杜蘭英 婁玉山
部門預(yù)算編制工作從市本級(jí)試點(diǎn)運(yùn)行到縣( 市) 區(qū)全面鋪開(kāi), 在錦州市已經(jīng)開(kāi)展了幾年時(shí)間,體系也已正式確立。從這幾年的情況看, 部門預(yù)算作為預(yù)算編制改革重頭戲, 基本上達(dá)到了改革的最終目標(biāo), 即徹底實(shí)行了綜合預(yù)算。部門預(yù)算的實(shí)施改變了預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”的管理模式, 對(duì)強(qiáng)化財(cái)政資金的規(guī)范管理、提高財(cái)政資金的使用效率、壯大財(cái)力規(guī)模起到了至關(guān)重要的作用。但是, 部門預(yù)算編制在實(shí)踐中也存在著一些問(wèn)題。就這些問(wèn)題, 筆者談?wù)劥譁\的認(rèn)識(shí)。
一、部門預(yù)算編制中存在的主要問(wèn)題
部門預(yù)算是非?？茖W(xué)精密的預(yù)算管理方式, 特別是在實(shí)行政府收支科目分類改革后, 更彰顯了部門預(yù)算的科學(xué)和規(guī)范。但在編制過(guò)程中還是存在一些問(wèn)題, 主要體現(xiàn)在:
1. 約束力不強(qiáng), 部門預(yù)算編制數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)相差太大。部門預(yù)算編制數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)的差距是在財(cái)政工作中普遍存在的一種現(xiàn)象。預(yù)算定額是根據(jù)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展及當(dāng)年的財(cái)力來(lái)安排的, 尤其是受財(cái)力制約, 定額很保守, 只是滿足其最基本需求。而在實(shí)際工作中, 由于預(yù)算單位的公用經(jīng)費(fèi)較低, 很難滿足業(yè)務(wù)需求, 因此, 在執(zhí)行中需要追加的項(xiàng)目較多。追加的因素也呈多元化趨勢(shì), 有政策性因素, 有根據(jù)財(cái)力變化進(jìn)行的調(diào)整, 同時(shí)還存在人為因素。
2. 預(yù)算定額過(guò)多過(guò)雜, 有的偏離實(shí)際需要。預(yù)算定額是編制預(yù)算的主要依據(jù), 在確定定額時(shí), 不僅要考慮保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn), 而且還要考慮法定支出的增長(zhǎng)比例以及本級(jí)財(cái)政的承受能力, 這就造成需求和供給之間的差距。目前, 各項(xiàng)事業(yè)快速發(fā)展,資金需求量很大, 行政成本在不斷加大, 剛性支出有增無(wú)減, 與此相比, 基層財(cái)力的增加則相對(duì)滯后。這些都無(wú)疑增加了預(yù)算定額的確定難度。
3. 苦樂(lè)不均的現(xiàn)象難以改變。實(shí)行綜合預(yù)算的一個(gè)重要目的是要解決各行業(yè)和各單位之間的苦樂(lè)不均問(wèn)題, 取消預(yù)算內(nèi)外之分, 把所有政府性資金統(tǒng)一規(guī)范管理。但非稅收入有其特殊的一面,把它和財(cái)力資金等同管理還需要做許多工作。非稅收入的彈性較大, 而且時(shí)刻面臨著政策的變化, 一刀切的管理模式難免會(huì)顧此失彼。所以, 只能根據(jù)每個(gè)單位的收費(fèi)情況確定一個(gè)財(cái)政和單位都可以接受的基數(shù)。這樣,必然會(huì)造成有能力的單位可以輕松獲得財(cái)政的分成收入, 而收入困難的單位就是使出渾身解數(shù)也難以維持, 苦樂(lè)不均的現(xiàn)象難以改變。
二、改進(jìn)部門預(yù)算編制方法
實(shí)行部門預(yù)算是財(cái)政改革的方向, 也會(huì)逐步帶來(lái)好的效果。在宏觀調(diào)控環(huán)境越來(lái)越好的情況下,部門預(yù)算會(huì)越走越好, 它會(huì)使財(cái)政資金的使用更公正、更透明、更科學(xué)合理、更有效。當(dāng)前, 部門預(yù)算編制在以下幾個(gè)方面仍需改進(jìn)。
1. 建立部門預(yù)算編制和管理的分離機(jī)制。從目前情況看, 財(cái)政部門是部門預(yù)算的編制者, 也是部門預(yù)算的執(zhí)行者, 這種體制很不利于部門預(yù)算的管理, 也會(huì)影響預(yù)算的約束力。如果編制和執(zhí)行分開(kāi),就會(huì)大大改變這種隨意性。筆者認(rèn)為, 各級(jí)人大應(yīng)該在部門預(yù)算管理上發(fā)揮更大作用。這樣做有幾個(gè)好處: 一是可以提高人大的權(quán)威, 使其真正成為權(quán)力主體, 編制部門預(yù)算就是這種權(quán)力的最好體現(xiàn)。二是有利于加強(qiáng)人大對(duì)財(cái)政工作的監(jiān)督, 認(rèn)識(shí)到財(cái)政工作的細(xì)節(jié),使監(jiān)督更加有的放矢。三是通過(guò)互相制約、互相監(jiān)督, 可以增加部門預(yù)算的透明度, 使部門預(yù)算更加科學(xué)公正。四是可以緩解財(cái)政部門的壓力。在財(cái)力比較吃緊的地區(qū), 財(cái)政部門面臨的壓力很大, 各種矛盾都集中在財(cái)政部門。有了人大的參與, 就可以有效地緩解這種壓力。五是有利于依法行政。人大負(fù)責(zé)監(jiān)督編制的部門預(yù)算具有法律約束力, 財(cái)政部門作為執(zhí)行機(jī)關(guān)必須要按其標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行, 這是依法行政的最好體現(xiàn)。
2. 建立財(cái)政為主、單位為輔的編制流程。在目前的體制下, 要改進(jìn)編制方法, 財(cái)政部門要發(fā)揮更大的主導(dǎo)作用。兩上兩下的模式在實(shí)際工作中意義不大。必須建立以財(cái)政為主、單位為輔的工作模式。財(cái)政部門依據(jù)財(cái)力水平來(lái)制定定額標(biāo)準(zhǔn), 并且依據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)完成部門預(yù)算。因此, 財(cái)政部門在布置部門預(yù)算時(shí)就要拿出分檔定額, 各預(yù)算單位依據(jù)自己的定額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)編制本單位的年度預(yù)算。
3. 簡(jiǎn)化定額, 體現(xiàn)單位的各自特點(diǎn)。財(cái)政部門要切實(shí)改變不考慮每個(gè)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)的統(tǒng)一模式, 最大限度簡(jiǎn)化定額, 給每個(gè)單位一定的空間。在財(cái)政專管員和單位財(cái)務(wù)人員測(cè)算出該單位公用經(jīng)費(fèi)總數(shù)后, 要按分類科目填列財(cái)政認(rèn)可的公用經(jīng)費(fèi)總額, 財(cái)政部門不再限定每個(gè)項(xiàng)目的定額, 各單位可依據(jù)自己的業(yè)務(wù)特點(diǎn)安排本單位的經(jīng)費(fèi), 財(cái)政只控制總額。這樣既可以控制部門預(yù)算的總體規(guī)模, 也節(jié)省了大量的人力物力, 使每個(gè)單位有一定的靈活性, 財(cái)政部門才可以真正成為部門預(yù)算編制的主體。
4. 合理確定編制時(shí)間, 提高工作效率。目前, 我們每年從7、8 月開(kāi)始編制下個(gè)年度的部門預(yù)算, 到來(lái)年的3、4 月份下達(dá), 時(shí)間太長(zhǎng), 效率不高。幾年來(lái)的實(shí)踐證明, 經(jīng)過(guò)大半年的艱苦工作, 部門預(yù)算到最后下達(dá)時(shí)已經(jīng)和當(dāng)初編制的部門預(yù)算數(shù)相差較大。當(dāng)然, 造成這種結(jié)果的原因是多方面的。所以,不能急于編制沒(méi)有依據(jù)的部門預(yù)算, 在很多政策、增支因素未定的情況下編制的預(yù)算是沒(méi)有意義的。筆者認(rèn)為, 每年的12 月初是編制預(yù)算的最佳時(shí)間,因?yàn)槿甑娜藛T工資基數(shù)和實(shí)際執(zhí)行數(shù)已成定局,下個(gè)年度的財(cái)力狀況也大致明晰, 在這個(gè)時(shí)間編制的部門預(yù)算也最貼近實(shí)際。
5. 建立必要的公示制度。為增加財(cái)政工作的透明度, 遏制冒領(lǐng)財(cái)政資金的行為, 財(cái)政部門要對(duì)一些敏感的問(wèn)題, 如單位人員構(gòu)成、級(jí)別( 職稱) 、住房面積、因配偶原因需要本單位支付費(fèi)用的等一些需要財(cái)政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的情況, 要在該單位進(jìn)行公示。這樣做的好處是保證財(cái)政資金分配的公平和公正, 也是接受社會(huì)監(jiān)督, 杜絕虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政資金行為。
6. 加強(qiáng)宣傳, 強(qiáng)化監(jiān)督, 樹(shù)立執(zhí)法新形象。財(cái)政部門不僅擔(dān)負(fù)著為人民當(dāng)家理財(cái)?shù)闹厝? 而且還擁有維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的特殊職能。在日常的工作中, 我們通常重視前者, 在財(cái)力十分緊張的情況下千方百計(jì)籌措資金, 為各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展做出了有目共睹的貢獻(xiàn)。而對(duì)于維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律這項(xiàng)職能, 卻常常被忽視。因此, 財(cái)政部門要加大這方面職能的宣傳力度,這同時(shí)也是社會(huì)的需要。筆者認(rèn)為, 要在以下兩個(gè)方面加強(qiáng)工作: 一是要把財(cái)政執(zhí)法工作寫進(jìn)政府預(yù)算報(bào)告, 作為一個(gè)重要內(nèi)容向人代會(huì)報(bào)告, 每年監(jiān)督檢查的成績(jī)都要在報(bào)告中體現(xiàn); 二是要通過(guò)媒體宣傳監(jiān)督檢查工作, 并及時(shí)曝光一些典型案件, 擴(kuò)大財(cái)政部門的影響力。這樣, 才能樹(shù)立財(cái)政部門的執(zhí)法新形象。
文章來(lái)源：地方財(cái)政研究
