許杭 宣艷芳
標(biāo)準(zhǔn)化是一種基本的現(xiàn)代化管理方法。在標(biāo)準(zhǔn)化的眾多特性中, 科學(xué)管理和創(chuàng)新精神是標(biāo)準(zhǔn)化的重要體現(xiàn)。上個(gè)世紀(jì)80 年代以來, 以“ 采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù), 引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制, 提高公共管理水平及公共管理質(zhì)量”為特征, 以追求“ 三E”( ECONOMY、EFFICIENCY、EFFECTIVENES, 即經(jīng)濟(jì)、效率和效益) 為目標(biāo)的新公共管理運(yùn)動(dòng)從英美兩國(guó)發(fā)端, 逐步擴(kuò)大到世界范圍。而財(cái)政管理領(lǐng)域引入標(biāo)準(zhǔn)化理論和方法, 是完善公共財(cái)政體系的客觀發(fā)展要求。
國(guó)內(nèi)財(cái)政研究專家指出, 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化是財(cái)政資源配置效果的核心內(nèi)容(容( 馬進(jìn), 2006) 。我國(guó)從2000 年開始進(jìn)行預(yù)算編制改革, 對(duì)于基本支出實(shí)行零基預(yù)算和功能預(yù)算相結(jié)合的方式進(jìn)行管理, 對(duì)于項(xiàng)目支出則實(shí)行績(jī)效預(yù)算的管理模式, 從理論和實(shí)踐上逐步完善了財(cái)政支出體系。但綜合國(guó)內(nèi)外財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化理論, 基本都是從各類財(cái)政支出效應(yīng)和最佳比例角度闡述的, 對(duì)于如何采用標(biāo)準(zhǔn)化理論, 建立完善“預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系”, 尚屬財(cái)政管理實(shí)踐工作的前沿理論問題。設(shè)計(jì)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系方案, 是標(biāo)準(zhǔn)化理論的延伸和實(shí)踐,也是優(yōu)化當(dāng)前公共財(cái)政體系的首要任務(wù)。
行政事業(yè)單位原有成本性經(jīng)濟(jì)支出分類及定額標(biāo)準(zhǔn)存在的問題
行政事業(yè)單位的成本性經(jīng)濟(jì)支出分類不適應(yīng)政府成本控制要求。行政事業(yè)單位履行職能的成本性支出原來按基建、事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)等性質(zhì)分類; 分類下僅簡(jiǎn)單設(shè)置了常用的成本性經(jīng)濟(jì)支出管理科目。而財(cái)政部2006 年印發(fā)的《政府收支分類改革方案》, 對(duì)行政事業(yè)單位履行職能的成本性支出分為商品及服務(wù)支出、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股等類級(jí)科目, 并且這些類級(jí)科目下分為62 款成本性經(jīng)濟(jì)支出。
原有的行政事業(yè)單位成本性經(jīng)濟(jì)支出定額標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法滿足政府成本控制需要。國(guó)家及省、市對(duì)行政事業(yè)單位履行職能的成本性支出原來僅規(guī)定了部分常用的公用支出及外事費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)。與財(cái)政部2006 年規(guī)定的支出經(jīng)濟(jì)分類中所屬項(xiàng)目相比, 原有的支出標(biāo)準(zhǔn)已無(wú)法適應(yīng)精細(xì)化管理的需要。
高度集權(quán)的支出標(biāo)準(zhǔn)控制體制, 使得行政事業(yè)單位成本性經(jīng)濟(jì)支出控制制度滯后, 也不夠靈活。由于我國(guó)幅員遼闊, 各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一, 生活成本差距相差較大, 對(duì)行政事業(yè)單位成本性經(jīng)濟(jì)支出管理權(quán)限的高度集權(quán)管理, 給在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下制定統(tǒng)一控制標(biāo)準(zhǔn)帶來了難度, 也造成了制定的控制標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一實(shí)施。
財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化細(xì)化方案的實(shí)踐基礎(chǔ)
部門預(yù)算體制的改革,如杭州市自1999 年起對(duì)單位預(yù)算的各項(xiàng)支出定額進(jìn)行了規(guī)范和統(tǒng)一, 2001 年起在市級(jí)預(yù)算單位全面實(shí)行了部門預(yù)算編制, 按照用零基預(yù)算編制部門預(yù)算、經(jīng)常性支出預(yù)算按照“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)按定額”的方法編制部門預(yù)算。隨著全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展, 列入財(cái)政專項(xiàng)資金管理范圍的資金也隨之不斷擴(kuò)大, 杭州市財(cái)政局按照部門預(yù)算和專項(xiàng)資金預(yù)算兩個(gè)序列編制政府預(yù)算, 規(guī)范和統(tǒng)一專項(xiàng)資金預(yù)算的編制原則和編制程序。市財(cái)政局對(duì)市級(jí)部門編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)實(shí)行了規(guī)?？刂啤?br />
定額體系的改革。杭州市2001 年確定一般公用經(jīng)費(fèi)定額, 并規(guī)定其定額系數(shù)為1, 同時(shí)按黨政機(jī)關(guān)、民主黨派、事業(yè)單位等分類確定不同的系數(shù)。部門預(yù)算定額體系中, 包括人員經(jīng)費(fèi)、機(jī)動(dòng)車燃修費(fèi)及保險(xiǎn)費(fèi)。2002 年, 將行政機(jī)關(guān)發(fā)放到個(gè)人的無(wú)線通訊補(bǔ)助費(fèi)從一般公用經(jīng)費(fèi)( 定額) 中分離出來單列預(yù)算, 提升了機(jī)動(dòng)車燃修費(fèi)及保險(xiǎn)費(fèi)定額。2003 年, 增加了行政綜合執(zhí)法局定額系數(shù); 行政機(jī)關(guān)發(fā)放到個(gè)人的無(wú)線通訊補(bǔ)助費(fèi)按照行政職務(wù)級(jí)別確定不同的定額標(biāo)準(zhǔn)。2004 年,為進(jìn)一步體現(xiàn)部門預(yù)算的公平性, 市財(cái)政對(duì)一些每個(gè)部門都要發(fā)生的、原來列入項(xiàng)目支出的經(jīng)費(fèi)預(yù)算獨(dú)立出來; 在原一般公用經(jīng)費(fèi)定額之外, 再增加了經(jīng)常業(yè)務(wù)費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)和專項(xiàng)會(huì)議費(fèi)3個(gè)定額, 并且對(duì)公用經(jīng)費(fèi)定額、經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)定額明確規(guī)定了支出內(nèi)容和范圍。2005 年, 新增公務(wù)員月度考核獎(jiǎng)、增收節(jié)支獎(jiǎng)定額標(biāo)準(zhǔn), 對(duì)目標(biāo)管理獎(jiǎng)按照職務(wù)級(jí)別確定等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。
預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化細(xì)化方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施
(一)方案研究的范圍、前提和基礎(chǔ)
本文主要研究探討行政事業(yè)單位根據(jù)職責(zé)履行專項(xiàng)工作所形成或產(chǎn)生的成本性經(jīng)濟(jì)支出, 故暫不考慮人員類的工資福利補(bǔ)助、個(gè)人及家庭補(bǔ)助及政府間轉(zhuǎn)移支付等類支出, 對(duì)其存在問題研究局限于支出經(jīng)濟(jì)分類科目中的商品及服務(wù)支出類和其他資本性支出類。本文所進(jìn)行的細(xì)化方案, 是建立在該項(xiàng)目已經(jīng)過可行性方案的論證、已立項(xiàng)的基礎(chǔ)之上的。
結(jié)合政府收支分類改革的推行, 筆者認(rèn)為合理利用新的支出經(jīng)濟(jì)分類是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化細(xì)化的前提。項(xiàng)目支出的標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)必須與支出經(jīng)濟(jì)分類的款級(jí)科目一一對(duì)應(yīng), 要求所有項(xiàng)目支出在可能范圍內(nèi)都根據(jù)支出經(jīng)濟(jì)分類的款級(jí)科目進(jìn)行逐項(xiàng)分解; 而財(cái)政部門的職責(zé)就是把經(jīng)濟(jì)分類的款級(jí)科目按照定性與定量相結(jié)合的方式, 對(duì)支出進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的測(cè)算和額定。
結(jié)合固定資產(chǎn)的清查盤點(diǎn)工作, 開展實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)工作。建立實(shí)物費(fèi)用定額體系是項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)。對(duì)市直單位財(cái)政供養(yǎng)人員基本信息、辦公用房、公務(wù)用車以及資產(chǎn)信息情況進(jìn)行全面調(diào)查摸底, 建立跨部門的市直單位實(shí)物基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù), 并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。按照財(cái)政部關(guān)于適時(shí)開展實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)的要求, 根據(jù)“ 先易后難, 循序漸進(jìn)”的原則, 力爭(zhēng)通過修訂公共資源配備和消耗標(biāo)準(zhǔn), 調(diào)配國(guó)有資源, 逐步建立起一套較為全面的定員定額與實(shí)物費(fèi)用定額相結(jié)合的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系,實(shí)現(xiàn)政府資產(chǎn)實(shí)物管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合, 使預(yù)算編制更為公平、合理、務(wù)實(shí)。
在預(yù)算編制及執(zhí)行過程中, 對(duì)每個(gè)部門提出項(xiàng)目細(xì)化率的概念, 將一個(gè)部門在預(yù)算編制過程中項(xiàng)目細(xì)化率的實(shí)現(xiàn)程度作為年度財(cái)務(wù)考核指標(biāo), 督促部門自覺主動(dòng)地制定項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)。凡是有定額及部門文件明確的, 應(yīng)嚴(yán)格按文件執(zhí)行。同時(shí)對(duì)已按照專項(xiàng)項(xiàng)目支出細(xì)化要求執(zhí)行的單位, 對(duì)每個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目支出實(shí)際結(jié)算中出現(xiàn)的結(jié)余資金, 建議按一定的比例作為獎(jiǎng)勵(lì)留給部門, 以
提高部門建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的積極性。
(二)方案設(shè)計(jì)的總體思路
在前面所提到的范圍和基礎(chǔ)上, 設(shè)計(jì)方案的總體思路為: 結(jié)合E 財(cái)預(yù)算編制體制、按新的經(jīng)濟(jì)支出科目細(xì)化預(yù)算編制, 完善項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出“ 定額化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化、規(guī)范化”的辦法, 逐步建立辦公用品、勞務(wù)和商品服務(wù)“ 集中采購(gòu)、統(tǒng)一配供”的管理體系, 嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算管理程序, 提高預(yù)算編制的透明度, 增強(qiáng)預(yù)算宏觀調(diào)控能力。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意, 在進(jìn)行項(xiàng)目支出細(xì)化編制過程中, 不能片面強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的明細(xì)控制, 除了某些特殊的必須?？顚Ｓ玫闹С鍪马?xiàng)外, 應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)(如在同類或同項(xiàng)支出總額內(nèi))給預(yù)算單位一定的財(cái)力調(diào)劑自主權(quán), 以便在一定程度上緩解預(yù)算細(xì)化編制和預(yù)算執(zhí)行剛性之間的矛盾。
(三)方案目標(biāo)及實(shí)施步驟
標(biāo)準(zhǔn)化細(xì)化方案的最終目標(biāo): 逐步建立起適合杭州市級(jí)部門預(yù)算的“預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系”, 使杭州市級(jí)部門項(xiàng)目支出預(yù)算的編制工作有據(jù)可依, 以達(dá)到項(xiàng)目支出預(yù)算的公開公平。該方案擬通過總體計(jì)劃、分步分年實(shí)施的辦法, 在接下來的幾年中, 由財(cái)政部門各相關(guān)處室分別牽頭完成各款支出經(jīng)濟(jì)分類科目的測(cè)算額定。
對(duì)各支出經(jīng)濟(jì)分類科目, 擬采取以下分步實(shí)施的辦法: 第一步: 暫時(shí)在原定額標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)分解定額體系, 根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況再逐步完善。對(duì)目前定額體系中公用經(jīng)費(fèi)定額、經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)定額、專項(xiàng)會(huì)議費(fèi)定額及物業(yè)管理費(fèi)定額根據(jù)部門預(yù)算進(jìn)行分解。第二步: 根據(jù)第一步的進(jìn)度完成情況, 對(duì)其他常用的經(jīng)濟(jì)科目進(jìn)行定額測(cè)算。主要是交通費(fèi)、租賃費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、委托業(yè)務(wù)費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)及福利費(fèi)。第三步: 對(duì)一些有行業(yè)特色的專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出制定部門定額?？紤]不同部門均有部門特色、行業(yè)特色的專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出存在, 建議對(duì)該類業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出由局各業(yè)務(wù)處室配合部門進(jìn)行測(cè)算核定, 對(duì)核定的結(jié)果在部門范圍內(nèi)作和各部門聯(lián)合下文明確, 以此作為預(yù)算編制和執(zhí)行的依據(jù)。通過以上3 個(gè)步驟的實(shí)施, 逐步建立起規(guī)范的“ 預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系”, 進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算的公開、公平、公正化管理, 進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資源配置, 推進(jìn)依法理財(cái)和構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政。
文章來源：浙江經(jīng)濟(jì)
