涂紅星
〔摘 要〕 編制部門預(yù)算是財(cái)政公共化趨勢不斷增強(qiáng)的集中反映,符合公共財(cái)政框架的基本要求。黃石市從2002年起對(duì)部門預(yù)算的編制改革進(jìn)行了積極有效的探索,經(jīng)過四年的試編工作,部門預(yù)算編制改革工作已經(jīng)初見成效。但由于這項(xiàng)工作開展的時(shí)間短,沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒,因此在改革過程中難免會(huì)出現(xiàn)一些問題,必須針對(duì)這些問題采取有效的措施,使部門預(yù)算發(fā)揮出它的效能。
〔關(guān)鍵詞〕 部門預(yù)算; 改革; 思考
所謂部門預(yù)算就是指部門依據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)及其行使職能的需要,由基礎(chǔ)預(yù)算單位編制,逐級(jí)上報(bào)、審核、匯總,經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)(在我國是人民代表大會(huì))依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃,通俗地講,就是一個(gè)部門一本預(yù)算。與傳統(tǒng)的預(yù)算制度相比,部門預(yù)算是綜合預(yù)算、零基預(yù)算、細(xì)化預(yù)算和剛性預(yù)算。
我國1995年出臺(tái)的《預(yù)算法》明確提出編制部門預(yù)算的要求, 2000年開始推行中央和地方的部門預(yù)算改革,中央有關(guān)部門帶頭試編了部門預(yù)算。其后全國不同層次的地方財(cái)政也紛紛進(jìn)行了部門預(yù)算改革試點(diǎn),為我國全面推行部門預(yù)算奠定了良好的基礎(chǔ)。經(jīng)過六年來的探索,我國初步建立起了部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付制度三位一體的公共財(cái)政框架,而作為財(cái)政三項(xiàng)改革之首的部門預(yù)算,它的實(shí)施標(biāo)志著現(xiàn)階段我國財(cái)政管理重心發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,即從過去的重收入管理轉(zhuǎn)移到了收入與支出管理并重,而且更加重視支出管理的階段。2003年湖北省委、省政府決定在省委辦公廳、省政府辦公廳、省計(jì)委、省財(cái)政廳等10個(gè)省直單位進(jìn)行比較規(guī)范的部門預(yù)算改革試點(diǎn),拉開了湖北省部門預(yù)算編制改革工作的序幕。黃石市從2002年起對(duì)部門預(yù)算的編制改革進(jìn)行了積極有效的探索,經(jīng)過三年的試編工作,到2005年我市已經(jīng)在公檢法司、紀(jì)委、人事、財(cái)政等15家單位推行了完全部門預(yù)算。在今年“兩會(huì)”市財(cái)政報(bào)告中指出, 2006年部門預(yù)算改革按照“收入全額上繳、支出定額核撥、預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌、收支徹底脫鉤”的總體思路,將新增33家市直單位推行完全部門預(yù)算,使納入到部門預(yù)算的單位增加到48家,到2007年全市所有黨政群機(jī)關(guān)將全部推行完全部門預(yù)算。
四年來的實(shí)踐表明,全市部門預(yù)算改革顯示出強(qiáng)大的生命力,它符合公共財(cái)政基本框架的要求,對(duì)提高資金的使用效益,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的收支行為,都起到了巨大的推動(dòng)作用。但同時(shí)在預(yù)算編制過程中,由于受各種因素的影響,部門預(yù)算的編制還存在許多問題和不足,嚴(yán)重的制約了部門預(yù)算效能的發(fā)揮。
一、部門預(yù)算編制改革中存在的主要問題
1、部門預(yù)算認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有少數(shù)單位部門對(duì)預(yù)算的編制工作重視程度不夠,預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng),存在著搞政績工程、搞形象工程,為了上級(jí)檢查,為了預(yù)算而預(yù)算的應(yīng)付現(xiàn)象;有些單位預(yù)算法定性意識(shí)較差,認(rèn)為財(cái)政支出包攬過多,限制了本部門對(duì)資金的調(diào)度權(quán),因而對(duì)部門預(yù)算的執(zhí)行意見多,抵觸情緒大;有些預(yù)算收入不足的單位部門,按照定員定額標(biāo)準(zhǔn)測算后日常經(jīng)費(fèi)得不到保障,因而對(duì)部門預(yù)算不積極配合。這種認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一,必然導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中缺乏自我約束,隨意性大,使部門預(yù)算失去了本來應(yīng)有的作用。
2、部門預(yù)算編制不科學(xué)。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是編制方法不科學(xué)。有很多單位對(duì)本部門現(xiàn)有的資源、人員以及收支狀況等信息掌握不夠,還習(xí)慣于采用“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)預(yù)算編制方法,在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),沒有一個(gè)單位部門真正采用標(biāo)準(zhǔn)收入測算、零基預(yù)算、績效預(yù)算等科學(xué)的預(yù)算編制方法;二是編制內(nèi)容不完整。有很多單位沒有將所有的收入全部納入到預(yù)算收入中來,部分收入游離在部門預(yù)算之外,普遍存在的是隱瞞預(yù)算外收入和上年結(jié)余,使預(yù)算外收入和上年結(jié)余成為調(diào)整預(yù)算平衡的秘密準(zhǔn)備;三是支出結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一?，F(xiàn)行的部門預(yù)算包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算兩部分,由于對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出理解的偏差,各部門在實(shí)際編制過程中很難劃清兩者的界限。甚至有些部門出于某種特殊的目的,人為地造成基本支出擠占項(xiàng)目支出,或者項(xiàng)目支出擠占基本支出的現(xiàn)象。
3、預(yù)算外資金管理不完善。由于長期以來我國財(cái)政體制上的原因,財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金管理存在“兩張皮”現(xiàn)象,相當(dāng)多的預(yù)算外資金和制度外資金游離于預(yù)算管理之外。在實(shí)踐中對(duì)預(yù)算外資金普遍采用“收支兩條線”管理,帶有自收自支的性質(zhì),這違背了綜合預(yù)算的原則,由于預(yù)算外資金與本部門自身利益息息相關(guān),導(dǎo)致一些單位部門在組織收入過程中,重預(yù)算外收入,輕預(yù)算內(nèi)收入,亂收亂罰行為屢禁不止,腐敗現(xiàn)象難以根除。
4、部門預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格。重預(yù)算,輕執(zhí)行的現(xiàn)象普遍存在,缺乏科學(xué)的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。有些收入較好的單位,在預(yù)算執(zhí)行過程中,不嚴(yán)格按照現(xiàn)行的各項(xiàng)規(guī)章制度,自行擴(kuò)大人員津補(bǔ)貼、各種福利費(fèi)的發(fā)放數(shù)額;有些單位在基本支出不能得到保證的情況下,擅自改變資金的用途,將用于項(xiàng)目的資金來彌補(bǔ)基本支出資金的不足;有些單位由于收支缺口較大,無法實(shí)現(xiàn)收支平衡,但為了套取更多的財(cái)政資金,在編制預(yù)算時(shí)絞盡腦汁,嚴(yán)重脫離本單位實(shí)際湊足預(yù)算,盲目提高收入測算標(biāo)準(zhǔn),最后導(dǎo)致預(yù)算得不到執(zhí)行。
二、完善部門預(yù)算的思考
1、堅(jiān)持綜合預(yù)算,統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金。
近年來,預(yù)算外收入特別是行政事業(yè)性收費(fèi)增長較快,而財(cái)政部門對(duì)這些行政事業(yè)單位的預(yù)算外資金缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束機(jī)制,造成了大量預(yù)算外資金游離于部門預(yù)算之外。堅(jiān)持綜合預(yù)算,統(tǒng)編預(yù)算收支,是確保預(yù)算收入的真實(shí)性、完整性和合法性,改變預(yù)算內(nèi)外資金“兩張皮”的有效手段。對(duì)于非稅收入要嚴(yán)格按政策規(guī)定做到應(yīng)收盡收,應(yīng)罰盡罰,按管理規(guī)定及時(shí)足額上繳國庫或財(cái)政專戶,按預(yù)算規(guī)程先有預(yù)算、后有支出;對(duì)于支出則根據(jù)綜合財(cái)務(wù)以及項(xiàng)目發(fā)展的輕重緩急,按“收支兩條線”原則統(tǒng)籌安排,嚴(yán)格實(shí)行收支脫鉤;加快清理取消各種不合理的收費(fèi)項(xiàng)目,清費(fèi)立稅,規(guī)范政府的收入行為,減少預(yù)算外資金的規(guī)模。
2、嚴(yán)格定員定額管理,合理安排基本支出。建立科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)體系,是編好部門預(yù)算的基礎(chǔ)。制定定員定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從以下方面開展:一是要明確界定財(cái)政供給范圍,實(shí)施定員定編管理。按照公共財(cái)政的要求,明確財(cái)政支出責(zé)任,規(guī)范財(cái)政支出行為和供給范圍,財(cái)政投入要逐步退出經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域,將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)和社會(huì)保障領(lǐng)域。加快事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革步伐,規(guī)范事業(yè)單位財(cái)政供給范圍,區(qū)別行政編制和事業(yè)編制,并逐一將編制落實(shí)到人,將一些歷史遺留的、掛靠行政單位的事業(yè)單位逐步進(jìn)行剝離;按照財(cái)政與編制政務(wù)公開的要求,實(shí)現(xiàn)人員編制的動(dòng)態(tài)管理,逐步落實(shí)縣鄉(xiāng)兩級(jí)編制管理實(shí)名制。二是要制定科學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施嚴(yán)格的定額管理。行政事業(yè)單位要積極推進(jìn)職務(wù)消費(fèi)的貨幣化改革,結(jié)合地方實(shí)際情況和財(cái)力情況,對(duì)人員經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格地按照級(jí)別實(shí)行定額管理和經(jīng)費(fèi)包干,按編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)核定經(jīng)費(fèi),根據(jù)國家和省統(tǒng)一規(guī)定的工資、津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)足額安排到位?？茖W(xué)地確定日常公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),做到既公平、合理,又體現(xiàn)和滿足綜合部門特定工作的經(jīng)費(fèi)需求,逐步提高日常公用經(jīng)費(fèi)保障能力。
3、堅(jiān)持績效優(yōu)先原則,科學(xué)安排項(xiàng)目支出。項(xiàng)目支出預(yù)算管理應(yīng)遵循綜合預(yù)算、科學(xué)論證、合理排序、效益優(yōu)先、量力而行、突出重點(diǎn)和追蹤問效的原則,通過建立部門項(xiàng)目庫和財(cái)政項(xiàng)目庫、項(xiàng)目評(píng)審制度和績效考評(píng)制度,形成一整套科學(xué)、規(guī)范、合理的項(xiàng)目支出預(yù)算管理體系,不斷提高項(xiàng)目資金的使用效益。首先預(yù)算安排要堅(jiān)持績效優(yōu)先原則。財(cái)政支出要優(yōu)先保證工資發(fā)放、社保支出、政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和法定支出,壓縮一般性支出,確保重點(diǎn)支出,集中財(cái)力辦大事、辦急事,以成本———效益原則為基礎(chǔ),將有效的資金用到“刀刃上”,充分發(fā)揮資金的使用效益。其次是建立合理的項(xiàng)目排隊(duì)規(guī)則,逐步建立項(xiàng)目支出預(yù)算的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,實(shí)行項(xiàng)目追蹤問效制度。通過建立部門預(yù)算項(xiàng)目庫,實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的滾動(dòng)管理。財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)的充分性、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及不確定因素、支出安排的合理性、預(yù)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等方面的評(píng)審,按照輕重緩急和財(cái)力情況進(jìn)行排序,將評(píng)審符合條件的項(xiàng)目納入到財(cái)政項(xiàng)目庫中。最后對(duì)項(xiàng)目支出實(shí)行動(dòng)態(tài)績效評(píng)價(jià)管理。財(cái)政部門應(yīng)建立項(xiàng)目的事前審批到事后的追蹤問效制度,貫穿項(xiàng)目管理全過程的績效評(píng)價(jià)體系,來保證項(xiàng)目資金使用效益的最大化。
4、規(guī)范預(yù)算審批程序,加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和約束。首先要規(guī)范預(yù)算的審批程序。預(yù)算經(jīng)人代會(huì)審查批準(zhǔn)后,即產(chǎn)生法律效力,各單位部門必須嚴(yán)格執(zhí)行,年度內(nèi)一般不得調(diào)整,體現(xiàn)出預(yù)算的剛性化原則。但對(duì)于那些在預(yù)算執(zhí)行中發(fā)生的減收增支政策和新增重大支出項(xiàng)目,確實(shí)需要調(diào)整預(yù)算的,財(cái)政部門應(yīng)事先會(huì)同相關(guān)部門進(jìn)行詳細(xì)測算,并組織專家評(píng)估論證后,再報(bào)請本級(jí)政府審核,依法調(diào)整預(yù)算。其次是建立完整的預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制,遵循“誰用錢、誰負(fù)責(zé)”的原則,將預(yù)算執(zhí)行作為單位績效考核的重要內(nèi)容,成為一個(gè)單位干部任命的重要參考指標(biāo)。最后要建立預(yù)算執(zhí)行的事前、事中和事后的追蹤審計(jì)制度,對(duì)于那些任意改變資金用途和規(guī)模的行為,進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和約束,如有違法行為則應(yīng)受到法律的制裁.
隨著部門預(yù)算制度的進(jìn)一步深化,對(duì)于預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查和決算的管理,將長期成為各級(jí)財(cái)政部門工作的重點(diǎn)。建立起符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的“三位一體”公共財(cái)政基本框架,是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求,是現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)范政府支出行為的必然選擇,對(duì)此各單位各部門要有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí),為繁榮和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)積極投入到部門預(yù)算改革實(shí)踐中去。
[參 考 文 獻(xiàn)]
[ 1 ]于連國,趙暉. 當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題和對(duì)策[ J ]. 地方財(cái)政研究, 2005, (7).
[ 2 ]袁洪秀,張程. 對(duì)縣級(jí)部門預(yù)算改革的思考[ J ] ,山西財(cái)稅.
[ 3 ]俞正聲同志在全省財(cái)政四項(xiàng)管理制度改革電視電話會(huì)議上的講話, 2004. 03.
[ 4 ]湖北省財(cái)政廳關(guān)于編制2006年全省直部門預(yù)算的通知(鄂財(cái)政發(fā)[ 2005 ]59號(hào)).
[ 5 ]黃石市2005年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2006年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告,黃石市財(cái)政局, 2006.
文章來源：湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)
