王錦浩
摘要：政府預(yù)算外資金的使用是建立科學(xué)公共財政過程中的一個重要問題。本文分析了我國預(yù)算外資金使用中存在的問題，并提出了筆者對此問題的建議。
關(guān)鍵詞：預(yù)算外資金 資金使用問題 公共財政
一．我國預(yù)算外資金問題的由來
我國預(yù)算制度改革與完善的目標(biāo)是使預(yù)算制度適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。然而，在這個過程中我們面臨著一個嚴(yán)峻的問題：目前預(yù)算收入占GDP 的比重逐年下降，預(yù)算制度所應(yīng)對的職能是部分的財政職能，無法完成其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政府職能，或者說很多政府承擔(dān)的職能并不是通過預(yù)算來實現(xiàn)的，而是通過預(yù)算外資金和非預(yù)算的財政性資金來完成的。這樣，一方面這部分資金的使用由于缺乏預(yù)算的約束而產(chǎn)生極大的效率損失和不規(guī)范的政府行為；另一方面是預(yù)算沒有足夠的財力支持，其改革只能實現(xiàn)形式上的目標(biāo)，無法全部反映政府的活動范圍，無法體現(xiàn)政府的職能要求，無法對政府行為進(jìn)行約束與監(jiān)督，預(yù)算目標(biāo)當(dāng)然也就難以實現(xiàn)，也不能稱之為真正意義上的現(xiàn)代預(yù)算制度。因此，要完善預(yù)算制度，一個必要條件就是要重新確認(rèn)預(yù)算資金的合理范圍并進(jìn)行制度與管理的規(guī)范。
二．我國預(yù)算外資金出現(xiàn)的問題
預(yù)算外資金的存在，對中國的預(yù)算管理制度造成了巨大的影響。由于缺乏有效的制約和管理機(jī)制，在資金運(yùn)用過程中，很容易導(dǎo)致地方政府大量違規(guī)行為的產(chǎn)生，這也對政府的信譽(yù)也造成了負(fù)面影響。
1、財政管理范圍過大過寬
一些地方的政府和財政部門為加大管理力度，人為擴(kuò)大了預(yù)算外資金管理范圍，將部分不應(yīng)管的資金也納入了預(yù)算外資金管理。這個問題具有較大共性。如將預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)出的各類資金、所屬單位和下級單位上繳的收入、資產(chǎn)變價和租賃收入，經(jīng)營服務(wù)性收入、反映在往來科目中的收入、賬目以外的收入、以及收回的支出等，作為預(yù)算外資金管理等。
2、部分預(yù)算外資金未納入預(yù)算管理也未納入人大監(jiān)督范圍
1993 年以來，國家分幾次出臺政策，將所有罰沒收入和部分行政性收費(fèi)、政府性基金納入預(yù)算管理。相關(guān)政策比較明確，但在基層未得到認(rèn)真執(zhí)行，部分基金、收費(fèi)、罰沒款項仍作為預(yù)算外資金管理，造成預(yù)算收入不完整，財政決算不實。如在很多地方，征地管理費(fèi)、社會撫養(yǎng)費(fèi)、排污費(fèi)、水資源費(fèi)和公安系統(tǒng)收費(fèi)等主體收費(fèi)項目都尚未納入預(yù)算管理。國務(wù)院要求，各級人民政府要接受同級人大對預(yù)算外資金使用情況的督。實際上目前各級人民代表大會只對預(yù)算資金進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)算外資金仍游離于人大監(jiān)督之外，除個別重要事項和大額支出由政府首長決策外，其他預(yù)算外資金管理權(quán)限均由財政部門行使，財權(quán)過于集中，權(quán)責(zé)不對稱，進(jìn)而造成管理不規(guī)范、收支隨意性強(qiáng)、暗箱操作等弊端。我們認(rèn)為，既然預(yù)算外資金屬于財政性資金，就是公共資金，就需要立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。因此，在這個問題上，存在法律盲區(qū)，有待于立法規(guī)范。
3、預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度不健全，綜合預(yù)算制度難以落實
按照規(guī)定，財政部門應(yīng)建立預(yù)算外資金預(yù)決算管理制度。要在認(rèn)真審核單位預(yù)算外資金收支計劃和單位財務(wù)收支計劃的基礎(chǔ)上，編制本級預(yù)算外資金收支計劃，報經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后實施。年度終了，財政部門要審批單位的預(yù)算外資金收支決算，編制本級預(yù)算外資金收支決算，并報同級政府審批，在此基礎(chǔ)上，編制包括預(yù)算內(nèi)、外收支的綜合財政計劃。實際執(zhí)行中，縣鄉(xiāng)兩級均未建立預(yù)算外資金預(yù)決算制度，市級的預(yù)決算制度往往也是流于形式，難以發(fā)揮實際作用。
還有，綜合預(yù)算制度難以落實也很突出這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。由于預(yù)算內(nèi)財力不足，財政平衡的基礎(chǔ)很不牢固。多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政平衡實際上是建立在“應(yīng)支未支、應(yīng)保未保、應(yīng)撥未撥”的基礎(chǔ)上的，預(yù)算內(nèi)欠賬多，財政資金只能圍著“保吃飯”低層次運(yùn)行，財政宏觀調(diào)控的能力很弱，搞建設(shè)的資金更是少得可憐。在這種情況下，如果將有專項用途的預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)籌使用，就會出現(xiàn)預(yù)算內(nèi)吃預(yù)算外的現(xiàn)象，致使預(yù)算內(nèi)、外兩方面的資金需要都得不到保證，更達(dá)不到提高地方財政宏觀調(diào)控能力的預(yù)期目的。
三．對我國預(yù)算外資金管理的具體措施
1、深化“收支兩條線”管理改革，積極推進(jìn)綜合財政預(yù)算
建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財政體制改革的一項重要內(nèi)容。應(yīng)該說實行真正的綜合財政預(yù)算，將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用并最終取消預(yù)算外資金，只是時間問題。根據(jù)國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財政部深化收支兩條線改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關(guān)程度，采取逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的做法。因此，各級財政首先要將國家明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算予以安排。其次對有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計劃，并將其納入單位的財務(wù)收支計劃和財政的綜合預(yù)算；預(yù)算外收入要全部納入專戶管理，相應(yīng)支出由財政統(tǒng)籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經(jīng)費(fèi)的作法，要比照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費(fèi)支出，實行“預(yù)算制”，進(jìn)而促進(jìn)執(zhí)收執(zhí)罰部門依法行政。各級財政部門要改變過去那種重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外的傳統(tǒng)理財觀念，充分認(rèn)識財政宏觀調(diào)控和財政監(jiān)管工作的重要性，克服本位主義和小團(tuán)體意識，切實加強(qiáng)綜合財政預(yù)算編制工作，提高財政資金的管理能力。
2、加強(qiáng)財政監(jiān)督
實踐表明，如果沒有一個健全有效的財政監(jiān)督管理機(jī)制，任何財政改革政策都不可能取得預(yù)期效果。在實際工作中，對預(yù)算外資金監(jiān)督主要是監(jiān)督亂收費(fèi)、亂開支預(yù)算外資金的行為。監(jiān)督的績效表現(xiàn)在兩個方面：一是及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算外資金的濫收、亂收、亂用現(xiàn)象；二是對這種現(xiàn)象出現(xiàn)后怎樣處罰，使犯規(guī)者以后不敢輕易再犯。為了實現(xiàn)第一個方面的績效，筆者認(rèn)為必須在政府監(jiān)督基礎(chǔ)上引進(jìn)社會中介機(jī)構(gòu)的社會監(jiān)督。因為例如會計師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)其行為動機(jī)在于發(fā)現(xiàn)違反國家財政紀(jì)律的行為和金額，其主要收益來源于對違紀(jì)違法者的罰款，其個人利益和罰款收益緊密聯(lián)結(jié)，有較高的積極性。而且，社會監(jiān)督者分布在各條戰(zhàn)線、各地區(qū)，有眾多獲取信息的渠道，也具有充分的時間、精力以及較高的職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德同那些違法亂紀(jì)者斗爭，從而能在很大程度上彌補(bǔ)了政府監(jiān)督上信息少、檢查少、經(jīng)費(fèi)少、人力少的缺陷。因此，在預(yù)算外資金管理中，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的社會監(jiān)督作用是一項明智的選擇。我國每年進(jìn)行財務(wù)大檢查，查出的違紀(jì)資金一年比一年多，但違紀(jì)違規(guī)財政行為仍不斷，根本原因在于處罰不嚴(yán)。因此，尋找一種制度安排，從嚴(yán)執(zhí)法，對搞好監(jiān)督管理至關(guān)重要。
3、實行票據(jù)統(tǒng)一管理，加強(qiáng)源泉控制，完善專戶儲存
首先，收費(fèi)渠道要合理。預(yù)算外資金有它的和理性和合法性，不能在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下之人民利益，國家利益于不顧，對此應(yīng)由省政府組織物價、財政部門對所有收費(fèi)單位收費(fèi)部門進(jìn)行拉網(wǎng)式檢查，重新明確各單位收費(fèi)范圍，收費(fèi)項目，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的單位一律和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是企業(yè)及基層單位了解收費(fèi)范圍和內(nèi)容。對違反規(guī)定自立停止執(zhí)行。
其次，嚴(yán)格票據(jù)管理是加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的源頭。凡是收費(fèi)單位，必須按規(guī)定到物價部門申請“收費(fèi)許可證”，憑證收費(fèi)。收費(fèi)是必須是用財政部門統(tǒng)一印制的收費(fèi)收據(jù)。而沒有收費(fèi)許可證或收費(fèi)資金為納入財政預(yù)算內(nèi)管理的單位，一律停止發(fā)放票據(jù)。
解決預(yù)算外資金的根本途徑，仍然是對中央和地方財政權(quán)力的進(jìn)一步劃分和界定，給以地方在稅收收入上的更大自主權(quán)和享受受益的權(quán)力，歸根結(jié)底，就是要逐步減少預(yù)算外收入在地方政府財政收支中的比重直到其逐步消失。
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