郭小妮 顧晏紅
摘要 從2005年10月起，西安市對(duì)市27家預(yù)算單位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付試點(diǎn)，到2006年9月，市本級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革已進(jìn)入全面推行階段。但是，改革過(guò)程中也出現(xiàn)了現(xiàn)金支付比例過(guò)高，財(cái)政直接支付比例低，網(wǎng)絡(luò)功能不夠完善，相關(guān)部門溝通不及時(shí)，配合不密切的問(wèn)題。要進(jìn)一步深化和完善西安市財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，必須采取措施，強(qiáng)化授權(quán)支付資金管理，擴(kuò)大直接支付范圍，明確職責(zé)，建立有效溝通機(jī)制，優(yōu)化國(guó)庫(kù)支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。
關(guān)鍵詞 國(guó)庫(kù)集中支付；財(cái)政授權(quán)；零余額賬戶；財(cái)政直接支付
一、西安市財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革和運(yùn)行的基本情況
2006年西安市市級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)入全面推進(jìn)階段，國(guó)庫(kù)集中支付改革的單位范圍繼續(xù)擴(kuò)大，截至當(dāng)年的12月31日，市級(jí)162個(gè)預(yù)算單位納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍。2006年， 市級(jí)財(cái)政下達(dá)集中支付資金正式指標(biāo)77 158.42萬(wàn)元， 實(shí)際支出69484.22萬(wàn)元，其中財(cái)政直接支付9 014.13萬(wàn)元，占總支出的12.97%；財(cái)政授權(quán)支出60 470.09萬(wàn)元，占總支出的87.03%；預(yù)算結(jié)余7 674.2萬(wàn)元69 484.22萬(wàn)元。
從改革情況看，國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)一步增強(qiáng)了財(cái)政資金的調(diào)控能力，增加了財(cái)政資金使用的透明度，加速了“金財(cái)工程”及預(yù)算單位信息化的進(jìn)程，促進(jìn)了從源頭上預(yù)防和治理腐敗工作的開展。但是，從總體情況看，也暴露出一些亟待解決的問(wèn)題。
二、西安市國(guó)庫(kù)集中支付改革中存在的主要問(wèn)題及成因分析
（一）財(cái)政授權(quán)支付資金管理需進(jìn)一步加強(qiáng)金支付，待用款計(jì)劃審批
1、預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金比例較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年僅首批納入改革的27家預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金合計(jì)14584.13萬(wàn)元，占其實(shí)際總支出的32.29%。預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的根源是目前西安市已初步建立起國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，但納入改革范圍的預(yù)算單位，原有的銀行賬戶尚未取消。其存在主要原因：一是人民銀行的清算時(shí)間截止到每天下午4點(diǎn)，預(yù)算單位在代理銀行辦理業(yè)務(wù)的截止時(shí)間為每天上午的12點(diǎn)以前，這就使得下午用款相對(duì)不方便。二是財(cái)政預(yù)算撥款進(jìn)度與日常工作進(jìn)展有脫節(jié)現(xiàn)象。為保證日常工作順利開展，存在預(yù)算單位先由原有銀行賬戶資金支付后，再由零余額賬戶向原帳戶劃款。三是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，預(yù)算單位的年終結(jié)余資金的使用政策尚不明確。納入國(guó)庫(kù)集中支付改革的預(yù)算單位若出現(xiàn)年度經(jīng)費(fèi)結(jié)余，資金則滯留在國(guó)庫(kù)，市財(cái)政局要將單位結(jié)余用款額度注銷，并要根據(jù)有關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)規(guī)定重新核定預(yù)算單位下年度可使用的結(jié)余指標(biāo)。由于結(jié)余資金的使用政策不明晰，大多數(shù)單位顧慮財(cái)政會(huì)收回結(jié)余資金，從而導(dǎo)致兩種情形，一方面年終集中花錢，另一方面千方百計(jì)從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金。四是市級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革方案以及支付系統(tǒng)對(duì)從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金缺乏有效控制，監(jiān)督檢查工作又未跟上。
2、現(xiàn)金支付比例較高。據(jù)對(duì)2005年納入市級(jí)會(huì)計(jì)集中核算單位收支情況的分析，預(yù)算單位全年現(xiàn)金支付占總支出的比例在8%—12%之間。首批納入改革的27家試點(diǎn)單位2006年度現(xiàn)金支付就達(dá)12 489.54萬(wàn)元，占實(shí)際總支出的27.66%，一些達(dá)到轉(zhuǎn)賬支付要求的會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、修繕費(fèi)等大額支出也提取現(xiàn)金支付。現(xiàn)金支付比例較高的主要原因有兩點(diǎn)：一是由于銀行清算時(shí)間的限制，單位下午用款不方便，提取一定的現(xiàn)金以備用。二是市級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革方案以及支付系統(tǒng)對(duì)提取現(xiàn)金缺乏有效控制。以上兩個(gè)問(wèn)題的存在，導(dǎo)致部分財(cái)政資金游離于國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)之外，形成資金體外循環(huán)，財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門對(duì)其難以有效監(jiān)控。
（二）財(cái)政直接支付比重較低
實(shí)行財(cái)政直接支付，是參照國(guó)際通行做法并結(jié)合我國(guó)國(guó)情的一種必然選擇。它有利于增強(qiáng)財(cái)政工作的公正性，最大限度地節(jié)約財(cái)政資金；有利于規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，硬化預(yù)算約束；有利于減少支付中間環(huán)節(jié)，加快資金到賬速度；有利于防止腐敗行為的滋生和蔓延，促進(jìn)和加強(qiáng)廉政建設(shè)，比較適應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理和提高支付效率的客觀要求。但目前西安市的國(guó)庫(kù)集中支付的直接支付范圍及比重尚處在低水平上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年首批納入改革的27家試點(diǎn)單位中僅11家發(fā)生直接支付業(yè)務(wù)，金額合計(jì)為2 796.35萬(wàn)元，僅占實(shí)際總支出的6.19%。
造成財(cái)政直接支付比重低的原因：一是財(cái)政直接支付的面較窄。目前西安市已明確納入直接支付的資金主要有三部分，即工資、會(huì)議費(fèi)及政府采購(gòu)支出。大量的專項(xiàng)支出、項(xiàng)目支出等未納入直接支付范圍。二是即使已明確的三部分直接支付資金，也沒有完全納入直接支付。工資雖已統(tǒng)一發(fā)放，但未進(jìn)入國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)；會(huì)議費(fèi)直接支付工作還未啟動(dòng)；財(cái)政直接支付僅限于政府采購(gòu)資金，就是政府采購(gòu)資金也沒有完全納入直接支付，如政府采購(gòu)中單位自籌資金是從政府采購(gòu)專戶支付的，沒有采取財(cái)政直接支付；屬于政府采購(gòu)，由單位自行采購(gòu)的資金，更是沒有納入直接支付范圍。
（三）國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)數(shù)據(jù)傳輸不暢通、軟件功能尚不完善
1、試點(diǎn)中，國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換不穩(wěn)定、數(shù)據(jù)傳輸不暢通、查詢功能不完善等問(wèn)題未能及時(shí)得到解決，在某種程度上影響了預(yù)算單位用款，影響了財(cái)政工作效率的提高。
2、用款計(jì)劃管理有待加強(qiáng)。按《支付辦法》的要求，預(yù)算單位在規(guī)定的時(shí)間報(bào)分月用款計(jì)劃，市財(cái)政局業(yè)務(wù)處在規(guī)定的時(shí)間批復(fù)用款計(jì)劃，支付中心在規(guī)定的時(shí)間將額度送代理銀行和人民銀行。但在改革中，尚未形成規(guī)范、科學(xué)的用款計(jì)劃申報(bào)和批復(fù)環(huán)節(jié)，給業(yè)務(wù)處、國(guó)庫(kù)處計(jì)劃的批復(fù)，尤其是給支付中心用款額度的傳送等工作造成一定困難。
3、支付憑證填列不規(guī)范。部分單位財(cái)務(wù)人員尚未完全掌握和準(zhǔn)確理解財(cái)政集中支付下的運(yùn)作模式和相關(guān)操作，在軟件系統(tǒng)使用支付憑證的填寫方面還存在一些問(wèn)題。有相當(dāng)一部分預(yù)算單位在填列授權(quán)支付憑證時(shí)，摘要太籠統(tǒng)、不明晰，目級(jí)科目使用不規(guī)范。支付憑證填列、科目使用等基礎(chǔ)信息的不規(guī)范，容易造成財(cái)政國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的信息不準(zhǔn)確、不明晰，不利于財(cái)政、審計(jì)等部門對(duì)支付信息的使用。
（四）監(jiān)督檢查職責(zé)不夠明確，相關(guān)部門的配合不夠默契，溝通不夠及時(shí)
1、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革，是財(cái)政支付方式的重大改革，對(duì)財(cái)政監(jiān)督也提出了新的要求。造成試點(diǎn)中預(yù)算單位授權(quán)支付中大額提取現(xiàn)金等違規(guī)行為的另一個(gè)原因是市級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案中，對(duì)支付系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范和違規(guī)行為的監(jiān)督檢查職責(zé)不夠明確，缺乏明確的監(jiān)管部門和同步、有效的監(jiān)管手段。
2、預(yù)算單位、人行西安分行營(yíng)管處、代理銀行、財(cái)政局的相關(guān)處室和部門等在國(guó)庫(kù)集中支付工作中是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體，相互之間應(yīng)明確分工、密切配合、及時(shí)溝通。但目前，各部門之間未建立有效的溝通機(jī)制，配合、協(xié)調(diào)不夠，支付業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題不能及時(shí)得到解決。
三、深化西安市國(guó)庫(kù)集中支付工作的對(duì)策及建議
（一）進(jìn)一步加強(qiáng)授權(quán)支付資金管理
授權(quán)支付資金管理當(dāng)前應(yīng)著重解決好零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金和現(xiàn)金支付比例較高兩個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。
1、財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位零余額賬戶的管理。首先建議西安市財(cái)政局會(huì)同市人行、市監(jiān)察局、市審計(jì)局對(duì)預(yù)算單位現(xiàn)有銀行賬戶進(jìn)行一次徹底的清理，取消不符合國(guó)家和省市政策規(guī)定的銀行賬戶。對(duì)因特殊業(yè)務(wù)確需保留的、具備相關(guān)審批手續(xù)的賬戶，報(bào)財(cái)政部門備案。二是從制度上嚴(yán)格控制預(yù)算單位由零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金。對(duì)確因特殊業(yè)務(wù)需要，需從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的，本著既加強(qiáng)管理，又方便預(yù)算單位用款的原則，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門審核批準(zhǔn)。
2、合理確定預(yù)算單位現(xiàn)金使用額度，切實(shí)規(guī)范現(xiàn)金管理。為加強(qiáng)管理，同時(shí)方便單位用款，建議按照《現(xiàn)金管理暫行條例》要求，參考各預(yù)算單位業(yè)務(wù)情況，合理確定各預(yù)算單位全年及分月現(xiàn)金使用額度。預(yù)算單位在核定的現(xiàn)金限額內(nèi)，按規(guī)定辦理現(xiàn)金業(yè)務(wù)。財(cái)政部門定期對(duì)單位的現(xiàn)金使用情況進(jìn)行檢查。也可選擇部分預(yù)算單位實(shí)行公務(wù)卡試點(diǎn)，積極探索國(guó)庫(kù)集中支付改革中預(yù)算單位現(xiàn)金管理的有效方法。
（二）擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督
為建立環(huán)節(jié)少、節(jié)奏快、效率高的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制，滿足加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督和提高支付效率的要求，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍。一是將已明確納入財(cái)政直接支付范圍的全部資金實(shí)行直接支付。加快啟動(dòng)會(huì)議費(fèi)直接支付工作步伐，會(huì)議費(fèi)直接支付的難點(diǎn)和突破點(diǎn)是要將會(huì)議費(fèi)從部門預(yù)算中分列出來(lái)。建議西安市財(cái)政局各業(yè)務(wù)處室加強(qiáng)預(yù)算管理，嚴(yán)把部門預(yù)算編制、用款計(jì)劃審核關(guān)，明確要求預(yù)算單位將各類會(huì)議的預(yù)算單列，報(bào)送用款計(jì)劃時(shí)列入直接支付計(jì)劃，實(shí)行會(huì)議費(fèi)直接支付工作。同時(shí)采取有效措施將尚未采取財(cái)政直接支付的其他政府采購(gòu)資金，如政府采購(gòu)中預(yù)算單位自籌資金、政府采購(gòu)目錄中的分散采購(gòu)項(xiàng)目支出等全部納入財(cái)政直接支付。二是選擇科技三項(xiàng)費(fèi)、教育費(fèi)附加等專項(xiàng)資金進(jìn)行直接支付試點(diǎn)，逐步將各類專項(xiàng)資金及部門預(yù)算中所有的項(xiàng)目支出納入財(cái)政直接支付范圍。三是在條件成熟時(shí)，將全額撥款預(yù)算單位的全部預(yù)算資金列入財(cái)政直接支付。
（三）進(jìn)一步規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)
為切實(shí)方便預(yù)算單位用款，提高辦事效率，建議進(jìn)一步優(yōu)化用款計(jì)劃報(bào)送模式，嚴(yán)格預(yù)算單位計(jì)劃報(bào)送時(shí)間，嚴(yán)格業(yè)務(wù)處室和國(guó)庫(kù)處的審核時(shí)間，嚴(yán)格支付中心額度的分送時(shí)間。對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)的支付憑證填寫不規(guī)范等薄弱環(huán)節(jié)，建議一方面加大培訓(xùn)工作力度，如對(duì)預(yù)算單位授權(quán)支付憑證填列等進(jìn)行專題培訓(xùn)；對(duì)代理銀行進(jìn)行資金清算等的專題培訓(xùn)等。另一方面要加大對(duì)預(yù)算單位國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，將財(cái)政國(guó)庫(kù)支付各項(xiàng)工作納入科學(xué)規(guī)范的軌道。為解決國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換不穩(wěn)定、數(shù)據(jù)傳輸不暢通、查詢功能不完善等問(wèn)題。建議進(jìn)一步優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，及時(shí)進(jìn)行系統(tǒng)增容和升級(jí)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)維護(hù)，保證國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)的暢通，為國(guó)庫(kù)集中支付制度改革提供良好的技術(shù)保障。
（四）進(jìn)一步明確監(jiān)督檢查職責(zé)，建立有效溝通機(jī)制
1、建議盡快明確對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)及不規(guī)范行為實(shí)施監(jiān)督檢查的機(jī)構(gòu)，確定其具體職責(zé)等。強(qiáng)化對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付的監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行檢查，并逐步建立起國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)行網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)督。
2、建立國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)部門的定期聯(lián)席制度，定期召集相關(guān)部門、單位開業(yè)務(wù)工作會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、座談會(huì)等，加強(qiáng)預(yù)算單位、代理銀行等部門的業(yè)務(wù)溝通與交流，及時(shí)解決國(guó)庫(kù)支付改革中所遇到的困難和問(wèn)題。同時(shí)，為充分調(diào)動(dòng)代理銀行的積極性，提高代理行的服務(wù)質(zhì)量，方便預(yù)算單位用款，建議會(huì)同人民銀行西安分行營(yíng)管部，建立業(yè)務(wù)辦理績(jī)效考評(píng)體系，加大對(duì)代理銀行經(jīng)辦國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查力度，確保國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的順利推進(jìn)。
文章來(lái)源：西部財(cái)會(huì)
