梁 勁
“十五”規(guī)劃期間, 中央提出部門預(yù)算改革的思想, 并在部分中央及省市部門試編部門預(yù)算。幾年過去了, 大部分省市的主要部門及單位都開展了部門預(yù)算改革。部門預(yù)算編制的責(zé)任主體更加明確, 部門預(yù)算管理理念增強(qiáng), 部門預(yù)算管理水平得到切實(shí)提高, 實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)部門一本預(yù)算”、自下而上逐級編制預(yù)算的改革目標(biāo),初步實(shí)現(xiàn)了國家宏觀政策與部門履行職能相結(jié)合的預(yù)算分配機(jī)制; 建立較為規(guī)范和公開的預(yù)算編制程序和辦法, 預(yù)算編制的透明度和預(yù)算執(zhí)行的到位率不斷提高。
在“十一五”規(guī)劃中, 中央已明確提出在“十一五”期間所有財(cái)政撥款單位及部門必須實(shí)行部門預(yù)算?？偨Y(jié)回顧幾年來部門預(yù)算改革的實(shí)踐, 不可否認(rèn), 在由過去生產(chǎn)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)換過程中, 財(cái)政支出仍然存在著預(yù)算編制粗放的問題,政府預(yù)算編制較籠統(tǒng), 財(cái)政決策科學(xué)化、民主化和績效化不夠等等問題。
一、當(dāng)前部門預(yù)算改革實(shí)踐中普遍存在的問題
(一) 部門預(yù)算改革的管理制度體系亟待完善
部門預(yù)算改革內(nèi)容包含部門預(yù)算的編制、審核及預(yù)算執(zhí)行管理和監(jiān)督檢查等多等多個(gè)方面的改革創(chuàng)新, 要實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范、統(tǒng)一和協(xié)調(diào), 必須制定一整套的管理制度。目前一些規(guī)范性要法度僅散見于一些相關(guān)文件和材料中, 尚未出臺專門的管理制度性文件。
(二) 部門預(yù)算的基礎(chǔ)性工作有待加強(qiáng)
預(yù)算細(xì)化后, 要求預(yù)算編報(bào)單位在編制預(yù)算時(shí)逐項(xiàng)測算各類費(fèi)用的資金需求,要求預(yù)算審核單位逐項(xiàng)審核。審核工作在以下基礎(chǔ)性工作能有效進(jìn)行的基礎(chǔ)上: 一是對能完整準(zhǔn)確地獲取預(yù)算單位人員情況、資產(chǎn)狀況等基本數(shù)據(jù)。二是對預(yù)算單位的具體業(yè)務(wù)工作能較為詳盡地了解, 對單位計(jì)劃開展的一些專項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的必要性和重要性作出正確判斷。
迄今為止, 沒有一套較為完整的關(guān)于各類費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)。80 年代制定的會計(jì)制度中幾個(gè)有限的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)也因未及時(shí)修訂而基本失去了參考價(jià)值, 而當(dāng)前部門預(yù)算編制的定額測算, 基本上只是對過去幾年預(yù)算撥款的簡單平均基礎(chǔ)上人為確定幾個(gè)檔次, 部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算定額體系有待完善。部門預(yù)算還不能完全擺脫傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的編制方法, 零基預(yù)算實(shí)施范圍受到很大的限制。
(三) 部門意識、既得利益意識尚難以消除, 不能適應(yīng)零基預(yù)算的要求。
一些部門在編制部門預(yù)算時(shí), 不是集中精力思考本部門需要開展的工作, 而是一味強(qiáng)調(diào)基數(shù)和部門既得利益, 向財(cái)政部門爭取在上年基數(shù)的基礎(chǔ)上有所增長, 加劇了資金供求矛盾, 固化了財(cái)政資金在部門之間的分配格局, 使一些支出項(xiàng)目的規(guī)模不斷擴(kuò)大, 而需要大力支持的社會事業(yè)卻得不到經(jīng)費(fèi)保障, 制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會事業(yè)發(fā)展布局調(diào)整。
(四) 項(xiàng)目支出預(yù)算管理機(jī)制尚需進(jìn)一步完善。
1.項(xiàng)目績效考評制度建設(shè)進(jìn)展緩慢。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)確立等關(guān)鍵性技術(shù)問題尚未得到解決, 將考評結(jié)果與下期預(yù)算分配相掛鉤的機(jī)制亦未建立。
2.在項(xiàng)目和評審機(jī)制尚不健全的現(xiàn)狀下, 出于方便預(yù)算審核的考慮, 財(cái)政部門大多出臺了如“項(xiàng)目支出預(yù)算需控制在上年的110%之內(nèi)”的制度規(guī)定。這一種做法, 雖減輕了預(yù)算審核者的工作量, 卻未能充分考慮部門承擔(dān)的專項(xiàng)任務(wù)量因每年國家建設(shè)重點(diǎn)不同而波動(dòng)較大的實(shí)際情況,從而影響項(xiàng)目支出預(yù)算保證重點(diǎn)“功能的發(fā)揮” (如果把基本支出預(yù)算的功能理解為兼顧一般) , 那么項(xiàng)目支出預(yù)算的功能則應(yīng)是“保證重點(diǎn)”) , 模糊了基本支出預(yù)算與項(xiàng)目支出預(yù)算之間的功能界限。
3.預(yù)算單位為了用足“項(xiàng)目支出預(yù)算統(tǒng)一固定增長幅度”的政策, 會用分拆大項(xiàng)目、拼湊新項(xiàng)目、換個(gè)名目重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目、杜撰新項(xiàng)目等等辦法來申請項(xiàng)目支出預(yù)算, 力爭下年項(xiàng)目支出預(yù)算不低于上年項(xiàng)目支出預(yù)算的一定增長比例。
二、新形勢下部門預(yù)算改革的路徑思考
(一) 部門預(yù)算改革應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)調(diào)進(jìn)行。
由于受行政體制改革滯后于財(cái)政體制改革、政府職能還沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變等因素的約束, 部門預(yù)算改革涉及到方方面面的利益, 牽一發(fā)而動(dòng)全身, 短期要完全解決上述問題幾乎是不可能的, 因此想在一夜之間達(dá)到部門預(yù)算改革設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)、“畢其功于一役”是不切實(shí)際的。但并等于無所作為, 應(yīng)該明確部門預(yù)算改革的目標(biāo), 理清思路, 通過一系列過渡性的制度安排, 配合行政事業(yè)單位的其他各項(xiàng)改革步伐, 小步或穩(wěn)步向前推進(jìn)。部門預(yù)算必須與國庫集中支付相結(jié)合,將部門預(yù)算與國庫集中收付制度改革納入整個(gè)財(cái)政體制改革之中。進(jìn)一步完善預(yù)算編制, 細(xì)化預(yù)算, 防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法, 強(qiáng)化國庫支出的剛性約束。實(shí)行國庫集中收付制度有利于預(yù)算編制部門更準(zhǔn)確、全面地了解預(yù)算單位真實(shí)的財(cái)務(wù)情況和資金需求, 促進(jìn)部門預(yù)算的合理編制。
探索與部門預(yù)算管理制度相適應(yīng)的新的預(yù)算外資金管理方式。在將預(yù)算外資金納入部門綜合預(yù)算和實(shí)行集中收付后, 預(yù)算外資金管理部門就調(diào)整工作重點(diǎn), 集中精力, 加強(qiáng)和優(yōu)化對預(yù)算外資金支出結(jié)構(gòu)的管理。除允許預(yù)算單位在批準(zhǔn)的部門預(yù)算額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)外對預(yù)算外超收部門, 本著用活、用好、社會效益最大奉旨的要求, 幫助和監(jiān)督預(yù)算外收入單位制定出科學(xué)合理的預(yù)算外資金使用計(jì)劃, 履行好監(jiān)管職責(zé), 為部門預(yù)算的正常運(yùn)作提供必要條件。
(二) 建立和完善預(yù)算單位基礎(chǔ)信息庫, 制定科學(xué)合理的行政事業(yè)單位支出標(biāo)準(zhǔn)定額, 全面實(shí)行規(guī)范的“零基預(yù)算”。建立健全財(cái)政基礎(chǔ)信息庫管理系統(tǒng)。將財(cái)政現(xiàn)有的財(cái)政供養(yǎng)人員信息系統(tǒng)、工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)、小汽車定編管理系統(tǒng)、行政事業(yè)單位清產(chǎn)核資管理系統(tǒng)整合起來, 并逐步擴(kuò)大信息統(tǒng)計(jì)范圍, 為預(yù)算決策提供真實(shí)、實(shí)時(shí)的基礎(chǔ)信息參考。
加強(qiáng)對部門、單位職能和經(jīng)常性業(yè)務(wù)調(diào)查和掌握, 便于準(zhǔn)確核定部門、單位的財(cái)政支出范圍。按照積極穩(wěn)妥、先簡后繁、先易后難逐步完善的原則, 選取辦公費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、交通費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)等帶有隨意性、比較容易量化的基本支出項(xiàng)目,測算單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn); 對其他項(xiàng)目則根據(jù)單位任務(wù)和有關(guān)規(guī)定及財(cái)務(wù)情況確定綜合性定額, 并根據(jù)單位性質(zhì)、職能、工作量差別、經(jīng)費(fèi)自給率及財(cái)力狀況等情況運(yùn)用基數(shù)法、因素法、對比法等方法, 制定分類分檔的行政事業(yè)單位支出定額標(biāo)準(zhǔn)。加大對“零基預(yù)算”的宣傳力度, 加強(qiáng)指導(dǎo)部門改變“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法, 以“零”為基點(diǎn), 根據(jù)部門的工作職能或計(jì)劃、人員等單位基礎(chǔ)信息以及科學(xué)的支出定額, 按照因素法逐一測算編制各支出項(xiàng)目的預(yù)算。
(三) 進(jìn)一步明確劃分基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算的界限。
一是要明確課題研究費(fèi)、專項(xiàng)檢查經(jīng)費(fèi)等既屬專門業(yè)務(wù)活動(dòng)又屬部門本身職能范圍內(nèi)日常工作開支經(jīng)費(fèi)的歸屬。筆者認(rèn)為, 對于這些費(fèi)用, 列入項(xiàng)目支出預(yù)算似更為恰當(dāng)。因?yàn)槿绻腥牖绢A(yù)算, 則由于各部門、各單位從事的工作性質(zhì)、工作任務(wù)不同且處于變化狀態(tài), 各部門基本支出預(yù)算人均定額會各不相同且需要經(jīng)常調(diào)整, 使各部門基本支出缺乏可比性。這與基本支出預(yù)算“維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)”的原則不符: 同一地區(qū)物價(jià)水平相同, 基本維持費(fèi)用應(yīng)當(dāng)相同。
二是在基本支出預(yù)算中要適當(dāng)壓縮差旅費(fèi)等與工作量大小有密切聯(lián)系的公用經(jīng)費(fèi), 將這些經(jīng)費(fèi)盡量分解到特定項(xiàng)目支出預(yù)算中, 使基本支出預(yù)算中安排的這類經(jīng)費(fèi)僅能滿足“維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)”需要。這樣可使基本支出與項(xiàng)目支出的劃分更明確, 并可壓縮各部門隨意調(diào)劑基本支出與項(xiàng)目支出的空間。也就是說, 將部門的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分為兩種, 一種是根據(jù)部門行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況安排的專門項(xiàng)目, 二種是由于部門行業(yè)的特殊性, 在按標(biāo)準(zhǔn)定額計(jì)算的日常公用經(jīng)費(fèi)支出之外,為完成部門工作任務(wù)而每年都需安排的“日常公用”經(jīng)費(fèi)。對兩類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)采取不同的管理辦法。對第一類項(xiàng)目支出, 應(yīng)推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè), 改革和完善項(xiàng)目產(chǎn)生機(jī)制。對第二類項(xiàng)目支出, 應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)設(shè)置目標(biāo)和職能定位、行政事業(yè)單位崗位描述等參考因素, 做科學(xué)合理的測算, 可適當(dāng)采用項(xiàng)目支出預(yù)算總規(guī)模百分比限制。
(四) 完善預(yù)算項(xiàng)目管理機(jī)制
一是加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃工作。在政府和部門兩個(gè)項(xiàng)目指南, 各部門在政府中長期規(guī)劃和本部門(行業(yè)) 中長期規(guī)劃框架下,由部門決策層直接研究重大項(xiàng)目, 改革以往由基層強(qiáng)調(diào)指出項(xiàng)目的做法。
二是改進(jìn)項(xiàng)目篩選論證辦法。各部門成立相關(guān)的項(xiàng)目論證組織, 對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行審核論證,采取專家論證、咨詢論證、中介機(jī)構(gòu)論證、聽證論證等形式和項(xiàng)目招標(biāo)方法充分體現(xiàn)科學(xué)與民主決策要求。
三是所有項(xiàng)目由有關(guān)立項(xiàng)主管部門和財(cái)政部門審核后, 必須存入項(xiàng)目庫, 預(yù)算安排時(shí)從項(xiàng)目庫中按輕重緩急順序分類提取。必須改進(jìn)和完善專項(xiàng)資金的預(yù)算決策權(quán)限和程序, 從當(dāng)前管理實(shí)際看, 改革的總體思路是, 充分發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)在專項(xiàng)資金預(yù)算安排上的決策作用, 充分發(fā)揮部門的基礎(chǔ)作用, 充分發(fā)揮財(cái)政的參謀作用。
(五) 積極推進(jìn)預(yù)算支出績效化
選擇業(yè)務(wù)相對簡單、影響純凈目標(biāo)實(shí)現(xiàn)因素相對較少的部門組織開展部門績效預(yù)算編制工作。試點(diǎn)部門根據(jù)法定職能、國家產(chǎn)業(yè)政策和地方政府的戰(zhàn)略部署, 研究確定了本部門工作和重大項(xiàng)目的中長期計(jì)劃, 確定了年度預(yù)算的可量化的績效目標(biāo)及達(dá)到目標(biāo)所需的工作程序員、項(xiàng)目、技術(shù)、信息等, 制定用于衡量預(yù)算項(xiàng)目成本、服務(wù)水平及成果的績效指標(biāo)、績效評價(jià)方法和獎(jiǎng)懲措施, 并將這些內(nèi)容編者按入績效預(yù)算草案。建立績效評價(jià)與財(cái)政資金管理、預(yù)算編制相結(jié)合的有效機(jī)制。將績效管理理念引入預(yù)算編制強(qiáng)化支出績效管理。發(fā)展性支出項(xiàng)目預(yù)算必須量化績效目標(biāo), 目標(biāo)要具體、科學(xué)。必須以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)績效為目標(biāo), 論證決策、執(zhí)行要堅(jiān)持效益原則, 使有限的項(xiàng)目資金發(fā)揮最大的效益, 并對項(xiàng)目實(shí)施過程及其結(jié)果進(jìn)行績效評估?？冃繕?biāo)不明確、目標(biāo)量化不具體的項(xiàng)目返回重新論證后方可入庫。
總之, 今后部門預(yù)算改革方向應(yīng)緊緊圍繞預(yù)算編制的精準(zhǔn)化、預(yù)算決策的科學(xué)化、預(yù)算支出的績效化, 努力將改革向深層次、高水平推進(jìn)。
文章來源：金融經(jīng)濟(jì)
