于嘉文
一、政府支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新
政府支出預(yù)算是指政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)為滿足公共需要, 提供給社會(huì)成員大體均等的公共服務(wù)所需開支的分配計(jì)劃。當(dāng)前我國政府支出預(yù)算管理體系仍然存在諸多弊端, 與市場經(jīng)濟(jì)要求極不適應(yīng)。因此, 著力推進(jìn)政府支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新勢在必行。這是我國整個(gè)政府預(yù)算管理所面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù), 也是從根本上約束政府支出行為、控制支出總量水平的關(guān)鍵途徑。這種制度創(chuàng)新, 一要實(shí)行部門預(yù)算, 提高預(yù)算的透明度; 二要實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算, 提高預(yù)算的完整性; 三要實(shí)行零基預(yù)算法, 提高預(yù)算的準(zhǔn)確性; 四要實(shí)行國庫集中收付制度, 提高財(cái)政資金效率; 五要積極推行政府采購制度, 提高財(cái)政資金使用效率。
二、依法理財(cái), 硬化預(yù)算約束
市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì), 沒有法制的強(qiáng)制約束, 預(yù)算支出的隨意性就難以避免, 硬化預(yù)算約束、控制支出總量水平也只能是一句空話。因此, 加強(qiáng)政府預(yù)算支出管理、控制支出總量,就必須堅(jiān)持依法理財(cái)。這也是關(guān)系到建立新型財(cái)政運(yùn)行機(jī)制和公共財(cái)政框架的一個(gè)大問題。具體實(shí)施中主要的應(yīng)實(shí)現(xiàn)如下三點(diǎn): 一是要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定和各級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算辦事; 二是要加強(qiáng)財(cái)政法檢查力度, 對違反財(cái)政法規(guī)、浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)男袨楸仨殢膰?yán)懲處, 維護(hù)法律法規(guī)的尊嚴(yán); 三是要協(xié)調(diào)好法定支出與財(cái)力之間的關(guān)系。在確定有關(guān)法定支出時(shí), 既要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,又要考慮財(cái)力的可能, 盡量淡化和逐步取消具體支出項(xiàng)目與收入增長掛鉤的辦法, 避免以法律的形式造成支出的剛性增長。
三、調(diào)整和優(yōu)化政府預(yù)算支出結(jié)構(gòu)
我國當(dāng)前政府預(yù)算支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的核心是解決財(cái)政預(yù)算支出“越位”與“缺位”的矛盾, 力求通過改革和政策調(diào)整, 明確政府預(yù)算支出的供給范圍, 以此建立起一個(gè)支出合理增長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、能夠有效規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的支出結(jié)構(gòu)框架。
1.按照公共財(cái)政要求, 正確界定政府預(yù)算支出范圍。財(cái)政支出分配是政府的經(jīng)濟(jì)行為,因此, 界定和規(guī)范政府預(yù)算支出的供應(yīng)范圍,其實(shí)質(zhì)就是要明確在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下, 哪些事項(xiàng)應(yīng)該由政府負(fù)責(zé), 哪些事項(xiàng)應(yīng)該由市場負(fù)責(zé), 以此作為政府預(yù)算支出分配的依據(jù)。我國現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和預(yù)算支出格局是從建國初期的供給制財(cái)政發(fā)展而來的, 是建立在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上的。它的最大特征是國家包攬的面過大, 財(cái)政支出范圍過寬, 幾乎覆蓋到整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)與消費(fèi)的各個(gè)方面。一些本應(yīng)由市場解決的問題被納入財(cái)政分配范疇,而應(yīng)由財(cái)政供應(yīng)的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當(dāng)前宏觀分配格局的變化, 也與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。我國政府預(yù)算支出供給范圍, 需要結(jié)合改革的進(jìn)程和公共財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。有的支出需要強(qiáng)化, 有的支出需要弱化, 有的支出需要取消。首先, 公共財(cái)政的基本職責(zé)之一是為國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障,但對這部分消費(fèi)性開支必須進(jìn)行嚴(yán)格控制。其次, 隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 財(cái)政需要著力強(qiáng)化那些代表社會(huì)共同利益和長遠(yuǎn)利益的社會(huì)公共性開支( 如科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等) , 但傳統(tǒng)的“由國家包下來”的方式也需要改變。這些社會(huì)公共性開支在總體上應(yīng)以財(cái)政供給為主渠道, 同時(shí)要按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則, 適當(dāng)開辟一些新的資金來源。再次, 在公共財(cái)政框架下, 政府預(yù)算投資范圍也必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
2.加大改革力度, 改變國家財(cái)政包攬過多的分配局面。現(xiàn)在國家每年的新增財(cái)力有限,而財(cái)政的增支壓力相當(dāng)大, 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建立社會(huì)保障體系、科技教育發(fā)展等都需要財(cái)政加強(qiáng)支持力度。如果不對現(xiàn)行政府預(yù)算支出分配格局進(jìn)行調(diào)整, 該減的減不了, 該保的保不了, 財(cái)政將無法實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的職能, 無法滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。因此, 國家應(yīng)改變包攬過多的分配狀況, 將應(yīng)該由市場和社會(huì)負(fù)擔(dān)的部分從政府預(yù)算支出中分離出去。這是市場經(jīng)濟(jì)條件下正確界定財(cái)政支出范圍, 強(qiáng)化政府預(yù)算支出管理需要解決的主要問題, 也是優(yōu)化財(cái)政分配結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化重點(diǎn)建設(shè)事業(yè)發(fā)展、改善財(cái)政運(yùn)行狀況的重要條件?？蓮囊韵滤姆矫娼鉀Q:
國家財(cái)政對競爭性領(lǐng)域的投資要逐步取消。按照市場經(jīng)濟(jì)要求, 財(cái)政投資政策的基本取向是”有所為, 有所不為”, 也就是要科學(xué)界定財(cái)政投資的范圍, 改變財(cái)政投資包攬過多的弊端, 逐步減少和退出在競爭性領(lǐng)域的投資,集中財(cái)力確保國家投資重點(diǎn)。我國是一個(gè)發(fā)展中國家, 又處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期, 當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期, 對于國家支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域, 應(yīng)當(dāng)采取扶持政策, 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級。
要規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍。按照市場經(jīng)濟(jì)的一般理論, 文化、教育、科研、衛(wèi)生等事業(yè)單位從其性質(zhì)而言并不都具有公共需要性質(zhì)。這些事業(yè)單位一般可分為三類, 即公益性、準(zhǔn)公益性的和經(jīng)營性的。其中: 公益性的事業(yè)單位, 如基礎(chǔ)教育、科研、圖書館、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生防疫等事業(yè)單位, 其提供的服務(wù)屬于典型的滿足社會(huì)共同需要, 財(cái)政應(yīng)保障其經(jīng)費(fèi)供給。準(zhǔn)公益性的事業(yè)單位, 如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等, 這些單位提供的服務(wù)介于社會(huì)共同需要與個(gè)人需要之間, 基本屬于政府公共預(yù)算的供給范圍,然而要由享受服務(wù)的對象承擔(dān)一部分費(fèi)用, 因此, 財(cái)政可對其采取資助的形式。經(jīng)營性的事業(yè)單位, 如開發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目、藝術(shù)表演團(tuán)體、藝術(shù)表演場所和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等。這些單位提供的服務(wù)一般不屬于社會(huì)共同需要, 財(cái)政應(yīng)與其脫離經(jīng)濟(jì)關(guān)系,使其逐步走向市場?？傊? 應(yīng)逐步規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政供給范圍, 減少政府預(yù)算壓力, 更好地發(fā)揮財(cái)政在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用。
采取綜合治理措施, 控制行政人員和經(jīng)費(fèi)的膨脹。推進(jìn)行政改革, 精簡機(jī)構(gòu)。這是減少財(cái)政供養(yǎng)人員和壓縮行政經(jīng)費(fèi)的治本之策。建立有效的政府公務(wù)員系列競爭機(jī)制。包括公務(wù)人員的公開考試錄用制度, 而且要逐步推行機(jī)關(guān)干部的辭退制度, 改變行政機(jī)關(guān)人員只進(jìn)不出的現(xiàn)象, 把動(dòng)力和壓力有機(jī)結(jié)合在一起, 提高行政效率。
加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度, 確保社會(huì)公共性開支需要。社會(huì)公共性開支涉及面很寬, 包括科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等, 是代表社會(huì)共同利益和長遠(yuǎn)利益的支出, 也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)十分重要的支出。從當(dāng)今世界范圍看, 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家財(cái)力的增長, 西方發(fā)達(dá)國家普遍強(qiáng)化了社會(huì)公共性開支。據(jù)統(tǒng)計(jì), 美國的研究與開發(fā)總投資居世界首位, 近幾年來其投資情況分別為: 1993 年為1373 億美元, 1994 年為1730 億美元, 1995 年為1786 億美元, 1996 年為1843 億美元, 其投資額超過日、德、法、英科技投入之和。從研究與開發(fā)總投資占GDP 的比例看, 一些主要工業(yè)化國家均超過2%, 如1995 年美國為2.45%, 日本為2.96%, 德國為2.27%, 法國為2.35%, 英國為2.19%。我國是一個(gè)發(fā)展中國家, 為了加速社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展,增強(qiáng)國家綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力, 實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo), 必須采取措施切實(shí)有效地強(qiáng)化科技投入力度, 從而真正發(fā)揮科技進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。
總之, 嚴(yán)格預(yù)算支出管理直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及政府預(yù)算的正確執(zhí)行。同時(shí)貫徹勤儉節(jié)約的精神, 堅(jiān)持厲行節(jié)約,反對浪費(fèi), 講求資金的使用效益。建立健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算體系, 按規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核, 提高資金使用效率。
文章來源：遼寧經(jīng)濟(jì)
