標審核力度，逐步完善績效目標基礎審、集中 審、復核審、綜合審、專家審相結合的審核機制。 一是明確績效部門與相關業(yè)務部門在目標“五審” 中的分工職責、審核重點，發(fā)揮各相關部門的評審 合力，實現(xiàn)一審緊扣一審，環(huán)環(huán)相扣，保證機制運
作順暢高效。二是優(yōu)化“五審”流程。結合部門預 算“二上二下”編制流程，合理確定績效目標審核 時間節(jié)點，將績效目標“五審”嵌入預算編制全過 程，實現(xiàn)績效目標與預算編制有機銜接。三是積極 發(fā)揮“專家審”作用。將績效目標“專家審”時間 節(jié)點前移，邀請預算、績效、行業(yè)、管理等領域的 專家對重點項目績效目標的可行性、資金安排的合理 性、指標設置的準確性、項目管理的特殊性進行全面 審核。綜合專家評審意見作為項目績效目標批復、預 算安排、運行跟蹤、績效評價的重要依據(jù)。堅持經濟 性、效率性、效益性“3E”原則，通過績效目標審核 層層把關，逐步提高績效目標管理能力和水平。 （四）推進績效目標信息化建設。加強績效目 標信息平臺建設，將績效目標編審系統(tǒng)與部門預算 編制系統(tǒng)有機銜接，通過網絡報批、智能提示等功 能設置，提高目標申報信息傳輸效率，消除傳統(tǒng)申 報模式速度慢、效率低、程序繁、監(jiān)管難等弊端， 實現(xiàn)績效目標管理與預算管理同步 “二上二下”。 探索建立績效目標庫，研究同類項目的目標標準， 研發(fā)通用指標，將項目基本信息、項目績效目標、 項目執(zhí)行情況、績效跟蹤情況、績效評價結果等內 容納入目標庫系統(tǒng)管理，為建立全過程預算績效管 理機制做好數(shù)據(jù)系統(tǒng)支撐。以績效目標庫為基礎進 行二次開發(fā)，收集整理有代表性的細化量化個性化 項目績效指標，經過概括提煉，分門別類歸入績效 指標庫，并不斷進行更新完善，構建起適合本區(qū)項 目支出績效目標管理指標庫體系。 （五）探索建立公眾參與績效目標管理機制。為 保障“委托代理”中委托人的權利，邀請公眾代表參 與涉及民生和公共領域重大投資項目績效目標評審， 對項目績效目標、預期效果向公眾做出解釋說明，充 分聽取公眾對項目績效目標的意見，對于不符合公眾 預期、無法提供公眾滿意績效目標的項目一般不予安 排資金。綜合相關績效目標評審意見最終確定項目績 效目標，將評審結果向社會公開，主動接受公眾對績 效目標實現(xiàn)程度進行監(jiān)督，并且將受益人滿意度作為 績效評價結果的重要依據(jù)，解決“委托代理”中的 “信息不對稱”和“激勵不相容”等問題。
