陳建華，陳巍屏，湯銘軍
1997年以來，以《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理辦法》、《中國(guó)人民銀行預(yù)算管理規(guī)定》等財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度先后實(shí)施為標(biāo)志，表明按照公共財(cái)政理論設(shè)計(jì)的預(yù)算管理模式在人民銀行體系逐步建立。當(dāng)前，人民銀行正從實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制，過渡到現(xiàn)行的部門預(yù)算財(cái)務(wù)管理模式，基層央行在實(shí)際執(zhí)行中反映了越來越多的操作問題，亟待作進(jìn)一步完善和改進(jìn)。
一、概況及問題
人民銀行部門預(yù)算管理模式經(jīng)過近幾年的試運(yùn)行，自今年1月1日開始正式啟用。按照部門預(yù)算管理模式調(diào)整后的預(yù)算科目繼續(xù)了“全賬戶”管理模式，維持人民銀行“收支兩條線”的核算原則，這既適應(yīng)了人民銀行部門預(yù)算變化的實(shí)際需要，也充分體現(xiàn)了人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)核算的特點(diǎn)。但從目前的執(zhí)行情況來看，基層央行預(yù)算執(zhí)行未能體現(xiàn)央行職能轉(zhuǎn)換后對(duì)財(cái)務(wù)管理的新要求，具體表現(xiàn)在：
（一）預(yù)算編制方法不科學(xué)。
受傳統(tǒng)預(yù)算編制方法的影響，基層人民銀行預(yù)算編制方法基本上仍沿用過去的“基數(shù)加增長(zhǎng)比例”模式，即按照基期年的支出基數(shù)簡(jiǎn)單地加上一個(gè)增長(zhǎng)比例確定本部門的支出指標(biāo)，缺乏預(yù)算編制依據(jù)，沒有一套科學(xué)的定員、定額標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算編制在某種程度上變成了數(shù)字游戲，預(yù)算編制的片面性十分突出。
（二）預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置不齊全。
主要表現(xiàn)在：一是科目設(shè)置滯后。央行職能轉(zhuǎn)換后，基層人民銀行的工作任務(wù)和工作職責(zé)不斷加強(qiáng)，尤其近幾年人民銀行的傳統(tǒng)服務(wù)功能在得以進(jìn)一步完善的同時(shí)，還增加了金融穩(wěn)定、征信業(yè)管理、反洗錢等職能。然而，在費(fèi)用科目表中并沒有可用于這些項(xiàng)目列支的科目，導(dǎo)致基層央行在列支上述開支時(shí)，只能“變通解決”，造成費(fèi)用支出反映不真實(shí)。二是項(xiàng)目歸屬不妥當(dāng)。部分經(jīng)費(fèi)性質(zhì)的支出科目歸屬為項(xiàng)目支出不盡合理，如貨幣發(fā)行費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)租賃費(fèi)等，理應(yīng)屬于常規(guī)性的、維持業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的必不可少的支出，且支出數(shù)額相對(duì)較穩(wěn)定，在性質(zhì)上更接近于辦公設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目。但部門預(yù)算中把其歸為項(xiàng)目支出，需要做出項(xiàng)目申報(bào)、可行性計(jì)劃書等，預(yù)算手續(xù)較煩瑣。
（三）集中采購(gòu)管理不完善。
一是編制采購(gòu)預(yù)算有難度。由于部門預(yù)算分單位同時(shí)進(jìn)行，一級(jí)機(jī)關(guān)并不完全清楚下級(jí)機(jī)關(guān)的真實(shí)需求和采購(gòu)計(jì)劃，在確定采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)會(huì)因溝通不足可能導(dǎo)致預(yù)算重復(fù)或遺漏。二是取得預(yù)算批復(fù)與實(shí)際采購(gòu)時(shí)有脫節(jié)現(xiàn)象。基層央行預(yù)算批復(fù)在時(shí)間上一般滯后，部分集中采購(gòu)行為在批復(fù)前進(jìn)行，在實(shí)際工作中要使提前采購(gòu)行為符合部門預(yù)算要求十分困難。三是實(shí)現(xiàn)采購(gòu)手續(xù)繁瑣。從實(shí)施集中采購(gòu)制度的初衷來說有利規(guī)范采購(gòu)行為、降低購(gòu)置成本、提高采購(gòu)資金使用效益。但是從下一級(jí)單位決定采購(gòu)、到逐級(jí)上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃、再到實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的整個(gè)過程，其逐層上報(bào)手續(xù)較多、且執(zhí)行購(gòu)置時(shí)間太長(zhǎng)，不能適應(yīng)基層央行業(yè)務(wù)開展的需要。
（四）年度費(fèi)用支出不均衡。
按照預(yù)算管理辦法規(guī)定“人民銀行應(yīng)于每年的10月底前對(duì)下年度的收支預(yù)算進(jìn)行測(cè)算，并將初步結(jié)果上報(bào)財(cái)政部”。但實(shí)際上自財(cái)政部批復(fù)預(yù)算、再由人民銀行層層下達(dá)到基層央行，其中時(shí)間過長(zhǎng)。以致于安排費(fèi)用支出時(shí)往往前緊后松，難以做到全年度均衡使用。從近兩年的費(fèi)用開支執(zhí)行情況來看，一般每年的第一季度費(fèi)用支出只占全年正常指標(biāo)的15-20%左右，而第四季度費(fèi)用支出則占全年支出的40%之多，其原因則是部門預(yù)算經(jīng)過二上二下的編制和審核過程，每年預(yù)算下達(dá)基層支行的一般都要在二季度末，有些專項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目甚至要年底才能確定，這給基層央行的預(yù)算執(zhí)行帶來了一定困難。
（五）預(yù)算控制執(zhí)行不順暢。
實(shí)行財(cái)務(wù)部門預(yù)算管理和集中報(bào)賬制以后，基層央行的財(cái)務(wù)開支和賬務(wù)處理行為更加規(guī)范、嚴(yán)格，過去存在的亂列、亂支，混科目、串賬戶行為得到有效控制。但是預(yù)算安排與現(xiàn)實(shí)要求的明顯“落差”現(xiàn)象，在一定程度上影響著預(yù)算計(jì)劃的有效執(zhí)行。特別是對(duì)“行政事業(yè)類支出”實(shí)行“全賬戶”核定指標(biāo)控制的賬戶，當(dāng)預(yù)算指標(biāo)不足時(shí)多數(shù)行會(huì)采取相應(yīng)對(duì)策。如招待費(fèi)支出，由于上級(jí)行實(shí)行限額控制，事實(shí)上預(yù)算指標(biāo)與工作實(shí)際所需支出相差較大，根本不能滿足正常接待工作的需要，就造成對(duì)這部分費(fèi)用開支為不突破指標(biāo)，而將其費(fèi)用擠占其它賬戶費(fèi)用支出。再如貨幣發(fā)行費(fèi)、反假貨幣經(jīng)費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)等，在單列指標(biāo)控制下，核定到基層央行時(shí)往往難以體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)需求。同樣對(duì)于預(yù)算安排較為寬松的賬戶，基層央行在年終會(huì)采取“張冠李戴”手法，拆東墻補(bǔ)西墻，進(jìn)行相互之間的數(shù)字調(diào)整，人為造成財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的失真。
二、對(duì)策及途徑
隨著人民銀行自身體制和公共財(cái)政框架的構(gòu)筑以及部門預(yù)算等改革的不斷深入，現(xiàn)行央行部門預(yù)算管理執(zhí)行中的問題和不足越發(fā)顯現(xiàn)。為此，研究并解決預(yù)算管理中存在的諸多問題，加快與部門預(yù)算管理模式的接軌，是當(dāng)前人民銀行深化財(cái)務(wù)制度改革的重要方面。
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)編制力量。
一是建立預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。由于預(yù)算編制工作涉及到單位的各個(gè)部門，基層央行會(huì)計(jì)部門作為預(yù)算編制的承辦部門，很難在較短的時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)各個(gè)部門完成預(yù)算編制工作。為此，各級(jí)行需要設(shè)立相應(yīng)的預(yù)算編制委員會(huì)，由單位“一把手”負(fù)總責(zé)，會(huì)計(jì)、辦公室、后勤、貨幣金銀、保衛(wèi)、科技、監(jiān)察等部門負(fù)責(zé)人為成員，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組在預(yù)算編制過程中的組織協(xié)調(diào)作用。二是落實(shí)預(yù)算參與“多維”主體。編制年度預(yù)算前，應(yīng)抽調(diào)單位各部門人員共同參與，組成預(yù)算編制精干隊(duì)伍，共同做好財(cái)產(chǎn)清理、支出研究、異常需求分析等工作，為下一步正式編制年度預(yù)算全面掌握部門現(xiàn)有資源，摸清“家底”，以便了解合理需求。
（二）改進(jìn)編制方法，提高預(yù)算質(zhì)量。
一是改進(jìn)編制規(guī)程。適應(yīng)部門預(yù)算改革需要，研究制定部門預(yù)算操作規(guī)程，建立部門預(yù)算備選項(xiàng)目庫(kù)，按照“零基預(yù)算”管理要求，統(tǒng)一預(yù)算編制原則、程序、方法以及各個(gè)環(huán)節(jié)、各科目的操作流程，使預(yù)算編制工作更加科學(xué)、規(guī)范。二是編制預(yù)算必須考慮基層需要。既要認(rèn)真研究費(fèi)用支出中的普遍性需求與特殊性需求的差異規(guī)律，又要認(rèn)真研究費(fèi)用支出中需要與可能的平衡規(guī)律。開展年度財(cái)務(wù)預(yù)算編制之前，要進(jìn)行深入調(diào)查研究，在掌握基層央行履行職責(zé)對(duì)費(fèi)用的客觀需求的基礎(chǔ)上，尋求預(yù)算指標(biāo)分配上客觀需要與主觀配置的相對(duì)平衡。要使預(yù)算的編制工作與基層央行各部門工作職能、計(jì)劃任務(wù)、業(yè)務(wù)量和工作目標(biāo)有機(jī)的結(jié)合起來，按照業(yè)務(wù)發(fā)展需要、機(jī)構(gòu)人員和費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)，參照上年費(fèi)用開支規(guī)律，考慮物價(jià)調(diào)整和其它政策因素，采取預(yù)測(cè)和計(jì)算的方法，按科目、賬戶的使用說明逐項(xiàng)編制財(cái)務(wù)預(yù)算計(jì)劃，把部門預(yù)算的編制工作做細(xì)、做實(shí)。三是加快預(yù)算下達(dá)時(shí)間，可采取“區(qū)別對(duì)待”、“分批下達(dá)”和“限額調(diào)劑”的方式，盡可能地縮短預(yù)算審批時(shí)間，切實(shí)解決基層央行年終突出列支現(xiàn)象。
（三）調(diào)整項(xiàng)目設(shè)置，保證預(yù)算公平。
上級(jí)行在預(yù)算指標(biāo)安排上，應(yīng)堅(jiān)持“科學(xué)、合理”和“統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)”的指導(dǎo)原則，科學(xué)界定支出的經(jīng)濟(jì)分類和功能分類，以職能為依據(jù)全面完善預(yù)算科目及賬戶的設(shè)置，如在“行政事業(yè)類支出”科目中增設(shè)“金融穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)”、“反洗錢經(jīng)費(fèi)”、“貨幣征信經(jīng)費(fèi)”等賬戶；對(duì)履行央行職能所必須的費(fèi)用，如涉及反假貨幣、反洗錢、調(diào)查研究等標(biāo)準(zhǔn)不一的有關(guān)開支項(xiàng)目要進(jìn)行口徑統(tǒng)一，將擠占正常費(fèi)用的專項(xiàng)支出變違規(guī)為合法、變無(wú)序?yàn)橛姓掠行颉?br />
（四）完善采購(gòu)預(yù)算，提高配置效率。
可采用兩種方式改進(jìn)預(yù)算編制方法、縮短配置速度：一是預(yù)前逐級(jí)上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，在充分溝通的基礎(chǔ)上逐級(jí)下達(dá)采購(gòu)資金安排，由基層機(jī)構(gòu)納入預(yù)算；二是預(yù)算前上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，全部由上級(jí)機(jī)構(gòu)（省會(huì)中支）納入預(yù)算，采購(gòu)?fù)瓿珊髮?shí)物全部采用劃撥方式到達(dá)基層機(jī)構(gòu)。此外制訂急需采購(gòu)應(yīng)急處置預(yù)案，對(duì)于因特殊情況需要緊急采購(gòu)的，可通過電話上報(bào)采購(gòu)項(xiàng)目，經(jīng)批準(zhǔn)可采取就地采購(gòu)或委托采購(gòu)辦法。此外，相應(yīng)建立采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算論證制度。對(duì)安排下一年的項(xiàng)目立項(xiàng)，應(yīng)組織相關(guān)人員對(duì)該項(xiàng)目的必要性、可行性、資金需求和資金投入后的預(yù)期效果等方面，開展公開、透明充分醞釀，以保證項(xiàng)目預(yù)算克服主觀性。各級(jí)行必須為應(yīng)急固定資產(chǎn)購(gòu)建創(chuàng)造便利條件，區(qū)別輕重緩急滿足好業(yè)務(wù)處理、系統(tǒng)操作的應(yīng)急需要。
（五）強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督，維護(hù)預(yù)算法規(guī)。
一是修訂現(xiàn)行《人民銀行財(cái)務(wù)制度》和《人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理暫行辦法》，使之與新修訂的《人民銀行法》相適應(yīng)，并制定《財(cái)務(wù)預(yù)算編制實(shí)施細(xì)則》，既為人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算編制提供規(guī)范性的指導(dǎo)原則和操作依據(jù)，又為財(cái)政、審計(jì)部門及上級(jí)行監(jiān)督基層央行正確編制財(cái)務(wù)預(yù)算、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度提供法規(guī)依據(jù)。三是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。每年上級(jí)行都要組織開展對(duì)下一級(jí)行執(zhí)行預(yù)算管理制度的全面檢查，及時(shí)糾正財(cái)務(wù)預(yù)算管理中的違規(guī)現(xiàn)象，對(duì)擅自違規(guī)違紀(jì)行為要依據(jù)法規(guī)追究有關(guān)人員責(zé)任；實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)還要做到處理人與處理事相結(jié)合，要分析研究基層央行執(zhí)行預(yù)算管理制度中的困難，及時(shí)解決執(zhí)行預(yù)算制度中的問題。四是按照《中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民銀行財(cái)務(wù)管理的通知》要求，嚴(yán)格執(zhí)行“財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離”的原則，科學(xué)理財(cái)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，加強(qiáng)和提高費(fèi)用管理水平，改進(jìn)和完善對(duì)支行費(fèi)用報(bào)賬制的管理，切實(shí)做到對(duì)費(fèi)用執(zhí)行中的有關(guān)情況和問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)解決，健全財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制，確保國(guó)家財(cái)政法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，年度預(yù)算的認(rèn)真落實(shí)。
文章來源：金融與經(jīng)濟(jì)
