王少國
2004年, 非稅收人正式取代預(yù)算外資金的提法。雖然推進了財政收入管理機制的完善, 但目前仍然存在一些問題。本文重點分析當(dāng)前非稅收人管理中存在的問題, 并提出相應(yīng)的對策。
一、當(dāng)前非稅收入管理中存在的主要問題
(一)稅收入規(guī)模過大, 二次分配問題突出雖然部門預(yù)算改革的成效非常顯著, 相當(dāng)一部分行政事業(yè)性收費和政府性基金都納人了預(yù)算管理, 而且對非稅收人的管理也日趨規(guī)范, 相當(dāng)多的不合理行政事業(yè)性收費項目和政府性基金被逐步取消。但是, 非稅收人規(guī)模仍然過大, 其占財政收入的比例接近, 比美國、德國等市場經(jīng)濟發(fā)達的國家高多個百分點, 費大于稅現(xiàn)象十分突出。更為嚴(yán)重的是, 在非稅收人的分配使用中存在著嚴(yán)重的二次分配現(xiàn)象。已經(jīng)納人預(yù)算管理的非稅收人基本是由各主管部門自行安排收支計劃, 財政部門雖然履行了審核批準(zhǔn)的程序,但并沒有對這些資金進行強有力的監(jiān)管。非稅收人更大的部分沒有納人預(yù)算管理, 許多主管部門和預(yù)算單位在編制年度預(yù)算方案時只申報一個總體收人計劃,對于其分配使用并不提出詳細(xì)的方案, 留待年中或年末時進行分解, 形成事實上的主管部門二次分配和整個年度預(yù)算的調(diào)整, 削弱了預(yù)算的剛性和法定約束力。如不制止, 將危及國家財政的根基, 影響稅收“ 內(nèi)在自動穩(wěn)定器” 對經(jīng)濟的調(diào)控功能的發(fā)揮。
(二)重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外,非稅收入管理流于形式目前, 各級政府每年向人民代表大會提交的年度預(yù)算收支安排仍然只有一般預(yù)算收支安排, 而沒有非稅收人預(yù)算收支安排。在審核各部門的年度預(yù)算時, 非稅收人的審核基本上流于形式,非稅收人支出并沒有剛性約束。年初收人預(yù)算不足則進行追加, 收人預(yù)算超過實際支出也不需要辦理結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù), 收支項目調(diào)整隨意性大,長期游離于財政預(yù)算管理之外。由于缺乏法定的支出監(jiān)管程序、對預(yù)算外資金支出沒有過硬約束, 難以實行嚴(yán)格意義上的監(jiān)管。財政部門還是預(yù)算單位的工作人員,對非稅收人的資金屬性認(rèn)識上仍然延續(xù)著過去的觀念,導(dǎo)致非稅收人預(yù)算不實或不準(zhǔn)確, 預(yù)算安排隨意性大, 預(yù)算調(diào)整頻繁, 財政監(jiān)管形同虛設(shè)。
雖對非稅收人采取了“ 收支兩條線” 管理方式, 但未真正觸及執(zhí)收執(zhí)罰單位利益, 仍然是“ 誰收誰用, 多收多用, 多罰多返” , 非稅收人難以全額進人預(yù)算“ 盤子” 。加之財政部門在部門預(yù)算安排上采取的是“ 先非稅后預(yù)算” , 有關(guān)單位甚至財政機關(guān)相關(guān)管理部門往往不愿把非稅收人基數(shù)編制過高, 造成科學(xué)的部門預(yù)算夾帶人為因素, 從而使非稅收人預(yù)算管理流于形式, 政府統(tǒng)籌調(diào)劑乏力.
(三)財政專戶中的許多財政撥款形成了事實上的沉淀資金
目前, 我國還設(shè)有許多專項資金專戶或基金專戶,比如糧食風(fēng)險基金、社?；?、防汛抗旱、救災(zāi)資金等等, 而且, 國家還在根據(jù)需要, 繼續(xù)出臺政策設(shè)立新的基金。專項資金賬戶有利于?？顚Ｓ? 防止挪用擠占, 在一定程度上促進了專項事業(yè)的發(fā)展。但是, 由于許多專項資金賬戶的資金都來源于財政預(yù)算撥款, 專戶資金一般根據(jù)進度撥付, 這就造成資金在專戶內(nèi)的沉淀, 不利于統(tǒng)籌調(diào)度財政資金, 發(fā)揮財政資金量大、無償使用的特點, 特別是在面對各種突發(fā)事件和自然災(zāi)害而需要緊急調(diào)度資金解決燃眉之急的時候, 專項資金專戶的不利影響就更顯突出。
(四)執(zhí)法部門多, 項目多, 缺乏規(guī)范現(xiàn)行執(zhí)收執(zhí)罰行為主要存在部門多, 環(huán)節(jié)多, 項目多, 標(biāo)準(zhǔn)亂等問題。盡管經(jīng)過多年對收費項目的清理、減并、撤銷, 根據(jù)財政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù), 2000年全國性的收費項月仍有200多項,2003年為335項, 地方每個省的收費項目平均在100多項以上, 其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費項目。單位和個人要辦成一件事, 在涉及的每個部、每個環(huán)節(jié)幾乎都要過“ 交費關(guān)” 。有些部門和單位甚至將某些管理職能置于下屬事業(yè)單位或團體協(xié)會, 從而增加收費環(huán)節(jié)。執(zhí)收執(zhí)罰單位一方面超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費, 甚至擅立收費項目, 另一方面則存在該收不收, 該罰不罰, 隨意減免, 收人情費的現(xiàn)象, 導(dǎo)致財政收人流失。
(五)法制不健全, 監(jiān)督缺乏約束力
目前, 非稅收人從立項、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié), 沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)。行政事業(yè)性收費和罰沒收人雖有一些地方性規(guī)章, 但由于監(jiān)督不嚴(yán)或不合時宜, 使得非稅收人管理無章可循或有章難循。同時,非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性, 缺乏健全的監(jiān)督機制, 造成各級財政的管理模式不一樣, 不同地方的管理辦法不一致,財政部門在非稅收人管理上處于被動狀態(tài), 特別是對非稅收人管理中的違規(guī)行為缺乏強有力的法規(guī)約束。
二、規(guī)范政府非稅收入管理的對策建議
從當(dāng)前非稅收人管理存在的問題來看, 要使非稅收人管理步人法制化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道, 唯有創(chuàng)新非稅收人管理模式, 才能使政府非稅收入管理取得實質(zhì)成效。
(一)更新政府非稅收入管理理念
要逐步淡化預(yù)算外資金概念, 盡快建立非稅收人新理念, 真正把各級領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識統(tǒng)一到非稅收人“ 所有權(quán)屬國家, 使用權(quán)歸政府, 管理權(quán)在財政”上來。一是要牢固樹立非稅收人是財政收人重要組成部分的新觀念, 把規(guī)范政府非稅收入管理與加強稅收征管置于同等重要地位。
二是樹立全局觀念, 把非稅收人管理改革置于財政改革與經(jīng)濟發(fā)展的全局來衡量, 擺正政府與市場、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系,摒棄狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義傾向。
三是樹立宏觀調(diào)控觀念, 注重完善政府的經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)的職能,減少和規(guī)范行政審批, 通過改革規(guī)范非稅收人管理, 減輕社會負(fù)擔(dān), 優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境, 從而為建立健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系打下堅實基礎(chǔ)。
(二)理順稅費, 分類規(guī)范管理
國家財政收人采取稅收和非稅收人兩種形式并存。對于非稅收人的改革, 要從總體上理順稅費, 還稅和費的本來面目。大部分名為費實為稅收收人, 可納人稅收管理, 即實行“ 費改稅” 小部分屬于費的項目, 仍維持收費, 納人預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外管理至于國有資產(chǎn)有償使用收人等其他政府非稅收人,按規(guī)定上繳國庫或存財政專戶。當(dāng)然, 各種亂收費、亂集資、亂罰款, 則在改革中予以廢止。通過清理整頓, 實施分類改革, 采取不同的處理方式, 使之“ 分流歸位” 。
(三)建立和完善規(guī)范化的非稅收入征管體系
1.強化部門預(yù)算, 編制綜合預(yù)算, 將非稅收人逐步納人預(yù)算管理。非稅收人屬于政府財政性資金,必須按照綜合財政預(yù)算的要求, 把非稅收入形成的可用財力納人統(tǒng)一的政府預(yù)算體系, 實行真正意義上的綜合預(yù)算。
2.繼續(xù)深化“ 收支兩條線”改革。當(dāng)前, 一是要按照“ 收支兩條線”要求, 將非稅收人納人國庫集中支付和政府采購體系。二是完善賬戶管理, 清理和規(guī)范預(yù)算單位的銀行賬戶, 取消各征收單位以各種形式設(shè)立的收人過渡戶, 確保各項預(yù)算外資金及時足額上繳財政, 以防轉(zhuǎn)移、截留預(yù)算外資金、“ 小金庫” 和“ 賬外賬”等問題的發(fā)生。三是實行真正意義上的
收支脫鉤。要解決非稅收人管理中存在的深層次問題,其核心是深化“ 收支兩條線” 管理, 實行收支脫鉤。即執(zhí)收、執(zhí)罰部門收取的非稅收人全額上繳財政, 列為財政預(yù)算收入取消比例返還, 不再實行收支掛鉤單位履行職能所需支出通過編制部門預(yù)算由財政予以解決切斷部門組織收人與自身利益的關(guān)系, 從體制上解決非稅收人管理中存在的深層次問題。
3.擴大和完善非稅收人銀行代收。對行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資產(chǎn)有償使用收人實行“ 收繳分離” 對罰款實行“ 罰繳分離” , 款項由代收銀行直接上繳財政。
4.嚴(yán)格非稅收人票據(jù)管理。加強票據(jù)管理總的原則是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā), 統(tǒng)一使用, 統(tǒng)一保管, 統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督。目前在不少地方改革中出現(xiàn)的統(tǒng)一的“ 非稅收人一般繳款書” 是一種很好
的模式, 值得借鑒。從實際運行來看, 效果較好。
5.建立和完善非稅收人征繳管理信息系統(tǒng)。開發(fā)非稅收人管理軟件, 用科學(xué)的管理手段實現(xiàn)非稅收人從票據(jù)領(lǐng)購到自動核銷、單位開票到自動人賬、銀行代收到傳送信息、財政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的計算機網(wǎng)絡(luò)化管理。實現(xiàn)財政與銀行、財政與執(zhí)收執(zhí)罰單位、財政內(nèi)部和財政部門上下級之間的計算機聯(lián)網(wǎng), 全面監(jiān)控非稅收人的收繳情況, 提高工作效率和管理質(zhì)量。
6.建立嚴(yán)格的法律體系。盡快結(jié)束非稅收人征收管理無法可依的局面, 加快非稅收人管理法律體系建設(shè)步伐, 加強政府非稅收人管理相關(guān)問題的研究和制度建設(shè), 加強對政府財力的全面法律約束。
7.建立專門的收費監(jiān)督部門。該部門不受同級政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo), 而直接向同級人民代表大會或上一級政府部門負(fù)責(zé)。將政府收費置于人民代表大會的監(jiān)督之下,不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。在具體操作上可實施領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制原則。
文章來源：天津經(jīng)濟
