文 趙長寶
PPP項目的績效考核機制，需要以實施機構(gòu)為主要操作人，先選方法，再定指標，之后組織考核，最后兌現(xiàn)考核結(jié)果。這其中的考核方法、指標及權(quán)重、兌現(xiàn)方式等，都不能指望在項目實施前PPP實施方案中一定終身，尤其是當前我國PPP模式尚處于早期階段的情況下，必須不斷完善，同時需要思考考核成本問題，避免為考核而考核。當然，不斷完善考核機制的前提，是必須經(jīng)過招采等程序尤其是PPP項目合同(包括補充協(xié)議)獲得授權(quán)，從而確保體現(xiàn)政府與社會資本的合意，包括反映社會公益需要。不能讓考核成為政府單方面的想法，對社會資本參與PPP項目的積極性造成負面影響。同時，必須注意考核全信息公開，確保公平公正。
在PPP項目實施方案和合同里，我們經(jīng)?？吹角宦傻目冃Э己宿k法，完全雷同相互照抄的績效考核手冊，毫無科學(xué)依據(jù)的考核指標及權(quán)重設(shè)計?；谶@樣的考核方法，實行績效考核時，誰考核?考核誰?考核什么?如何考核?指標權(quán)重如何設(shè)?考核的結(jié)果如何應(yīng)用?這些現(xiàn)實的問題可能造成的后果就是無法考核或形同虛設(shè)、走過場式的考核。這樣顯然就偏離了“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”這一PPP項目績效考核機制的最終目的”。
當前PPP項目績效考核基本現(xiàn)狀
績效考核是PPP項目中政府向社會資本付費的主要依據(jù)，不論是政府付費或可行性缺口補助項目，績效考核都被要求作為付費或?qū)PP合同約定的價格進行調(diào)整的機制，同時也是評價社會資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項目中利益和風(fēng)險分配的核心。
近期國家相關(guān)部委對PPP規(guī)范操作的要求不斷完善，PPP越來越強調(diào)績效考核機制的設(shè)計，在許多省份，相關(guān)管理部門甚至已經(jīng)明確“沒有績效設(shè)計的PPP項目不能入庫”。那么，眾多落地的PPP項目進入建設(shè)期后，作為政府方首先面臨的就是“建設(shè)期績效考核”，因為這是政府“按效付費”的依據(jù)，項目公司必須接受的監(jiān)管之一也包括績效考核。
目前，PPP項目管理的逐漸規(guī)范，尤財政部先后明文要求：“將考核結(jié)果與不低于30%的建設(shè)成本掛鉤”作為新項目入庫的條件之一”;要“落實中長期財政規(guī)劃和年度預(yù)算安排，加強項目績效考核，落實按效付費機制，強化激勵約束效果，確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給”;“加強運行情況監(jiān)測，及時更新PPP項目開發(fā)目錄、財政支出責(zé)任、項目采購、項目公司設(shè)立、融資到位、建設(shè)進度、績效產(chǎn)出、預(yù)算執(zhí)行等信息，實時監(jiān)測項目運行情況、合同履行情況和項目公司財務(wù)狀況，強化風(fēng)險預(yù)警與早期防控”。PPP項目的績效考核迅速成為了“PPP圈內(nèi)”大家不斷熱議的最為重要的話題，更是引起越來越多的政府、社會資本方及各專業(yè)機構(gòu)和人士的高度重視。筆者也欣喜地看到，隨著這類規(guī)范性文件的出臺，無論從PPP項目實施方案還是PPP項目合同，對有關(guān)績效考核的設(shè)計和約定都在悄然發(fā)生著變化。
從早期落地的PPP項目“績效考核”章節(jié)和內(nèi)容的缺失，或者僅對運營期一定比例的考核，到現(xiàn)如今的不僅對運營期成本和收入全部的考核，而且對建設(shè)成本考核部分不低于30%;從規(guī)定建設(shè)、運營的考核，到對項目前期項立項、設(shè)計，后期的項目移交的全生命周期績效考核;從考核內(nèi)容和方法的簡單粗放且不可操作，到現(xiàn)在的考核方法、細則、指標逐步完善、科學(xué)、可操作;從當初多數(shù)人對績效考核的輕視和不在乎，到如今無論項目合作的雙方，還是提供咨詢服務(wù)的各方，都在積極關(guān)注績效考核的話題，無疑，這是中國式PPP良性發(fā)展的效果所在。
目前PPP項目績效考核中存在的主要問題
作為一名基層財政工作者，根據(jù)自己的學(xué)習(xí)體會和基層工作經(jīng)驗，以為績效考核是一門藝術(shù)活，更是一個“技術(shù)活”，有著很高的“含金量”，由于目前我國尚未形成系統(tǒng)的、對PPP項目全生命周期的績效評價規(guī)范，尚未詳細出臺PPP績效評價頂層設(shè)計，也沒有就PPP績效評價的原則、對象、組織實施、共性指標、監(jiān)督管理、結(jié)果運用等方面制定相應(yīng)的辦法和實施細則。因此，如何設(shè)計科系、合理、可操作又符合項目實際情況的績效考核體系仍是擺在我們面前的一個難題。
縱觀目前各地的所謂PPP項目考核，這些考核大多還是基于合同履行所進行的技術(shù)性質(zhì)的考核與評價，而基于監(jiān)督、管理和旨在促進項目可持續(xù)發(fā)展的治理型考核并不多見。它們存在的共性問題，主要體現(xiàn)在：
一是考核目的不清。偏離了“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”這一PPP績效考核機制的最終目的。評價體系“碎片化”。PPP績效評價的主體、對象、階段、指標體系不能完整地反應(yīng)PPP的全貌，系統(tǒng)性不足?？己梭w系不注意全面，在考核指標設(shè)計或權(quán)重上過于片面，如將社會資本的日常工作數(shù)量等指標作為績效考核的重點，輕視合同對績效考核的約定。PPP項目合同中關(guān)于績效考核的約定千篇一律，流于形式，績效考核的內(nèi)容沒有價值，相當一部分PPP項目合同沒有績效考核的約定，即使示范項目中也有小部分績效考核約定不完整。
二是考核方法單一。目前的PPP項目績效考核機制，大多數(shù)都僅僅采用相當于KPI相似的考核方法，設(shè)置一些考核的指標，由實施機構(gòu)進行打分，根據(jù)分數(shù)兌現(xiàn)政府付費金額。甚至項目和項目即使很大不同，也依然照搬照抄，確實針對不同PPP項目不同考核方法的科學(xué)選擇。
三是假考核。由于地方政府、社會資本以及咨詢機構(gòu)的習(xí)慣性思維，把PPP更多的當做項目建設(shè)看待，因此往往在設(shè)計績效考核機制時，對建設(shè)期、運營期分別設(shè)置不同指標，或者用可用性績效考核、運營績效考核以及類似的兩個詞匯設(shè)置績效考核指標，更有甚者，為了滿足BT類思維，將可用性、建設(shè)期的績效考核設(shè)計較大比重，輔之以兩方面考核兌現(xiàn)付費的時間不同，從而形成表面是PPP，實際是BT或固定回報的合作模式。這些都違背了實現(xiàn)“提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率”目的的初衷。
四是偏考核?？己梭w系不注意全面，在考核指標設(shè)計或權(quán)重上過于片面。如將社會資本的日常工作數(shù)量等指標作為績效考核的重點，規(guī)定運營過程中員工出勤天數(shù)、巡視次數(shù)等等，或者過于強調(diào)政府方并不拿手的過程考核，而忽略結(jié)果考核;過于強調(diào)經(jīng)濟指標，往往造成社會資本片面強調(diào)經(jīng)濟效益，忽略社會公益性的滿足;在設(shè)計理念上結(jié)果導(dǎo)向和過程導(dǎo)向忽左忽右，指標權(quán)重千篇一律不注重根據(jù)實際調(diào)整，考核角度要么過于單一形成片面的考核結(jié)果，要么考核過于復(fù)雜導(dǎo)致考核成本過高。
五是考核過程流于形式。PPP項目一般由項目公司主導(dǎo)甚至全權(quán)負責(zé)項目的建設(shè)和運營，政府方只能對照實施方案或PPP合同中約定的考核標準，如果沒有順暢的監(jiān)督和反饋機制，最終考核就是形式。所以，考核評價機構(gòu)能力亟須完善。PPP項目的專業(yè)性和復(fù)雜性對開展PPP績效評價機構(gòu)(無論指政府方自己組織評價還是委托第三方專業(yè)機構(gòu))能力都提出了更高的要求。如果按照原來的“慣性”思維和方法，很可能“以偏概全”。
進一步加強和完善PPP項目績效考核的對策與建議
針對績效考核周期長、頻次高、專業(yè)雜、溝通難、維度多、分析弱、分散化、監(jiān)測難等特點，筆者提出以下建議：
一是全面完善PPP項目績效管理內(nèi)容。積極探索包括：基于財政資金管理的績效管理，基于PPP項目合同績效目標的績效管理，基于PPP項目公共服務(wù)政府監(jiān)管的績效管理，基于PPP項目公共服務(wù)價值和效率的績效管理，基于PPP項目合作關(guān)系的績效管理等多維度、多層次的績效管理。
二是科學(xué)設(shè)置有效的PPP項目績效管理機制。堅持“以監(jiān)督為基礎(chǔ)，以激勵為核心”及動態(tài)管理和協(xié)商性為原則，在績效考核體系結(jié)構(gòu)設(shè)計時，始終把PPP項目產(chǎn)出績效作為PPP項目的核心，并以此設(shè)置有效的績效管理機制。
三是堅決夯實PPP項目績效管理責(zé)任。堅持“風(fēng)險共擔(dān)”和“風(fēng)險分擔(dān)”相結(jié)合的模式，以合作關(guān)系為紐帶，處理好市場等外部風(fēng)險造成的績效不達標問題，避免因績效考核給項目帶來的風(fēng)險增加甚至影響項目的正常實施。
四是合理構(gòu)建PPP績效管理指標體系。由于PPP項目實施主體的多樣性，帶來行業(yè)差異、考核對象差異等，不同類型的項目考核指標存在較大差異，應(yīng)該設(shè)計一個兼具共性指標和個性化指標的綜合評價指標體系。同時對PPP項目建設(shè)期考核指標的設(shè)定而言，不能與傳統(tǒng)工程項目一樣僅有質(zhì)量、進度、安全等幾個方面的考核，還需要增加資金監(jiān)管、項目管理、產(chǎn)出說明、滿意度評價、合同管理、信息管理等其他指標。
五是盡快明確PPP項目績效管理主體。鑒于績效考核和評價的專業(yè)性、復(fù)雜性，以及溝通過程復(fù)雜，考核程序繁瑣等因素，未來委托第三評價機構(gòu)實施績效考核顯然應(yīng)是一種趨勢。該專業(yè)績效評價機構(gòu)可由政府與項目公司雙方共同聘請，并根據(jù)雙方約定的對公共產(chǎn)品服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量等標準和科學(xué)的指標體系開展評價。
PPP項目考核體系的設(shè)計和運行涉及到諸多的利益相關(guān)方，它的科學(xué)、健康和可持續(xù)運行直接關(guān)系到政府、社會資本和社會公眾彼此間的相互關(guān)系，尤其是對將“績效考核與政府付費掛鉤”的政府方而言，不能將本應(yīng)貫穿項目全生命周期的績效考核工作“簡而化之”甚至“忽略不計”，也不能對如此有科學(xué)理論依據(jù)的績效評估工作“不懂裝懂”。應(yīng)積極踐行習(xí)近平總書記強調(diào)的：要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。以真正實現(xiàn)對PPP項目的科學(xué)管理、有效管理，真正實現(xiàn)PPP項目推行的“初心”。
