徐永翥
[摘 要] 本文介紹了我國(guó)政府非稅收入預(yù)算管理的沿革, 總結(jié)了我國(guó)政府非稅收入預(yù)算管理的現(xiàn)狀,分析了我國(guó)政府非稅收入預(yù)算管理存在的問(wèn)題, 研究提出了完善我國(guó)政府非稅收入預(yù)算管理的建議。
[關(guān)鍵詞] 非稅收入 一般預(yù)算收入 預(yù)算管理
政府非稅收入是我國(guó)政府收入體系的重要組成部分, 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期, 我國(guó)政府非稅收入實(shí)行預(yù)算外管理的方式, 有效地調(diào)動(dòng)了地方和部門籌集收入的積極性, 非稅收入的存在有力地推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展, 但由于非稅收入預(yù)算管理不規(guī)范, 也推動(dòng)了“亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資”等問(wèn)題, 給社會(huì)造成了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān), 嚴(yán)重干擾了正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。加強(qiáng)政府非稅收入的預(yù)算管理, 有助于促進(jìn)非稅收入的不斷規(guī)范, 建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的非稅收入管理方式, 具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、我國(guó)政府非稅收入預(yù)算管理沿革
(一) 第一階段: 預(yù)算內(nèi)管理階段(建國(guó)初期—1953 年)
建國(guó)初期, 我國(guó)實(shí)行高度集中的財(cái)政管理體制, 國(guó)家財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支。當(dāng)時(shí)政府的非稅收入項(xiàng)目很少,資金數(shù)額也不大, 大部分非稅收入項(xiàng)目放在預(yù)算內(nèi), 由財(cái)政部門統(tǒng)一征收管理。只有少量的稅收附加收入和少數(shù)的專項(xiàng)事業(yè)收入由于已經(jīng)規(guī)定了專門的用途而作為預(yù)算外收入進(jìn)行管理。對(duì)于行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的零星收入, 包括房租水電和處理公物收入通常按沖抵支出處理。某些有收入的事業(yè)單位, 其收入要全部上繳財(cái)政, 支出由預(yù)算安排。所以非稅收入的管理十分簡(jiǎn)單, 基本上是預(yù)算內(nèi)管理。
(二) 第二階段: 部門自行管理階段(1953 - 1996 年)
1953 年, 我國(guó)開(kāi)始了有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。為適應(yīng)新形勢(shì)的需要, 中央決定實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)政管理體制, 適當(dāng)擴(kuò)大地方的機(jī)動(dòng)財(cái)力, 對(duì)企業(yè)實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算制, 設(shè)置企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金、福利基金和大修理基金, 開(kāi)始形成了由企業(yè)管理的專項(xiàng)基金。同時(shí), 1953 年全國(guó)財(cái)政會(huì)議研究決定, 從1954 年起把工商稅附加列入預(yù)算外, 用于城市公用事業(yè)的維護(hù); 公路養(yǎng)路費(fèi)、中小學(xué)雜費(fèi)等事業(yè)收入, 也作為預(yù)算外資金管理, 各單位的零星雜項(xiàng)收入留給單位自收自支。
1986 年, 國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》(國(guó)發(fā)[ 1986 ] 44 號(hào)) , 正式出現(xiàn)了預(yù)算外資金的概念, 將預(yù)算外資金界定為由各地區(qū)、各部門和各單位依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定, 自行提取、自行使用的不納入國(guó)家預(yù)算的資金, 其性質(zhì)則是國(guó)家為了刺激各個(gè)地方政府和部門發(fā)展經(jīng)濟(jì)、舉辦實(shí)業(yè)的積極性, 而留給地方和部門的機(jī)動(dòng)財(cái)力和財(cái)權(quán)。由此開(kāi)始, 我國(guó)政府明文將完整的財(cái)政資金切割為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外兩大塊, 并明確規(guī)定了預(yù)算外資金的所有權(quán)與使用權(quán)歸屬地方、部門和單位, 形成了事實(shí)上的國(guó)家預(yù)算雙軌制。1993 年, 由于企業(yè)會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)制度的改革, 預(yù)算外資金管理范圍也發(fā)生了相應(yīng)變化, 國(guó)營(yíng)企業(yè)的預(yù)算外資金作為所有者權(quán)益體現(xiàn), 除上交國(guó)家稅收外, 這部分資金完全由企業(yè)決定其用途。因此, 從1993 年起, 預(yù)算外資金的范圍由原來(lái)的三部分變化為由地方財(cái)政部門的預(yù)算外資金和行政事業(yè)單位的預(yù)算外資金兩部分組成。這一階段, 政府非稅收入預(yù)算管理的特點(diǎn)是, 實(shí)行預(yù)算外管理, 不作為財(cái)政性資金, 不由財(cái)政部門進(jìn)行管理, 由部門和地方自行管理的“預(yù)算外”管理方式。
(三) 第三階段: 財(cái)政專戶管理階段(1996 - 1999 年)
1996 年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》(國(guó)發(fā)[ 1996 ] 29 號(hào)) , 重新界定了預(yù)算外資金的性質(zhì), 預(yù)算外資金是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能, 依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提出和安排使用的未納入預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。這一預(yù)算外資金的定義發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變, 預(yù)算外資金的所有權(quán)、使用權(quán)不再是部門、單位, 而是政府, 預(yù)算外資金的性質(zhì)是財(cái)政性資金, 這是一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變。同時(shí)要求預(yù)算外資金, 必須統(tǒng)一納入財(cái)政部門在銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政專戶進(jìn)行管理,戶進(jìn)行管理, 預(yù)算外資金的預(yù)算管理方式的特點(diǎn)主要是實(shí)行財(cái)政專戶存儲(chǔ), 不進(jìn)入國(guó)家金庫(kù), 財(cái)政部門監(jiān)督管理, 但這種資金的預(yù)算分配使用權(quán)財(cái)政還無(wú)法完全控制, 基本上要全額返還單位使用, 我們將這一階段政府非稅收入預(yù)算管理的方式概括為財(cái)政專戶管理。
(四) 第四階段: 納入預(yù)算管理階段(1999 年———至今)
1999 年, 財(cái)政部等五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》, 將非稅收入全部納入財(cái)政專戶管理、并逐步納入預(yù)算管理為目標(biāo), 政府非稅收入逐漸向納入預(yù)算內(nèi)管理的方式深化。
實(shí)際上, 在1996 年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》(國(guó)發(fā)1996 [ 29 ] 號(hào)) 時(shí), 就已規(guī)定從1997 年1 月1 日起, 將養(yǎng)路費(fèi)等13 項(xiàng)政府性基金以及地方財(cái)政部門按國(guó)家規(guī)定收取的各項(xiàng)稅費(fèi)附加納入預(yù)算管理。
1999 年以后, 非稅收入納入預(yù)算管理的步伐不斷加快。從2000 年9 月1 日起, 財(cái)政部又將51 項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金納入預(yù)算管理, 涉及資金約200 億元, 進(jìn)一步縮小了預(yù)算外資金收入規(guī)模。
2001 年, 國(guó)務(wù)院規(guī)定將公安部、最高人民法院、海關(guān)總署、工商總局、環(huán)保總局5 個(gè)行政執(zhí)法部門按規(guī)定收取的預(yù)算外資金收入全部納入預(yù)算, 實(shí)行收支脫鉤; 對(duì)國(guó)家質(zhì)檢總局等28 個(gè)中央部門的預(yù)算外資金收入繳入財(cái)政專戶, 實(shí)行收支脫鉤管理, 編制綜合財(cái)政預(yù)算。
這一階段非稅收入預(yù)算管理的特征是將預(yù)算外管理的收入逐步納入預(yù)算內(nèi)管理, 實(shí)行收支脫鉤, 因此我們將這一階段概括為納入預(yù)算管理階段。
二、我國(guó)政府收費(fèi)預(yù)算管理現(xiàn)狀
目前我國(guó)非稅收入的預(yù)算管理仍具有多種形式, 從大的方面來(lái)看, 可以分為預(yù)算內(nèi)管理和預(yù)算外管理兩種方式, 另外還有部分收入在制度外管理。其中納入預(yù)算管理的又分為三種情況, 一般預(yù)算收入、專項(xiàng)收入、基金收入。
(一) 預(yù)算外管理方式。政府非稅收入實(shí)行預(yù)算外管理應(yīng)該說(shuō)是我國(guó)一個(gè)特殊的預(yù)算管理方式, 我國(guó)預(yù)算外管理的概念在不同時(shí)期也有著不同的含義。1996 年之前, 預(yù)算外資金的概念實(shí)際上是不需要財(cái)政管理的資金。1996 年以后, 預(yù)算外資金成為由財(cái)政管理, 但不納入國(guó)家金庫(kù), 實(shí)行在商業(yè)銀行財(cái)政專戶管理的一種特殊的資金預(yù)算管理方式, 有人將其稱為“第二預(yù)算”。
(二) 制度外管理方式。制度外政府非稅收入, 也被稱為“第三預(yù)算”, 主要是將預(yù)算內(nèi)管理作為“第一預(yù)算”, 預(yù)算外管理作為“第二預(yù)算”而言的。制度外非稅收入多是行政事業(yè)單位憑借手中的權(quán)力, 通過(guò)自行設(shè)立收入名目、擴(kuò)大征收范圍、提高收繳標(biāo)準(zhǔn)等收取的, 形式繁多, 渠道混亂, 大多屬于隱蔽的政府部門行為, 其具體規(guī)模也很難統(tǒng)計(jì), 屬于一種非常不規(guī)范的資金管理形式。
(三) 預(yù)算內(nèi)管理方式。納入財(cái)政預(yù)算管理的政府非稅收入, 具體來(lái)看, 也存在多種預(yù)算管理方式。
1.一般預(yù)算收入。一般預(yù)算是國(guó)家正常的預(yù)算收支, 它分為預(yù)算收入和預(yù)算支出兩部分。我國(guó)1994年頒布的《預(yù)算法》管理的就是一般預(yù)算。一般預(yù)算的主要特征是收入全部繳入國(guó)家金庫(kù)存儲(chǔ), 支出由財(cái)政從國(guó)家金庫(kù)中撥付使用, 一般預(yù)算收支報(bào)經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn), 即具有法律效力, 非經(jīng)法定程序,不得擅自改變。一般預(yù)算收支情況向社會(huì)公開(kāi), 相關(guān)數(shù)據(jù)可以查詢。我國(guó)政府非稅收入中實(shí)行一般預(yù)算管理的, 主要包括納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、國(guó)有資源(資產(chǎn)) 有償使用收入和專項(xiàng)收入等。政府非稅收入納入一般預(yù)算管理后, 其收入與執(zhí)收部門的支出通常不再掛鉤, 支出根據(jù)執(zhí)收部門的需要通過(guò)預(yù)算進(jìn)行核定。
2.專項(xiàng)收入。專項(xiàng)收入是一般預(yù)算管理下的一個(gè)部分, 但專項(xiàng)收入是一種特殊的一般預(yù)算收入管理方式。專項(xiàng)收入雖然名義上是一般預(yù)算收入, 但其支出是與收入相掛鉤的, 專項(xiàng)收入只用于專項(xiàng)支出, 不能用于其它一般性的預(yù)算支出。我國(guó)目前一般預(yù)算收入中的專項(xiàng)收入主要包括排污費(fèi)收入、水資源費(fèi)收入、教育費(fèi)附加收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款收入、內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)收入、公路運(yùn)輸管理費(fèi)收入、水路運(yùn)輸管理費(fèi)收入、三峽庫(kù)區(qū)移民專項(xiàng)收入等, 這些收入都規(guī)定了專門的用途, 分別用于排污費(fèi)支出、水資源費(fèi)支出、教育費(fèi)附加支出、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)支出、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款支出、內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)支出、公路運(yùn)輸管理費(fèi)收入、水路運(yùn)輸管理費(fèi)支出、三峽庫(kù)區(qū)移民專項(xiàng)支出?？梢钥闯? 這些項(xiàng)目的收入和支出項(xiàng)目基本上都是直接以項(xiàng)目本身命名的, 此類政府非稅收入的使用被限定在專門的用途范圍內(nèi)。
3.基金預(yù)算收入?；痤A(yù)算是一種特殊的預(yù)算管理方式, 實(shí)行基金預(yù)算的收入全額納入預(yù)算管理,實(shí)行收支兩條線, 收入全額上繳國(guó)庫(kù), 先收后支, ?？顚Ｓ? 基金預(yù)算在預(yù)算上單獨(dú)編列, 即各級(jí)財(cái)政部門單獨(dú)編列一張“政府性基金收支預(yù)算表”, 將基金收入與基金支出按照一一對(duì)應(yīng)的原則排列, 不計(jì)入一般預(yù)算收入總計(jì)和一般預(yù)算支出總計(jì); 基金預(yù)算自求平衡, 結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。
三、我國(guó)政府非稅收入預(yù)算管理存在問(wèn)題
(一) 非稅收入預(yù)算外管理帶來(lái)嚴(yán)重的不良后果
部門管理的預(yù)算外資金管理的方式, 是我國(guó)存在的一種非常獨(dú)特的現(xiàn)象, 其實(shí)質(zhì)就是政府的預(yù)算并不是由財(cái)政部門統(tǒng)一管理的, 各個(gè)部門都可以進(jìn)行財(cái)政資金的分配, 政府的預(yù)算管理職能被肢解成為多個(gè)部分, 社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中存在多個(gè)預(yù)算分配主體。政府預(yù)算職能被肢解帶來(lái)的直接后果就是政府無(wú)法控制政府收入。
一是推動(dòng)了非稅收入規(guī)模的急劇擴(kuò)大。非稅收入實(shí)行預(yù)算外管理, 資金的所有權(quán)屬于各部門, 各部門存在盡可能擴(kuò)大自身掌握的資金規(guī)模的沖動(dòng)。正是在這種沖動(dòng)下, 20 世紀(jì)80 年代后, 我國(guó)政府部門開(kāi)始普遍采取非稅收入的方式籌集收入, 我國(guó)預(yù)算外資金的規(guī)模不斷擴(kuò)大, 從1980 年的557.40 億元, 到1990 年時(shí)就增加到了2708.64 億元, 10 年間其規(guī)模擴(kuò)大了近4 倍, 而同期預(yù)算內(nèi)收入僅擴(kuò)大了不到2 倍,預(yù)算外資金的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了預(yù)算內(nèi)資金的增長(zhǎng)速度, 并在1991年超過(guò)了預(yù)算內(nèi)收入的規(guī)模, 其速度是驚人的。
二是分散了國(guó)家財(cái)力。隨著預(yù)算外資金日漸壯大, 財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重卻不斷下降, 1994年財(cái)政收入占GDP 比重甚至不到10 %。財(cái)政收入比重的降低, 并非稅制發(fā)生了重大變化, 而是由于非稅收入實(shí)行預(yù)算外管理這種不規(guī)范的方式不斷侵蝕擠壓的結(jié)果。很多地方和單位當(dāng)時(shí)甚至提出了“先收費(fèi)、再收稅”的口號(hào)。財(cái)政收入比重降低影響了政府職能的正常履行, 危害了整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。在我國(guó)宏觀稅負(fù)水平不高的情況下, 一方面企業(yè)及廣大居民感到負(fù)擔(dān)沉重, 抱怨政府拿走了收入的大部分; 另一方面, 財(cái)政卻越來(lái)越困難, 收不抵支, 赤字不斷擴(kuò)大。財(cái)力分散使得財(cái)政捉肘見(jiàn)襟, 影響了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、教育、科學(xué)等社會(huì)事業(yè)的正常發(fā)展。
三是干擾了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。在預(yù)算職能遭到肢解的情況下, 各部門擁有了收取非稅收入的權(quán)力, 在擴(kuò)大自身資金規(guī)模的內(nèi)在沖動(dòng)下, 政府部門不斷擴(kuò)大政府非稅收入權(quán)力的使用, 這也就是我國(guó)政府非稅收入發(fā)展到后期亂收費(fèi)問(wèn)題異常嚴(yán)重的原因。政府無(wú)休止的亂收費(fèi), 使得一些企業(yè)無(wú)法正常運(yùn)行, 老百姓也被各種集資攤派鬧得苦不堪言, 對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成極大的破壞, 一時(shí)間“三亂”到了“民怨沸騰”的程度。
四是政府非稅收入資金使用混亂。由于政府非稅收入實(shí)行預(yù)算外管理, 資金所有權(quán)屬于部門和單位,部門和單位將政府非稅收入不看作是國(guó)家財(cái)政資金, 而看作自有資金。在利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下, 部門和單位將非稅收入籌集的資金, 大量用于增加職工的福利。一些部門和單位甚至亂發(fā)錢物、補(bǔ)貼, 超標(biāo)購(gòu)車、修建樓堂館所, 任意揮霍、貪污私分, 并且形成一個(gè)惡性循環(huán), 反過(guò)來(lái)無(wú)休止地向企業(yè)索要錢物, 索賄受賄,嚴(yán)重違法違紀(jì), 敗壞了黨和政府的形象。
(二) 基金預(yù)算有待規(guī)范
基金預(yù)算在我國(guó)也是一種特殊的預(yù)算形式, 基金收入納入預(yù)算管理, 實(shí)行?？顚Ｓ? 改變了原先的預(yù)算外管理狀況, 使非稅收入的資金管理得到了較大程度的規(guī)范。當(dāng)前非稅收入實(shí)行基金預(yù)算管理的仍然存在一些問(wèn)題, 主要有三個(gè)方面: 一是政府基金預(yù)算不接受人大審議, 我國(guó)向人大報(bào)送的預(yù)算目前還只是般預(yù)算收支部分, 基金預(yù)算并不向人大報(bào)送, 這樣基金預(yù)算就脫離了人大的監(jiān)督; 二是預(yù)算單位在基金支出上的權(quán)力過(guò)大, 基金收入雖然先繳入國(guó)庫(kù)然后通過(guò)財(cái)政撥付, 但是財(cái)政部門對(duì)基金使用上參與不多, 主要是參考部門的意見(jiàn)決定, 部門的決策權(quán)過(guò)大, 曾有報(bào)道某個(gè)中央部門就曾挪用大量的基金修建辦公樓;三是收支信息不公開(kāi)。目前公布的財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒的預(yù)算收入中并不包括基金收入, 基金收支是單獨(dú)列報(bào)的, 并不對(duì)外公布, 外界很難了解準(zhǔn)確的基金收支情況, 由于無(wú)法了解基金收支信息, 外部也就很難對(duì)基金收支進(jìn)行監(jiān)督。
(三) 收支脫鉤無(wú)法真正實(shí)行
我國(guó)政府非稅收入管理中, 長(zhǎng)期以來(lái)一直存在的執(zhí)收部門為了部門的自身利益, 依托部門行政權(quán)力,通過(guò)擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、搭車收費(fèi)等方式來(lái)增加非稅收入, 為了解決這一問(wèn)題, 我國(guó)采取了對(duì)政府非稅收入實(shí)行收支脫鉤的管理方式, 希望以此切斷政府非稅收入與執(zhí)收部門的直接利益關(guān)系, 消除執(zhí)收部門擴(kuò)大非稅收入征收的激勵(lì)因素。但實(shí)際工作中, 如果實(shí)行真正的收支脫鉤管理, 執(zhí)收部門通常會(huì)轉(zhuǎn)向另外一個(gè)極端, 由于相關(guān)支出完全通過(guò)財(cái)政預(yù)算保障, 執(zhí)收部門則不再去努力執(zhí)收, 甚至出現(xiàn)應(yīng)收不收的現(xiàn)象, 從而造成政府非稅收入大幅減少。但目前政府非稅收入已成為了保障一些部門正常開(kāi)支的資金來(lái)源, 如果政府非稅收入大幅減少, 則會(huì)出現(xiàn)一般性的稅收收入無(wú)法保障該部分支出的問(wèn)題, 增加新的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。所以, 實(shí)際工作中, 雖然名義上將部門的非稅收入納入了預(yù)算內(nèi)管理, 支出通過(guò)預(yù)算安排, 收支脫鉤管理, 但為了防止非稅收入的減少, 財(cái)政部門實(shí)際工作中往往仍采取“收支掛鉤”的管理原則, 即只有執(zhí)收部門收取非稅收入后, 財(cái)政部門才會(huì)給執(zhí)收部門撥付款項(xiàng)。收支脫鉤管理目前是“收支兩條線”管理最為重要的內(nèi)容, 但收支脫鉤只是名義上的, 實(shí)際管理中無(wú)法真正實(shí)行。
四、完善我國(guó)政府非稅收入預(yù)算管理的思考
(一) 建立完整的預(yù)算管理
完整性是預(yù)算管理的一個(gè)最基本要求, 西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家, 政府收取的稅收、收費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)收入等, 雖然可能各自存在不同的預(yù)算管理要求, 但均要全部納入預(yù)算管理。我國(guó)目前不但存在“預(yù)算外資金”這個(gè)“第二預(yù)算”, 還在一定程度上存在“制度外收入”這個(gè)“第三預(yù)算”。即使是納入預(yù)算管理的,也存在“一般預(yù)算”、“基金預(yù)算”兩種, 基金預(yù)算單獨(dú)列支, 其實(shí)際支配權(quán)仍由部門掌握, 而且對(duì)外也并不公布“基金預(yù)算”的情況, 基金預(yù)算成為一種預(yù)算內(nèi)管理的“第二預(yù)算”, 外部很難對(duì)這部分資金實(shí)施監(jiān)督。我國(guó)目前完整意義上的預(yù)算, 實(shí)際只是預(yù)算內(nèi)管理的“一般預(yù)算收入”部分。根據(jù)預(yù)算的完整性要求, 凡是政府部門取得的收入, 必須納入政府的預(yù)算管理。政府預(yù)算必須充分反映以政府為主體的資金收支活動(dòng)的全貌, 現(xiàn)行的預(yù)算外收入、制度外收入、包括基金收入, 都必須納入政府的預(yù)算管理中, 政府應(yīng)向人大和社會(huì)公布全部的收支情況。
(二) 研究實(shí)施分類管理
納入預(yù)算管理, 建立完整的預(yù)算, 并不等于所有的政府資金都要遵循單一的使用原則。政府非稅收入的取得, 本身就是按照受益原則, 帶有有償性的政府財(cái)政資金。與此相對(duì)應(yīng), 從道理上講, 政府非稅收入的使用, 就應(yīng)該是具有專門的用途, 至少將其完全作為一般性預(yù)算收入, 與某些特定公共產(chǎn)品提供無(wú)關(guān)的話, 那么不但實(shí)際難以做到, 而且說(shuō)明這項(xiàng)非稅收入本身就是不合理的, 應(yīng)該取消。美國(guó)在實(shí)行完整的預(yù)算管理的情況下, 就根據(jù)收入來(lái)源分別設(shè)置了不同的基金, 非稅收入籌集的資金大多作為專項(xiàng)基金管理,實(shí)行?？顚Ｓ?。韓國(guó)和日本對(duì)政府非稅收入采取事業(yè)特別會(huì)計(jì)、企業(yè)特別會(huì)計(jì)、政府基金等多種方式管理, 但大多是?？顚Ｓ?。法國(guó)也是將政府非稅收入作為國(guó)庫(kù)專用收入管理, 用于?？钪С?。政府非稅收入實(shí)行?？顚Ｓ? 一是符合政府非稅收入的籌集原則; 二是能夠建立政府非稅收入籌集的激勵(lì)機(jī)制。也許我們會(huì)產(chǎn)生這樣的疑問(wèn), 政府非稅收入?？顚Ｓ? 那么不就又造成了亂收費(fèi)了嗎。實(shí)際上, 亂收費(fèi)問(wèn)題本身是公眾對(duì)政府監(jiān)督和約束力“軟”的體現(xiàn), 如果我們能夠提高公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力量, 那么亂收費(fèi)的治理完全可以依靠公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督來(lái)解決。通過(guò)收支脫鉤來(lái)解決亂收費(fèi)問(wèn)題, 從原理上來(lái)說(shuō)就是混亂的, 也起不到實(shí)際的效果。
(三) 改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行披露機(jī)制
政府的所有的預(yù)算都應(yīng)該完整、詳細(xì)地進(jìn)行披露, 尤其是政府非稅收入, 改進(jìn)政府非稅收入預(yù)算披露機(jī)制, 提高非稅收入預(yù)算透明度, 具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先, 非稅收入繳納義務(wù)人具有知情權(quán), 非稅收入本身就是按照受益原則來(lái)籌集的收入, 繳納義務(wù)人更有充足的理由來(lái)監(jiān)督政府非稅收入的使用情況, 所有政府非稅收入必須全面地向繳納義務(wù)人披露。其次, 非稅收入預(yù)算的透明度, 有助于規(guī)范非稅收入管理。公眾詳細(xì)了解非稅收入的預(yù)算管理情況后, 就會(huì)增強(qiáng)對(duì)非稅收入的監(jiān)督, 非常有助于促進(jìn)非稅收入的規(guī)范。最后, 提高非稅收入預(yù)算管理的透明度, 提供完整、及時(shí)、詳細(xì)的信息, 有利于政府做出正確的決策, 提高政府改進(jìn)管理的驅(qū)動(dòng)力, 防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn), 建立高效的政府運(yùn)行機(jī)制。
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文章來(lái)源：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)
