蔡定劍
公共財政是現(xiàn)代民主政府的根基。沒有公開、透明的公共財政，就不可能有為人民服務(wù)的政府；沒有公共財政必然會出現(xiàn)不公正的貧富差別；沒有公共財政必然會出現(xiàn)體制性腐敗。我國當前很多社會問題都與公共財政的缺失有關(guān)。建立公共財政制度是當前我國法治政府建設(shè)的當務(wù)之急。
什么是公共財政？就是指政府的收入都必須依法統(tǒng)
一行使，收入和開支必須依民主的程序決定，財政必須用于公共目的，向社會公開并受社會監(jiān)督。公共財政的核心是代議機關(guān)掌握國家的預算權(quán)。所謂預算權(quán)，就是任何一個政府機構(gòu)要花錢，首先必須獲得立法機關(guān)的審查批準。立法機關(guān)的決定撥款權(quán)是為人民控制錢袋的公共權(quán)力，這是預算權(quán)的核心。預算權(quán)主要包括：議會有權(quán)收稅，只有由公民選舉產(chǎn)生的代表機關(guān)向公民收稅才是合理的；議會有權(quán)決定預算的總額；議會有權(quán)決定政府項目的分配，并確定政府各部門獲得多少資金，這是最基本的一種預算權(quán)；公眾有權(quán)通過聽證和其他途徑參與預算的決策；議會有權(quán)對預算進行監(jiān)督，如對預算執(zhí)行進行審計，還可召開監(jiān)督聽證會，并且可調(diào)查行政機關(guān)資金使用活動等。
預算黑洞
我國預算制度存在的主要問題是預算破碎而不完整。
首先是存在大量的預算外資金，各地方政府平均只有約50% 的錢受預算控制，預算外資金不通過人大，甚至不受政府財政部門的統(tǒng)一控制。各機關(guān)有自己的小金庫，有辦法掙錢以增加單位的福利。不同的國家機關(guān)收入差別達二、三倍之多。中國的財政部門沒有成為真正意義上的核心預算機構(gòu)。近年，雖然強調(diào)預算外資金也要納入審議，每個部門的預算外資金雖然進了籠子，但沒有真正統(tǒng)籌，財政部門并不能真正統(tǒng)一調(diào)配控制各政府部門的資金。具體說，當前預算存在的主要問題：一是預算編制不科學、不規(guī)范、不具體細化，以致人大代表看不清楚提交人大審查的預算資金的流向。二是預算決策過程不民主，預算的決定權(quán)在政府而不在人大，人大對預算的審查批準走形式。三是預算不公開透明，預算一直當作國家機密保守。預算不但不為普通老百姓所知，甚至人大代表也不全知道。預算掌握在少數(shù)幾個領(lǐng)導人手里。所以，預算的隨意性強而約束性極差。四是不完整的預算也還是一個軟預算，預算基本沒有約束力。政府和領(lǐng)導人花錢很少受預算約束，并且計劃、政策和預算是嚴重脫節(jié)的。所以，長期以來我們的預算與其說是預算，不如說是審批財政、條子財政。
改革路徑
目前正在進行部門預算編制細化改革、國庫集中收付制度改革和政府采購制度改革。這些改革基本是政府內(nèi)部預算管理制度的改革，重點是在政府內(nèi)部建立行政控制。政治控制問題還沒有真正進入預算改革日程。
預算改革應(yīng)該從以下方面進行：
一要編制一套科學、詳細的預算，建立預算賬戶制度，使每個預算單位都建立詳細的預算賬戶。
二要建立一套以人大批準審查預算為基礎(chǔ)的、程序化的、有公眾參與的民主審查預算制度。在預算提交人民代表大會審查批準程序中，要有人大有關(guān)專門委員會提前介入政府預算編制的安排；要有公眾參與預算決定的程序安排；重要的預算項目決定應(yīng)舉行聽證會。代表審議預算時，一定代表聯(lián)名可以提出預算修正案。人大代表在人代會審查預算時應(yīng)保證有充分的時間討論和辯論。
三要加強對預算執(zhí)行的監(jiān)督，使之更加科學規(guī)范和具有可操作性。常委會審查批準決算和聽取預算執(zhí)行情況報告過程中，要有質(zhì)詢制度，讓有關(guān)部門接受質(zhì)詢。建立對預算績效評估制度，設(shè)置一套科學的評估指標，對預算執(zhí)行情況進行評估。預算執(zhí)行過程中的調(diào)整變更要報人大常委會批準，預算執(zhí)行情況報人大批準，使這些監(jiān)督從形式變成有效的制度。提高審計機關(guān)對預算監(jiān)督的有效性。整個改革要體現(xiàn)公開透明，實現(xiàn)陽光財政，預算信息公開化、透明化。應(yīng)該把預算公布在官方媒體和網(wǎng)上，讓老百姓能夠方便查到預算。我們的口號是，納稅人有權(quán)利知道預算。
建立預算賬戶
公共預算改革的重要環(huán)節(jié)是立法機關(guān)充分行使預算權(quán)力。我國的憲法法律不缺乏人民代表大會的預算權(quán)，但缺少實際的預算能力。人大的預算能力包括：具有適當?shù)男畔⒛芰?。行政機關(guān)提出的預算要求必須足夠詳細，能夠回答代表機關(guān)對預算的疑問。預算又不能夠過細，否則立法機關(guān)可能看不懂。行政機關(guān)的官員們必須接受立法機關(guān)的質(zhì)詢。有工作人員幫助代表機關(guān)處理相關(guān)信息，使立法者可以掌握這些信息。代表機關(guān)要有足夠的審議時間。整個預算編制的日程安排要能夠讓代表機關(guān)進行實質(zhì)性的審議和討論。立法機關(guān)專業(yè)化。尤其是面對大而復雜的政府，立法機關(guān)更需要專業(yè)化。
建立公共預算可以從技術(shù)層面和政治程序著手。政治程序是指公共預算的制定通過行政部門提出，經(jīng)過立法機關(guān)認真的實質(zhì)性審查批準，并受到立法機關(guān)和社會的有效監(jiān)督。以上增強人大預算能力的措施并不完全是政治層面問題，而是技術(shù)性問題。
增強人民代表大會的預算能力，預算的科學編制、分類和細化是一項基礎(chǔ)條件。其中，建立預算賬戶是立法機關(guān)控制預算的重要技術(shù)手段。國外議會有效控制某一個政府部門的開支，就是通過預算賬戶或“撥款賬戶”實現(xiàn)的。什么叫預算賬戶？簡單來說，一個預算賬戶就是一個財務(wù)報告單位，上面記錄著在一定時間內(nèi)，某一個政府部門或該政府部門下面一個單位要從事某一類型的活動以及能夠獲得的資金。
預算賬戶的內(nèi)容包括：每一個賬戶都列出有多少資金；這些資金的使用時限；這些資金是分配給哪個具體的政府部門或者下屬的機構(gòu)；這些資金是用來資助哪一類型的項目與活動所需要的成本。比如在2006 年財政年度預算里，美國國會批準了1200個預算賬戶，這1200個賬戶涵蓋了美國政府所有部門的所有開支。
預算賬戶是整個預算的根本基點和起點。美國預算制定過程是：先由各個政府部門將預算方面的建議提交給美國政府管理與預算辦公室；管理與預算辦公室在此基礎(chǔ)之上再制定一份由總統(tǒng)來提交的預算提案；總統(tǒng)將預算案交給國會審批；國會由各專門委員會進行聽證審查，最后交給國會全院會議批準。這一切過程——提請、審查、批準都以預算賬戶為根本的基點和起點。預算賬戶作為一個最基本的單位，還是各政府部門用來進行內(nèi)部財務(wù)控制的基本單位。預算賬戶也是議會對政府預算進行監(jiān)督的基礎(chǔ)，是獨立審計員對各部門開支數(shù)據(jù)進行審計的基本單位。
預算賬戶多少與撥款沒有聯(lián)系。比如2005年美國國防部名下一共有110 個預算賬戶，總預算額是5400億美元。美國農(nóng)業(yè)部名下預算賬戶的數(shù)目幾乎是一樣的，但預算總額只有1020億美元。每一個政府部門名下有多少個預算賬戶，賬戶里又有多少資金，都由美國國會通過有關(guān)的撥款法律加以規(guī)定。如果國會認為某一個政府機關(guān)的一些項目、活動和方案應(yīng)該劃分得更細，就可能會增加這個部門名下的預算賬戶數(shù)目。
以美國內(nèi)政部下屬的國家公園管理局擁有的預算賬戶情況為例。美國政府擁有300個左右的國家級公園，這些公園的運營、維護、開發(fā)與保護工作，都由內(nèi)政部下屬的國家公園管理局來承擔，公園管理局有9 個預算賬戶。每一個預算賬戶都有自己的名稱，看名稱就知道里面所包含的活動和項目屬于什么性質(zhì)。國會為內(nèi)政部的預算具體到每個預算賬戶。
中國公共預算改革應(yīng)從建立預算賬戶這樣一個技術(shù)層面入手，以細化預算；通過預算的公開化和透明化，促進全社會對預算的監(jiān)督。技術(shù)方面的改革將會引起政治層面的改革。使預算完全置于民意機關(guān)的控制之下，是現(xiàn)代民主政府的基本要求。
文章來源：中國改革
