周國強(qiáng) 張美娜
[ 摘要] 我國推行的支出預(yù)算管理方面的改革, 其目標(biāo)是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理體制, 在這一改革進(jìn)程中, 個(gè)體利益和部門利益有了合法地位, 但因新的信息傳遞機(jī)制尚未建立或完善而導(dǎo)致的預(yù)算管理中信息不完全、不對(duì)稱現(xiàn)象非常嚴(yán)重。因此, 運(yùn)用不完全和不完美信息的博弈理論, 可以解釋政府支出中許多低效率現(xiàn)象的根源, 揭示導(dǎo)致低效率的制度性原因, 從而有助于完善政府支出預(yù)算管理制度和提高政府支出預(yù)算管理制度的運(yùn)行效率。
[ 關(guān)鍵詞] 部門預(yù)算; 博弈論; 完美貝葉斯均衡
從1999 年開始,我國的財(cái)政制度進(jìn)行了包括部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中支付制度、建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系等一系列的改革, 其著眼點(diǎn)都在于財(cái)政支出管理制度方面的改革。隨著改革的深入, 一些深層次的問題開始出現(xiàn), 預(yù)算支出管理存在的主要問題有: 預(yù)算編制內(nèi)容較粗, 缺乏必要的透明度; 層層留機(jī)動(dòng), 誘使下級(jí)部門經(jīng)常到上級(jí)部門跑資金, 增加社會(huì)公共資源配置過程中的交易成本, 而且容易產(chǎn)生尋租行為; 預(yù)算編制方法不科學(xué), 基本上采用“基數(shù)加增長”的編制方法, 造成部門之間財(cái)力分配不均, 不利于合理控制支出, 加劇了資金供求矛盾。
博弈論, 又稱對(duì)策論, 從具有個(gè)體理性的經(jīng)濟(jì)人追求自身利益的行為基本點(diǎn)出發(fā), 研究行為和利益有相互依存性的經(jīng)濟(jì)個(gè)體的決策和相關(guān)的均衡問題, 包括決策的原則、方式和效率、意義等, 要深刻理解我國政府支出預(yù)算管理存在的問題, 博弈論是一種良好的分析工具。我國推行的支出預(yù)算管理方面的改革, 其目標(biāo)是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理體制, 在這一改革進(jìn)程中, 個(gè)體利益和部門利益有了合法地位, 但因新的信息傳遞機(jī)制尚未建立或完善而導(dǎo)致的預(yù)算管理中信息不完全、不對(duì)稱現(xiàn)象非常嚴(yán)重。因此, 運(yùn)用不完全和不完美信息的博弈理論, 可以解釋政府支出中許多低效率現(xiàn)象的根源, 揭示導(dǎo)致低效率的制度性原因, 從而有助于完善政府支出預(yù)算管理制度和提高政府支出預(yù)算管理制度的運(yùn)行效率。支出預(yù)算編制是支出預(yù)算管理的基礎(chǔ)和核心, 因此本文的分析以預(yù)算的編制為基礎(chǔ), 然后合乎邏輯地延伸到預(yù)算的執(zhí)行階段。
一、部門預(yù)算編制過程的博弈分析
1.博弈模型假設(shè)
( 1) 局中人假設(shè): 參與博弈的局中人有兩個(gè), 一個(gè)為部門預(yù)算主管單位, 一個(gè)為二級(jí)預(yù)算單位, 預(yù)算主管部門和二級(jí)預(yù)算單位都是理性人。預(yù)算主管部門的目標(biāo)是提高預(yù)算資金的使用效率, 因而其合理的選擇是根據(jù)二級(jí)預(yù)算單位提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量分配相應(yīng)的預(yù)算資金; 二級(jí)預(yù)算單位的目標(biāo)是單位利益最大化, 因而其合理的選擇是在預(yù)定提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量下, 使預(yù)算資金最大化。
( 2) 部門預(yù)算主管單位符合自覺性假設(shè), 二級(jí)預(yù)算單位符合盲目性假設(shè)。所謂自覺性假設(shè), 指部門預(yù)算主管單位對(duì)二級(jí)預(yù)算單位提供的公共服務(wù)的價(jià)值判斷是根據(jù)全國總體情況而不是個(gè)別單位情況, 是根據(jù)國家整體利益而不是個(gè)別地區(qū)利益。盲目性假設(shè)是指二級(jí)預(yù)算單位對(duì)預(yù)算資金的需求是根據(jù)本部門情況而不是全國總體情況, 是根據(jù)本部門利益而不是整個(gè)行業(yè)利益。
( 3) 假設(shè)部門預(yù)算主管單位偏好: 二級(jí)預(yù)算單位提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù), 分配的預(yù)算資金多;反之, 分配的預(yù)算資金少, 部門預(yù)算主管單位偏好前一種情況。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是指提供的公共服務(wù)數(shù)量多, 質(zhì)量高。
2.預(yù)算編制過程博弈模型
目前, 我國預(yù)算編制流程是“二上二下”。根據(jù)預(yù)算編制過程中的特征, 將其理解為部門預(yù)算主管單位代表公眾向二級(jí)預(yù)算單位購買公共服務(wù)的過程。在第一階段, 二級(jí)預(yù)算單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展需求和自身能力, 確定將來提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量; 在第二階段, 二級(jí)預(yù)算單位就其提供的公共服務(wù)提出報(bào)價(jià)( 即預(yù)算建議數(shù)) ; 第三階段, 部門預(yù)算主管單位決定批準(zhǔn)或拒絕。
在第一階段, 關(guān)于公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的信息, 二級(jí)預(yù)算單位十分清楚, 但出于為了爭取更多預(yù)算資金的目的, 它可能會(huì)隱藏真實(shí)的信息, 因此關(guān)于真實(shí)的未來的公共服務(wù)的信息, 部門預(yù)算主管單位并不十分了解; 在第二階段, 二級(jí)預(yù)算單位在決定實(shí)際提供的公共服務(wù)質(zhì)量的情況下, 進(jìn)行報(bào)價(jià)( 即選擇預(yù)算建議數(shù)) , 假設(shè)只有高和低; 輪到部門預(yù)算主管單位選擇時(shí), 他只知道預(yù)算建議數(shù)的高低, 并不完全知道公共服務(wù)的優(yōu)差, 即在信息結(jié)“2”, 部門預(yù)算主管單位不知道自己具體達(dá)到那個(gè)結(jié)點(diǎn)。因此這是一個(gè)不完美信息動(dòng)態(tài)博弈, 將這一過程抽象為博弈模型。
對(duì)二級(jí)預(yù)算單位提供的優(yōu)或差的公共服務(wù)的價(jià)值認(rèn)定, 它一般是部門預(yù)算主管單位根據(jù)公共服務(wù)的重要性、緊迫性以及服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量所作的價(jià)值判斷; P g、Pb 表示公共服務(wù)優(yōu)和差的概率, 即某個(gè)二級(jí)預(yù)算單位決定實(shí)際提供優(yōu)或差的公共服務(wù)的可能性, 或所有二級(jí)預(yù)算單位中提供優(yōu)或差的公共服務(wù)的比例, 它是部門預(yù)算主管單位在分析已往信息基礎(chǔ)上所作的判斷; 二級(jí)預(yù)算單位在提供優(yōu)的公共服務(wù)時(shí)可以選報(bào)高、低兩種預(yù)算數(shù), 在提供差的公共服務(wù)也可以選報(bào)高、低兩種預(yù)算數(shù), 用Ph、Pl 分別表示上報(bào)的預(yù)算數(shù)高和低; 由于提供差的公共服務(wù)而又想獲得高的預(yù)算資金, 需要進(jìn)行偽裝, 用C 表示偽裝費(fèi)用。8 個(gè)終端數(shù)組的第一個(gè)數(shù)字表示二級(jí)預(yù)算單位的得益, 第二個(gè)數(shù)字表示部門預(yù)算主管單位的得益,即價(jià)值減去預(yù)算數(shù)。
3.預(yù)算博弈的均衡條件
根據(jù)模型的初始假設(shè), 可以認(rèn)定, V>W和Ph>Pl, 進(jìn)一步假設(shè), 好的公共服務(wù)獲得較高的預(yù)算資金是比較滿意的選擇, 差的公共服務(wù)獲得低的預(yù)算資金是可以接受的, 而差的服務(wù)獲得高的預(yù)算資金是應(yīng)該避免的, 即:
V- Ph>W- Pl>0>W- Ph假定C>Ph( 1)
部門預(yù)算主管單位判斷: p( g|h) =1,p( b|h) =0,p( g|l) =0,p( b|l) =1。其中, 4 個(gè)條件概率分別表示二級(jí)預(yù)算單位報(bào)高預(yù)算數(shù)時(shí)公共服務(wù)好、報(bào)高預(yù)算數(shù)時(shí)公共服務(wù)差、報(bào)低預(yù)算數(shù)時(shí)公共服務(wù)好及報(bào)低預(yù)算數(shù)時(shí)公共服務(wù)差的條件概率。
對(duì)部門預(yù)算主管單位而言, 給定自己的判斷, 如果二級(jí)預(yù)算單位報(bào)的是高預(yù)算數(shù), 則選擇接受的期望值為:p( g|h)( V- Ph)+p(b|h)( W- Ph) =V- Ph>0( 2)
如果二級(jí)預(yù)算單位報(bào)的是低預(yù)算數(shù), 選擇接受的期望值為:p( g|l)( V- Pl) +p( b|l)( W- Pl) =W- Pl>0兩種情況下選不批準(zhǔn)的得益是0, 因此選擇批準(zhǔn)是相對(duì)于不批準(zhǔn)的絕對(duì)上策。
就二級(jí)預(yù)算單位而言, 給定部門預(yù)算主管單位的判斷和策略, 當(dāng)提供的服務(wù)優(yōu)時(shí), 由于Ph>Pl, 所以要報(bào)高預(yù)算數(shù); 當(dāng)提供的服務(wù)差時(shí), Pl>0>Ph- C, 因此報(bào)低預(yù)算數(shù)是合理的。故公共服務(wù)好報(bào)高預(yù)算數(shù), 公共服務(wù)差報(bào)低預(yù)算數(shù)符合序列理性。而當(dāng)二級(jí)預(yù)算單位采取前述策略時(shí), 部門預(yù)算主管單位的判斷顯而易見是完全合理的。因此, 下列策略組合和判斷構(gòu)成了一個(gè)完美貝葉斯均衡:( 1) 二級(jí)預(yù)算單位公共服務(wù)好報(bào)高預(yù)算數(shù), 公共服務(wù)差報(bào)低預(yù)算數(shù);( 2) 部門預(yù)算主管單位接受所有上報(bào)的預(yù)算建議;( 3) 部門預(yù)算主管單位的判斷是: p( g|h) =1,p( b|h) =0,p( g|l) =0,p( b|l) =1這是一種完全理想、最有效的預(yù)算管理狀態(tài), 然而, 實(shí)際情況往往與其相差太遠(yuǎn), 特別是C 很低的情況下, 會(huì)導(dǎo)致預(yù)算支出管理失敗。
設(shè)C=0, 即差的服務(wù)不需要花費(fèi)任何代價(jià), 就可以把預(yù)算報(bào)高而不被發(fā)現(xiàn), 在這種情況下, 提供差的公共服務(wù)的二級(jí)預(yù)算單位均會(huì)虛報(bào)預(yù)算, 如果這時(shí)部門預(yù)算主管單位選擇接受的期望值小于0, 即: p( g|h)( V- Ph) +p( b|h)( W- Ph) <0, 則所有二級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算都不會(huì)批準(zhǔn), 這是一種極端的情況, 預(yù)算編制將進(jìn)入新一輪博弈, 最終所有的二級(jí)預(yù)算單位也開始虛報(bào)預(yù)算, 一些二級(jí)預(yù)算單位為了生存而“逆向選擇”, 將單位目標(biāo)定位于非公共目標(biāo), 主要精力放在抓“創(chuàng)收”上。這是一種完全失敗的支出預(yù)算管理狀態(tài)。
當(dāng)C 的取值范圍在0 到大于Hh 時(shí), 存在著一系列的平衡狀態(tài), 其支出預(yù)算管理的效率介于完全理想狀態(tài)和完全失敗狀態(tài)之間。在實(shí)際工作中的表現(xiàn)為, 所有二級(jí)預(yù)算單位都會(huì)虛報(bào)預(yù)算, 而部門預(yù)算主管單位則在總財(cái)務(wù)資源一定的限制下, 按一定的比例削減, 博弈雙方圍繞削減系數(shù)開展討價(jià)還價(jià)。
二、博弈均衡的效率分析
由于部門預(yù)算主管單位和二級(jí)預(yù)算單位的利益和代價(jià)的不同, 會(huì)導(dǎo)致不同效率的均衡, 其中只有一種均衡是最有效率的。產(chǎn)生這種情況的根本原因是部門預(yù)算主管單位擁有的信息不完美, 解決的辦法是從根本上消除信息不完美。具體的做法有: 采用零基預(yù)算的方法制定基本支出的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn), 完善項(xiàng)目預(yù)算的評(píng)價(jià), 建立有效的支出預(yù)算監(jiān)督制度等, 但是只能部分消除信息的不完美, 因?yàn)楣膊块T的目標(biāo)往往難以定量化, 全面、準(zhǔn)確計(jì)量其產(chǎn)出,即使在技術(shù)上也許是可行的, 但是在實(shí)際的操作上需要花費(fèi)大量的人力、物力和時(shí)間精力, 相對(duì)于部門預(yù)算主管單位的期望得益而言,成本往往太高。
既然部門預(yù)算主管單位不可能獲得完美的信息, 那么如何實(shí)現(xiàn)博弈的理想均衡或避免完全失敗的均衡? 從上面的博弈均衡條件可以看出, 首先要滿足條件, 差的服務(wù)的偽裝成本要存在并且要相當(dāng)大, 大于其虛報(bào)的預(yù)算數(shù), 這樣虛報(bào)預(yù)算的欺騙行為將變得無利可圖, 從而自動(dòng)放棄弄虛作假的行為; 如果條件不能滿足, 能符合條件, 即部門預(yù)算主管單位的期望得益大于受騙而蒙受的損失, 還是能夠避免完全失敗, 因?yàn)檫@時(shí)候平均說來, 有部分單位的預(yù)算或同一單位的部分項(xiàng)目的預(yù)算被認(rèn)可, 有部分單位“逆向選擇”和虛報(bào)預(yù)算, 或者某個(gè)單位有部分“逆向選擇”和虛報(bào)預(yù)算。滿足條件, 要求弄虛作假的二級(jí)預(yù)算單位的比例不是太高, 這又要求加大弄虛作假的成本, 實(shí)際上又回到了條件, 提高偽裝成本使其大于虛報(bào)的預(yù)算數(shù)。
加大偽裝成本需要部門預(yù)算主管單位提高辨識(shí)弄虛作假的能力, 而部門預(yù)算主管單位辨識(shí)能力又取決于其獲取的信息, 前面論述了部門預(yù)算主管單位獲取信息的能力是有限制的, 這樣似乎進(jìn)入了“死循環(huán)”。實(shí)際上, 前述的“偽裝成本”這一概念, 隱含著這樣的假設(shè), 部門預(yù)算主管單位只管事前“分錢”, 而不管事中“錢”用在什么地方, 事后“用錢”的效果如何, 當(dāng)然用“偽裝成本”作為管理預(yù)算支出的手段, 效果是十分有限的。如果我們把“偽裝成本”擴(kuò)展為事前的偽裝成本、事中違反預(yù)算管理法規(guī)和事后“用錢”效果差而被追究責(zé)任的處罰成本, 則既增加了部門預(yù)算主管單位管理的視野, 又?jǐn)U展了部門預(yù)算主管單位管理的手段。
進(jìn)一步地假定預(yù)算執(zhí)行中, 如果二級(jí)預(yù)算單位違規(guī)或執(zhí)行結(jié)果是公共服務(wù)差的評(píng)價(jià), 則部門預(yù)算主管單位對(duì)其處罰, 假設(shè)處罰是V-W。通過對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的博弈分析, 可以發(fā)現(xiàn): 即使在事前偽裝費(fèi)用為0( 即C=0) 的情況下, 如果采取事中的監(jiān)督和事后的評(píng)價(jià)處罰措施, 滿足條件Ph+W- V<0 或Ph+W- V
三、結(jié)論
通過以上的博弈分析, 可以得出如下結(jié)論:
1.推行績效評(píng)估制度, 是實(shí)現(xiàn)有效預(yù)算管理的重要手段。在公共部門提供服務(wù)的過程中, 由于缺少競(jìng)爭環(huán)境和利潤刺激, 缺少市場(chǎng)交易和價(jià)格信號(hào), 相當(dāng)程度上存在績效低下的現(xiàn)象, 而績效評(píng)估反映了服務(wù)需求、服務(wù)質(zhì)量的真實(shí)信號(hào), 通過對(duì)預(yù)算申請(qǐng)部門提供的公共服務(wù)的結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估, 既可以加大預(yù)算申請(qǐng)部門的信息偽裝成本, 又能提高公共服務(wù)信息的透明度, 在某種程度上起到了價(jià)格信號(hào)的功能作用。
2.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評(píng)估, 使處罰的數(shù)額大于因弄虛作假而多獲得的預(yù)算資金, 能夠?qū)崿F(xiàn)最有效的預(yù)算支出管理。因此支出預(yù)算管理從“重分配”轉(zhuǎn)變到預(yù)算分配管理和預(yù)算執(zhí)行管理并重, 意義重大。
3.加大二級(jí)預(yù)算單位在預(yù)算編制時(shí)的信息偽裝成本, 使其大于虛報(bào)的預(yù)算數(shù), 可以實(shí)現(xiàn)最有效的支出預(yù)算管理。制定科學(xué)合理的基本支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn), 強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目評(píng)估, 是增加信息偽裝成本的重要手段。
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文章來源：湖北大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)
