課題組
[[基金項目] 本文為2006 年度自治區(qū)政府十大研究課題之一的“廣西壯族自治區(qū)財政預算管理問題研究”的分課題報告。
分課題組負責人:李順明。課題組成員:蒙強、鄧文勇、凌榮安、董再平、楊清源、古炳瑋、李黎、莫樺、易靜。本文執(zhí)筆:李順明、董再平。
[ 摘要] 績效預算目前是世界各國財政改革的重點之一。在建設“富裕文明和諧新廣西”的進程中,應注重加強財政績效評價工作,并對廣西近年來開展財政績效評價所取得的成效及存在的問題進行分析。通過提高績效評價意識、加強領導和分工合作、健全績效評價原則、引進科學的評價方法、建立健全財政預算績效評價制度等措施,不斷提高廣西財政預算績效,保證廣西經濟和社會事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展目標的實現(xiàn)。
[ 關鍵詞] 財政績效;評價原則;制度建設
20 世紀90 年代以來,為了加強財政支出管理,建立科學、規(guī)范、高效的財政資金分配和管理體系,逐步改變我國“重收入、輕支出,重分配、輕管理”的財政管理現(xiàn)狀, 提高財政資金使用效益, 進一步促進經濟發(fā)展, 推動反腐倡廉工作, 我國從中央到地方引入了“財政效益”觀念, 并推動了預算外資金“收支兩條線”管理辦法、政府采購制度、部門預算、國庫集中支付、政府收支分類改革等一系列財政預算管理改革。經過近20 年的實踐,目前已取得良好的成效。
推進部門預算改革, 加強預算管理。部門預算制度的實施, 不僅保證了預算的完整性和公平性,而且還增強了預算的科學性, 細化預算編制項目,強化預算約束,并提高了部門、單位的理財意識,為政府各部門履行政府職能和完成各項社會建設事業(yè)計劃提供了有力的資金保障。
同時,我國在推行預算外資金“收支兩條線”管理辦法、政府采購制度、國庫集中支付等改革措施以來,不僅增強了財政調動資金的能力,強化了財政預算執(zhí)行監(jiān)督,提高了資金到位速度,還降低了財政資金運行成本,有效地預防和遏制了源頭上的腐敗,提高了財政資金使用效益。例如我國舉世矚目的“三峽”工程項目, 從1993 年開工到2003 年一期工程竣工,原預算2000 多億元,項目施工單位通過國庫集中支付、政府采購等一系列監(jiān)督和管理措施,不僅使各項施工任務得以順利完成, 保證了三峽水電站并網發(fā)電, 緩解了能源緊張局面, 而且還節(jié)約了資金200 多億元,資金節(jié)約率達到10 %左右。
一、廣西推行財政預算績效評價的實踐
“十五”以來,在全國上下推行財政改革以提高財政資金使用效益的同時, 廣西通過深化“收支兩條線”管理、實行部門預算、推行國庫集中支付、政府采購、項目預算等一系列改革措施, 強化了財政預算編制和執(zhí)行的管理和監(jiān)督, 提高了財政預算績效,并進一步推動了廣西經濟和各項社會事業(yè)的迅速發(fā)展。
( 一) 推行“收支兩條線”改革
2002 年10 月以來,廣西按照公共管理的要求,將全部行政性收支納入政府綜合預算管理。從“收”的角度上實行收繳分離,收支脫鉤,減少部門、單位占壓政府資金現(xiàn)象。2002 年區(qū)財政廳印發(fā)《關于加強自治區(qū)本級非稅收入收繳管理制度改革試點辦法》,對部門非稅收入收繳作了規(guī)范管理,統(tǒng)一使用《非稅收入一般繳款書》,全面推行“單位開票、銀行代收、財政監(jiān)督”的征繳模式,把非稅收入納入部門預算實行綜合管理。2006 年, 在自治區(qū)和14 個地級市、45 個縣( 市) 的4013 個執(zhí)收單位推行非稅收入“收支兩條線”改革。實施改革辦法以來, 廣西納入預算管理的非稅收入迅速上升, 從2001 年的75179 億元增長到2005 年的151 . 67 億元, 不僅增強財政的資金調控能力, 而且對實施依法行政、預防腐敗問題并構建“誠信、高效”政府產生積極作用,也有利于推動富裕文明和諧新廣西的建設進程。
( 二) 加強部門預算的管理和監(jiān)督
“十五”以來,廣西壯族自治區(qū)本級從規(guī)范預算編制程序和方法入手, 按照“零基預算”、細化預算和綜合預算的要求大力推行部門預算編制改革, 到2006 年廣西區(qū)本級已有除涉及安全、軍事等國家機密單位外的95 個部門全面實行部門預算管理。通過部門預算編制改革, 規(guī)范了財政供給范圍, 提高了資源配置效率, 緩解了財政支出緊張局面, 增強了政府宏觀調控能力,也實現(xiàn)了“集中財力辦大事”的預算管理目標。
與此同時,財政廳還采取了一系列措施,積極加強對部門預算的監(jiān)督, 著力構建預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督“三位一體”的新型財政運行機制,并取得了良好成效。一是加強制度建設, 為部門預算監(jiān)督提供制度保障。制定了《關于自治區(qū)本級部門預算監(jiān)督試點工作的實施方案》, 從組織領導、預算監(jiān)督內容、工作職責、工作程序和工作要求等五個方面對部門預算監(jiān)督作出了明確規(guī)定。二是完善工作機制,促進部門預算監(jiān)督工作有序運行。進一步理順監(jiān)督檢查局與部門預算管理處的關系, 規(guī)定監(jiān)督檢查局參與整個部門預算收支的監(jiān)督, 重點加強對專項資金的審核監(jiān)督。三是拓展監(jiān)督內涵, 實現(xiàn)對部門預算全方位的監(jiān)督。通過樹立“大監(jiān)督”的理念,規(guī)定部門預算監(jiān)督的內容主要是各單位納入部門預算的各項財政資金的收入和支出,包括年初預算數(shù)、實際執(zhí)行數(shù)和變更調整數(shù)。監(jiān)督檢查局在參與整個部門預算編審及執(zhí)行監(jiān)督的同時,加強對預算處、國庫處和相關業(yè)務處的監(jiān)督, 重點監(jiān)督其是否按政策規(guī)定、黨委政府工作要求和廳黨組部署核定指標、項目,是否及時劃撥資金到位,是否對委托和直接支付的支出進行認真的審核, 是否按程序辦理經費調整及追加等。四是擴大監(jiān)督范圍, 提升了部門預算監(jiān)督層次。2006 年,部門預算監(jiān)督試點單位從上年的4 個增加到9 個,涉及國土、公安、農業(yè)、工商和民政等重要部門。在對這9 個部門2005 年和2006 年上半年部門預算編制執(zhí)行情況檢查中, 共查出各項結余未納入部門預算3 . 1 億元,非稅收入未納入部門預算1 . 6 億元,財政結余資金21 . 3 億元,項目支出未按預算進度組織實施3 . 8 億元。
( 三) 實施國庫集中支付制度改革
實施國庫集中支付是推進預算管理改革、提高財政預算績效的重要環(huán)節(jié)之一。2003 年10 月, 廣西正式啟動國庫集中支付制度改革, 當年僅有區(qū)本級、南寧市14 個一級預算單位和37 個二級預算單位納入國庫集中支付改革試點范圍。截至2006 年,納入國庫集中支付制度改革的已包括自治區(qū)本級、13 個地級市、12 個縣共2973 個部門和單位。幾年來,廣西國庫集中支付制度改革已取得較好成效,規(guī)范了預算執(zhí)行程序,方便了預算單位及時用款;促進了預算編制細化,提高了支出透明度;建立了財政資金支付全過程監(jiān)督機制,有助于從源頭上預防腐敗;有利于合理調度資金, 增強政府對經濟的宏觀調控能力;減少了財政資金滯留在部門( 單位) 銀行賬戶現(xiàn)象,降低了財政資金運行成本,提高了財政資金使用效益;提高了資金到位速度,實施國庫集中支付制度后,省去了國庫向單位撥款程序,由國庫單一賬戶直接支付給商品或勞務供應者, 使資金到位時間提前了3 5 天, 保證了政府部門及其所屬單位履行政府職能的資金需要。
( 四) 實行政府統(tǒng)一采購制度
推行政府采購招標采購制度, 確保財政資金使用的公開、透明和公平,是提高財政預算執(zhí)行績效的必要手段之一。從1999 年起,廣西各級政府及其部門在實行部門預算和國庫集中支付制度的基礎上,編制和公開政府預算支出的項目采購清單, 向社會供應商、代理商公開招標, 全面推行政府統(tǒng)一采購制度,并加強對政府采購過程的管理, 提高了政府采購資金的使用效率?！笆濉逼陂g, 廣西全區(qū)政府采購預算177 . 36 億元, 實際采購金額152 . 10 億元,共節(jié)省資金25 . 26 億元,資金節(jié)約率由2001 年的11 %提高到2005 年的17 %。2006 年,全區(qū)政府采購規(guī)模進一步擴大,全年達到75 . 8 億元,比上年增長34 . 3 % ,實際節(jié)約資金17 億元,進一步提高了政府采購的管理效率。
(五) 加強項目預算管理,提高項目資金使用效益
自實行部門預算制度以來, 廣西各級財政部門要求部門在編制部門預算時將支出分為基本支出和項目支出, 同時實施項目庫管理辦法, 制定了一系列項目管理辦法, 確保項目資金的有效使用。下面以“東巴鳳大會戰(zhàn)”項目為例,說明廣西加強對項目預算管理的成效。
為了改善革命老區(qū)投資生產、群眾的生活環(huán)境,2003 年4 月自治區(qū)黨委、政府下達開展“東巴鳳基礎設施大會戰(zhàn)”項目。該項目總投資額22 . 39 億元,涉及交通、文化教育、衛(wèi)生、農業(yè)、人畜飲水等12類34 項75312 個項目,覆蓋三縣37 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及絕大多數(shù)村屯,惠及70 多萬東巴鳳老區(qū)群眾。
為管好用好大會戰(zhàn)項目資金, 項目指揮部積極加強項目資金的管理和監(jiān)督, 確保資金使用的安全和高效,項目組認真貫徹落實自治區(qū)黨委、政府決策,嚴格履行職責。一是領導高度重視,一把手親自抓,每類項目都有領導掛帥,各部門、各單位對本部門實施的項目組織實施項目的建設質量、進度、安全、資金管理等方面承擔主要責任。二是嚴格資金管理制度,規(guī)范資金運作行為。嚴格執(zhí)行自治區(qū)政府制定的“大會戰(zhàn)資金管理辦法”、“大會戰(zhàn)財政專項補助資金撥付和財務報賬管理辦法”等規(guī)章制度,各縣并根據(jù)本地特點和實際情況, 制定了相應實施辦法或細則, 規(guī)范大會戰(zhàn)資金的管理使用, 保證了資金的安全有效使用。三是加強對大會戰(zhàn)資金使用的管理和監(jiān)督。首先是加強督查, 各級大會戰(zhàn)指揮部派出督查組定期或不定期深入各業(yè)主單位及項目對資金管理及使用情況進行檢查, 確保資金使用與項目計劃、項目實施進度相銜接。其次是加強審計監(jiān)督。凡是涉及負責實施大會戰(zhàn)項目的部門和單位都列入審計監(jiān)督范圍。如東蘭縣到2004 年底,已完成了對17 個項目業(yè)主單位的財務收支跟蹤審計,審計金額達1 . 96 億元,對10 個竣工工程決算進行了審計,造價總額為2150 . 8 萬元,核減工程造價74 . 81 萬元,核減率占3 . 48 %。第三是加強做好大會戰(zhàn)資金核算報賬工作, 規(guī)范會計核算和報賬程序和開支范圍, 杜絕不合理開支, 確保資金安全和?？顚Ｓ?。
經過河池市及東巴鳳三縣各級黨政領導和老區(qū)人民一年多的努力, 大會戰(zhàn)各項工作按照自治區(qū)的要求順利進行, 到2005 年2 月底止,75312 個項目已全部啟動, 已竣工75302 個項目, 占計劃總數(shù)的99 . 99 % ,累計完成投資額占計劃的95 . 34 %。通過大會戰(zhàn)項目的實施, 極大地改善了老區(qū)人民的生產生活條件, 改變了文教衛(wèi)生等基礎設施落后狀況,解決了老區(qū)群眾行路難問題,有效地提高了其生活質量。同時,還有效地改善了投資環(huán)境,招商引資的勢頭看好,促進了三縣主導產業(yè)的形成,拉動了縣域經濟快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計,2004 年東巴鳳三縣GDP 分別為69349 萬元、79210 萬元和48279 萬元, 分別比2002 年增長41168 %、26160 % 和49152 % ;財政收入分別為7883 萬元、6508 萬元和2406 萬元, 分別比2002 年增長188165 %、61157 %、58118 %。由于該項目創(chuàng)造了更多就業(yè)機會,使老區(qū)群眾收入也得到不同程度的增長,人民生活水平不斷提高。
二、廣西實施財政預算績效評價過程中存在的問題
雖然廣西在推行財政預算績效評價中取得了良好的成效,但實際運行中仍存在不少問題,在一定程度上影響了財政資金的使用效益。
( 一) 預算執(zhí)行評價監(jiān)督機制明顯落后
一方面,預算績效評價觀念陳舊,由于個別領導“重收入、輕支出,重堵截、輕防范,重治標、輕治本”意識較強, 為了穩(wěn)定地區(qū)( 部門) 利益, 照顧人情關系,要求審計監(jiān)督不要過嚴,結果造成財政預算績效評價流于形式,監(jiān)督力度不夠。另一方面,財政預算績效評價方法滯后, 事后查處多,事前防范、控制少;手工操作簡單的查賬方法運用多,信息系統(tǒng)科學的實質性審查方法運用得少。這樣的結果必然會造成財政預算評價監(jiān)督質量不高,收效不大。
(二) 財政預算績效評價監(jiān)督的范圍狹小, 缺乏應有的覆蓋面
財政預算績效評價作為政府監(jiān)督經濟活動的重要活動,其監(jiān)督檢查范圍應該是全方位和多層次的。但是,當前財政預算績效評價監(jiān)督僅限于財稅紀律、納稅情況及支出真實性等方面的監(jiān)督檢查, 對支出的合理性、效益性缺乏應有的監(jiān)控標準。另外目前財政預算績效評價的對象還是以單一的國家機關、企事業(yè)單位財務收支及相應的經濟活動為主, 相對于其下屬單位的評價監(jiān)督還存在盲區(qū)。
( 三) 不按規(guī)定執(zhí)行預算問題依然嚴重
由于對預算執(zhí)行管理上缺乏應有的監(jiān)控機制,導致廣西目前仍有部分地區(qū)、部門( 單位) 未按規(guī)定執(zhí)行人大批復的預算, 造成財政資金使用效益不高。
1 . 資金挪用問題。2000 年2 月,廣西區(qū)發(fā)展計劃委員會下發(fā)了《關于桂林興安靈渠旅游開發(fā)與歷史人文景觀資源保護項目立項的批復》, 建設項目主要包括古靈渠歷史人文景觀保護工程、靈渠環(huán)境整治及自然生態(tài)保護工程、景區(qū)旅游道路建設、供電和電信及旅游開發(fā)配套工程。興安縣靈渠旅游國債項目建設總投資3457 萬元,其中,中央國債補助1700 萬元, 地方配套1757 萬元。按照國家有關規(guī)定,國債資金必須“?？顚Ｓ谩?。但是財政部駐廣西專員辦根據(jù)國家有關規(guī)定檢查國債資金使用情況時發(fā)現(xiàn),興安縣旅游總公司挪用中央國債補助資金354 . 5 萬元,用于龍王廟、銀杏廣場、靈渠飯店大門等7 個非國債項目。興安縣旅游總公司沒有將國債專項資金完全用于已經確定的項目, 擅自挪用國債專項資金用于未經批準的非國債項目, 沒有對工程進行招投標, 個人借款長期不報賬, 嚴重違反了國家財經紀律和財務制度, 對國債資金形成安全隱患。另外,據(jù)2003 年廣西區(qū)本級預算執(zhí)行情況審計報告顯示, 區(qū)勞教局未經財政部門批準, 自行調整局機關及所屬單位預算582 . 35 萬元, 并超預算購置轎車5 輛、面包車4 輛,金額144 . 34 萬元;區(qū)農業(yè)廳所屬廣西農業(yè)推廣站挪用推廣補助費50 萬元、廣西種子公司2002 年9 月挪用專項資金18 萬元, 用于支付自治區(qū)農業(yè)廳辦公大樓工程款⋯⋯
2 . 預算收入應繳未繳情況時有發(fā)生。2003 年,自治區(qū)環(huán)境保護局應繳未繳預算收入626 . 92 萬元,自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局應繳未繳下級上交罰沒收入224 . 59 萬元, 自治區(qū)航務管理局下屬梧州航務工程處應繳未繳企業(yè)所得稅148 . 25 萬元,自治區(qū)勞動和社會保障廳收取下屬單位自治區(qū)就業(yè)服務中心上繳事業(yè)基金350 萬元及自治區(qū)技工學校研究會上繳的集資辦學款400 萬元, 沒有繳入財政專戶⋯⋯這些應繳未繳預算收入問題的存在, 不僅影響了財政調控資金的能力, 而且會產生部門預算執(zhí)行中存在失控和資金浪費現(xiàn)象, 容易誘發(fā)腐敗問題。
( 四) 預算項目的績效缺乏考核機制
黨的十六屆三中全會明確提出要“建立預算績效評價體系”, 這標志著我國預算績效要實現(xiàn)制度化和規(guī)范化。目前, 雖然廣西部門預算改革已在自治區(qū)本級層面上甚至部分地市全面推進, 但尚未建立起相應的預算質量評估體系,還存在“重預算,輕績效”的觀念。在預算編制的具體過程中,由于項目支出預算、評價內容缺乏可比性,可行性論證也不充分,財政部門因人員不足而對眾多項目缺乏深入調研。因此,很難區(qū)分項目建設的輕重緩急,再加上對預算執(zhí)行管理監(jiān)督不夠深入, 這對財政預算績效評價目標的實現(xiàn)將產生不利影響。
(五) 項目預算管理程序不規(guī)范,缺乏追蹤問效機制
不少地方在編制預算時, 多數(shù)專項資金項目并未經過科學的可行性論證程序, 如有些專項資金的分配,在年初采取認同部門所提項目的辦法編制預算,給部門在執(zhí)行年度預算過程中留下較大的靈活性,甚至部分專項預算的編制不能落實到具體項目。同時,一些地方在安排項目預算時出現(xiàn)一次性專項資金安排過多,所占比例過高,不能體現(xiàn)按事業(yè)進度撥款原則,易產生資金沉淀現(xiàn)象。這不僅造成各預算年度之間缺乏有機聯(lián)系, 無法適應經濟周期變動對財政預算安排的要求, 也會影響對社會經濟發(fā)展的科學合理預測工作,不利于加強財政宏觀調控,影響廣西地方政府均衡發(fā)展社會事業(yè)的進程。
三、進一步完善廣西財政預算績效評價的基本思路和建議
為了加強廣西各級財政支出管理, 建立科學、規(guī)范、高效的財政資金分配和管理體系,逐步改變廣西目前存在的“重收入、輕支出,重分配、輕管理”的財政管理現(xiàn)狀,提高廣西財政資金使用效益,進一步促進廣西經濟發(fā)展和社會事業(yè)的穩(wěn)步建設, 推動反腐倡廉工作,逐步構建富裕文明和諧新廣西,課題組認為,應從下列幾個方面建立健全廣西財政預算績效評價體系。
( 一) 提高認識,統(tǒng)一思想,充分認識開展財政支出績效評價工作的重要意義
加強財政支出管理, 做好財政支出績效評價工作,是踐行“三個代表”重要思想的具體舉措, 是樹立落實科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。各級政府及其所屬部門必須高度重視,提高認識,統(tǒng)一思想,增強工作責任感,并加強組織領導,采取得力措施,切實做好財政預算績效評價工作。要通過推進和深化財政預算績效評價工作,達到四個方面的目的:一是改革現(xiàn)行財政資金支出行為和方式,強化公共支出管理,提高公共服務水平;二是根據(jù)對財政資金支出的社會、經濟、環(huán)境綜合效益和合規(guī)性、合理有效性的評判情況,調整和優(yōu)化財政支出結構;三是加強財政資金使用績效監(jiān)管,促進行政部門提高辦事效率;四是堅持“大事優(yōu)先、績效優(yōu)先、注重公平”的原則,集中財力辦大事,為完成各級黨委、政府的中心工作提供財力保障。
( 二) 堅持“先簡后繁,先易后難,由點及面”的原則,穩(wěn)步推動廣西財政預算績效評價工作
財政預算績效評價工作政策性強,涉及面廣,業(yè)務性突出, 操作難度大。因此, 必須堅持“先簡后繁,先易后難, 由點及面”的原則, 以廣西區(qū)本級所屬財政支出項目績效評價為突破口, 通過試點, 總結經驗, 逐步有序地建立“項目—單位—部門—綜合”等四個層次的評價類型,積極穩(wěn)妥、循序漸進地推進此項工作。評價具體財政支出項目的績效, 要以經濟性、效率性和有效性為評判標準,以科學、客觀、公正和實事求是的態(tài)度和作風, 以定量分析與定性分析相結合的方式, 科學、規(guī)范地進行權衡比較和綜合判斷。現(xiàn)階段財政預算績效評價工作的實施范圍主要是重大項目建設資金、大宗?？罴敖逃⑥r業(yè)、水利、社會保障、基礎建設等財政支出,對一般性、常規(guī)性財政支出暫不進行績效評價。今后,如要擴大績效評價實施范圍, 由區(qū)財政廳會同有關部門研究提出意見,報自治區(qū)政府審定后執(zhí)行。
( 三) 加強領導,分工協(xié)作,切實做好財政預算績效評價工作
各級政府要根據(jù)廣西區(qū)黨委、政府的統(tǒng)一部署,結合自身實際,認真貫徹落實財政預算績效評價的精神,把此項工作列入重要議事日程,認真組織,切實加強對財政預算績效評價工作的領導。各部門要統(tǒng)一思想,顧全大局,通力協(xié)助,積極配合支持財政部門履行績效評價工作職能。其中, 審計部門要做好有關財政支出項目和資金的審計監(jiān)督工作; 監(jiān)察、人事部門要嚴肅查處有關違法違規(guī)違紀行為,對有嚴重問題的, 必須追究有關責任人責任。各級財政部門要緊緊圍繞當?shù)攸h委、政府的中心工作,堅持財政工作服從于經濟建設和社會發(fā)展的指導思想,堅持公共財政的改革方向, 建立健全工作責任制,認真組織, 狠抓落實, 切實履行好財政工作職責。今后,各級政府要把績效評價結果作為財政預算以及部門預算安排的重要依據(jù), 增強財政績效評價工作的規(guī)范性和約束力, 發(fā)揮績效評價對財政資金的跟蹤問效作用和決策信息反饋作用, 使財政支出管理水平上一個新臺階。
(四) 建立健全財政預算績效評價工作的基本原則
當前,在建設富裕文明和諧新廣西的進程中,財政預算績效評價應遵循以下幾個原則, 不斷提高財政資金的使用效益, 努力實現(xiàn)自治區(qū)第九次黨代會提出的“五年打基礎, 十年上水平”的戰(zhàn)略目標, 推動廣西經濟健康、穩(wěn)定、協(xié)調地發(fā)展,促進廣西各項社會事業(yè)全面和諧地發(fā)展。
1 . 經濟性、效率性、效果性原則。即通過對財政支出行為及其過程的實際情況進行經濟性、效率性、效果性的比較和評價分析, 判斷支出的行為過程和執(zhí)行的業(yè)績、效果優(yōu)劣。績效評價的目的是從第三者的角度,向有關利害關系人提供經濟責任履行情況的信息,督促資源管理者或經營者改進工作,更好地履行經濟責任。經濟性、效率性和效果性三要素是一個有機的整體。經濟性側重于投入方面, 注意節(jié)約支出;而效率性主要指投入與產出的關系,即是否以最小的投入取得一定的產出, 或者以一定的投入取得最大的產出; 效果性是對經濟活動的產出結果與預期目標的比較。經濟性是前提, 效率性是過程,效果性是目的,經濟性、效率性都應與效果性相一致。
2 . 定量分析與定性分析相結合的原則。以定量分析為主,定性分析為輔,定量分析建立在支出項目的財務數(shù)據(jù)采集分析上,定性分析通過對支出全面、綜合因素的分析,結合有關專家的意見,與定量分析共同評價支出項目的效果,以便更加合理、準確地反映財政預算支出項目的實際績效, 促使相關部門改進工作方式和管理辦法, 進一步提高財政預算績效水平。
3 . 真實性、科學性、規(guī)范性原則。真實性是保證財政支出績效評價公正、客觀的基礎,科學性是以項目的實際情況為主,兼顧地區(qū)、國家乃至國際比較標準,將預算標準和實際相結合,普遍適用和個別選擇相結合,充分考慮財政支出的特點和運作過程,以真實反映和衡量不同資金使用受益單位( 部門) 管理和使用財政資金的能力。規(guī)范性是評價行為和結果始終貫穿和反映財政資金運作的全過程,強化、規(guī)范公共支出項目的選項、審批、監(jiān)管、審核功能, 增強財政資金分配和使用的責任制, 使績效評價對公共支出和預算管理起到激勵和約束作用。
( 五) 引進科學合理的績效評價方法
課題組認為, 在目前及今后廣西經濟建設和社會事業(yè)發(fā)展中,財政預算績效評價方法應主要包括:
1 . 成本—效益比較法。針對財政支出確定的目標,在目標效益額相同的情況下,對支出項目中發(fā)生的各種正常開支、額外開支和特殊費用等進行比較,以最小成本( 投入) 取得最大效益( 產出) 為優(yōu)。
2 . 目標預定與實施效果比較法。通過比較財政支出所產生的實際結果與預定的目標,分析完成( 或未完成) 目標的因素,從而評價財政預算支出的績效情況。
3 . 攤提計算法。研究某項支出通過年度盈余得以回收的時限,即計算投資回收期或投資風險,攤提時間越短,風險越小。
4 . 最低成本法。在某項公共支出不易觀測或計算其經濟效益大小的情況下, 可采取比較多個功能和目的相近的方案,評價和選擇成本最低的方案。
5 . 因素分析法。通過列舉分析所有影響收益及成本的內外因素,綜合分析評價的方法。
6 . 歷史動態(tài)比較法。將歷史上各時期的公共支出按一定原則和類別分類排除, 分析比較, 確定公共支出效率變化情況的方法。
7 . 橫向比較法。將相同或近似的支出項目通過比較其在不同地區(qū)的實施執(zhí)行情況來分析判斷支出的績效。
8 . 專家評議與問卷調查法( 公眾評判法) 。通過若干相關領域的專家對財政支出績效進行分析, 同時,設計不同的調查問卷, 發(fā)給一定數(shù)量的人員填寫,最后匯總分析各方面意見進行評價判斷。
當然,在實施績效評價時,根據(jù)支出項目的不同情況可以只采用一種方法, 也可以采用多種方法同時進行,以確保財政預算績效評價的合理性和科學性。
( 六) 進一步明確財政預算績效評價的內容
基于廣西目前的現(xiàn)實條件以及改革發(fā)展目標的需要,適應部門預算改革的需要并推進部門預算制度的完善,廣西財政預算績效評價主要應從兩方面進行:
1 . 一般預算支出的績效評價,即評價部門預算的總體績效
設計一般預算支出的績效評價體系的基本出發(fā)點是政府職能, 根據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃, 確定一定時期內政府機構運用財政資金所要達到的成果目標, 制定恰當、詳細的衡量標準以檢查各機構的工作進展情況和目標完成情況。
從廣西現(xiàn)階段及今后相當長一段時間的發(fā)展目標來看,對政府各機構的預算支出的績效評價范圍主要應該包括幾個方面: 政務信息管理; 資源配置績效管理;公務員業(yè)績管理;財務質量管理。
這四個內容基本上涵蓋了政府機構運作效率的方方面面。通過評價,可以獲得政府各機構、各部門財政資金使用效果的相關信息, 加強政府責任制,并有效激勵各機構完善其內部管理、根據(jù)評價結果迅速識別問題和解決問題。
2 . 項目支出預算的績效評價,即對各個具體項目的支出績效進行評價
除了一般的政府機構行政運行經費外, 政府一般要通過具體項目的執(zhí)行, 來實現(xiàn)其職能。通過項目支出的績效評價, 不但可以檢查監(jiān)督項目支出的科學性、安全性、合規(guī)性和績效性,而且可以識別問題的所在, 分析項目支出沒有達到預期目標的原因,幫助找到解決問題的方法,并對同一領域的其他相似項目進行比較,清理交叉、重復的項目,重新有效分配資金。
根據(jù)廣西政府目前及今后所安排的項目支出的特點,項目支出的績效評價體系應包括: 邏輯標準;管理標準;成果標準。通過對上述三大標準的評價, 來衡量項目支出的目的設計合理性、項目管理以及項目績效目標的完成情況等,從而確定公共資源的使用效率和效果。
(七) 加強建立財政預算執(zhí)行中部門的目標責任制
在“轉變干部作風,加強機關行政效能建設”中,通過部門領導與預算部門簽訂契約式的績效目標責任協(xié)議,明確部門負責人對項目資金使用效果需要承擔的相關責任。建立健全預算績效的報告制度、問責制度、公開制度和審計制度,防止因部門對預算裁量的任意性, 導致決策失誤、資金挪用、鋪張浪費、截留資金等不良現(xiàn)象的發(fā)生。
( 八) 加強財政預算績效評價的制度建設
在進一步制定公共支出預算范圍的基礎上, 應研究制定與財政預算評價相匹配的相關制度, 把項目預算、績效評價、“收支兩條線”改革、國庫集中支付和政府采購制度等諸多制度統(tǒng)一協(xié)調起來。建議自治區(qū)黨委、政府安排相關部門近期內重點研究、制定《廣西壯族自治區(qū)財政投資項目績效評價暫行辦法》,明確各部門申報項目必須同時提交可行性報告和績效目標,否則,就不得納入財政預算安排范圍。通過規(guī)范公共支出范圍, 加強以外部監(jiān)督機制和激勵機制為主要內容的制度建設, 不斷完善財政預算績效評價制度,提高財政資金使用效益,全面推進廣西經濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展。
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文章來源：廣西財經學院學報 （責任編輯： XL）
