吳妍妍
摘要：我國(guó)目前公共預(yù)算改革的現(xiàn)實(shí)取向就在于逐漸實(shí)現(xiàn)財(cái)政統(tǒng)一，將財(cái)政部門建成權(quán)威的預(yù)算機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌財(cái)政資源，在有效的市場(chǎng)配置之上優(yōu)化政府配置效率，不斷加強(qiáng)預(yù)算控制，強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政支出效率、結(jié)果和公共責(zé)任的落實(shí)。與此同時(shí)從制度上完善對(duì)預(yù)算分配、執(zhí)行權(quán)的權(quán)力制衡也十分必要。
關(guān)鍵詞：公共預(yù)算改革；現(xiàn)實(shí)取向；深刻影響
一、漸進(jìn)改革中的財(cái)政制度變遷和預(yù)算管理
財(cái)政社會(huì)學(xué)創(chuàng)始人熊彼特指出財(cái)政體系是理解社會(huì)和政治變化的關(guān)鍵，它是社會(huì)變化的重要指標(biāo)和源泉。毛澤東曾說(shuō)：“國(guó)家預(yù)算是一個(gè)重大問(wèn)題，里面反映著國(guó)家的政策，因?yàn)樗?guī)定著政府活動(dòng)的范圍和方向。”政府財(cái)政與預(yù)算始終反映、適應(yīng)、努力支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和要求，甚至在某一階段起著關(guān)鍵的推動(dòng)作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，指令性計(jì)劃無(wú)所不包，覆蓋全社會(huì)的人財(cái)物、產(chǎn)供銷，配置所有經(jīng)濟(jì)資源包括財(cái)政資源。國(guó)家計(jì)委成為組織整個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、下達(dá)整體指令性計(jì)劃的核心權(quán)力部門。這一時(shí)期預(yù)算作為計(jì)劃的反映，財(cái)政和各個(gè)部門都是執(zhí)行計(jì)劃的工具。部門服從預(yù)算，預(yù)算服從計(jì)劃。其間預(yù)算管理制度特征為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則，長(zhǎng)期沿用基數(shù)法編制，預(yù)算管理較粗放等。預(yù)算格式主要是一種功能預(yù)算，收入按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類L 支出按照在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所起的功能分類。1978年改革初期，通過(guò)提高農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，提高城市職工工資，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)不再全額上繳等手段，激發(fā)企業(yè)和個(gè)人的改革積極性，財(cái)政在國(guó)民收入分配格局中的份額大幅下降。同時(shí)市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革逐漸瓦解了計(jì)劃在資源配置方面的支配性地位和特殊的財(cái)政收入機(jī)制。由于財(cái)政收入基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變和不斷削弱及支出增長(zhǎng)的剛性和改革發(fā)展任務(wù)的壓力，政府必須首先重新建立稅制體系，重新調(diào)整國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的分配關(guān)系、不斷調(diào)整中央和地方收入分配關(guān)系，不斷探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換這個(gè)方向性問(wèn)題。八十年代中期兩步利改稅推動(dòng)了稅制建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中收入基礎(chǔ)由以利潤(rùn)為主到以稅收為主的歷史轉(zhuǎn)變，1994年全面的稅制改革、分稅制財(cái)政體制改革，國(guó)企利潤(rùn)分配制度改革，統(tǒng)一稅制、稅政和稅負(fù)，初步構(gòu)建起中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立起較穩(wěn)固增長(zhǎng)的中央財(cái)政基礎(chǔ)框架。但同時(shí)忽視了較為次要、較不緊迫的預(yù)算支出制度的改革。1998出建立以滿足社會(huì)公共需要、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標(biāo)，以現(xiàn)代意義的具有公開、透明、完整、嚴(yán)格執(zhí)行特征的預(yù)算為基本運(yùn)行機(jī)制的公共財(cái)政的框架，初步確立了新時(shí)期財(cái)政的公共職能。但由于預(yù)算改革的滯后，在這一時(shí)期，政府預(yù)算仍然沿用傳統(tǒng)計(jì)劃時(shí)期政府收支分類科目編制實(shí)施功能預(yù)算，并沒(méi)有建立起一個(gè)更為有效的預(yù)算體制，預(yù)算已經(jīng)不再是一個(gè)有效的財(cái)政約束工具，也無(wú)法反映政府財(cái)政活動(dòng)的全貌。
這是因?yàn)?，第一，改革伊始趨于收縮的政府財(cái)政預(yù)算無(wú)法供給多方面的支出需求，致使預(yù)算外財(cái)政性收入日趨膨脹。很多部門擁有了政府性收支的權(quán)力，原來(lái)由計(jì)委集中的資金分配權(quán)逐漸被肢解，預(yù)算分配權(quán)就呈現(xiàn)出一種“碎片化”的格局，財(cái)政資源難以統(tǒng)籌安排，其配置效率難有改進(jìn)。第二，預(yù)算執(zhí)行也繼續(xù)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的非常分散的財(cái)政管理制度而控制弱化，難免導(dǎo)致各種浪費(fèi)和腐敗，不講績(jī)效和責(zé)任。其運(yùn)行模式具有這樣三個(gè)問(wèn)題：（1）現(xiàn)金余額分散，即沒(méi)有一個(gè)單一賬戶，各個(gè)部門都在商業(yè)銀行開設(shè)賬戶，現(xiàn)金余額就被分散沉淀在這些支出單位開設(shè)的賬戶中。（2）繳款分散，即各個(gè)部門直接通過(guò)自己在商業(yè)銀行的賬戶對(duì)商品和服務(wù)的供給者支付款項(xiàng)。（3）財(cái)政交易監(jiān)管和會(huì)計(jì)控制分散?？傤A(yù)算會(huì)計(jì)在自己的會(huì)計(jì)賬戶中記錄和反映發(fā)生在撥款層次的財(cái)政交易。因此，在這種模式下，財(cái)政資金一旦通過(guò)撥款的形式離開財(cái)政部門，財(cái)政部門就無(wú)法獲得發(fā)生在行政單位和事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)政交易的信息，無(wú)法對(duì)發(fā)生在支出周期各個(gè)階段的財(cái)政交易集中監(jiān)管。
二、公共財(cái)政框架下的預(yù)算改革實(shí)踐：逐漸實(shí)現(xiàn)財(cái)政統(tǒng)一，不斷加強(qiáng)預(yù)算控制
以1999年9月財(cái)政部提出改變預(yù)算編制辦法試編部門預(yù)算為標(biāo)志，中國(guó)開始了新一輪的改革，將改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到政府預(yù)算支出管理。這一預(yù)算改革不僅將構(gòu)建起現(xiàn)代公共財(cái)政框架下的預(yù)算體制，而且，作為政治與政府管理核心之一的財(cái)政預(yù)算+ 其改革實(shí)踐活動(dòng)將對(duì)中國(guó)的政治與公共管理產(chǎn)生深刻的影響。這一改革主要包括：
（1）部門預(yù)算改革。即強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)算的統(tǒng)一分配和執(zhí)行管理，部門預(yù)算按照基本支出預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算編制，編制內(nèi)容延伸到預(yù)算外資金、政府性基金等所有財(cái)政性資金，包括部門所有的收入和支出。預(yù)算決策采用定員定額和項(xiàng)目庫(kù)審核、零基預(yù)算等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期較為有效的預(yù)算方法，并將預(yù)算不斷細(xì)化到具體支出內(nèi)容、項(xiàng)目和具體使用的基層單位。這樣一旦批復(fù)即強(qiáng)化了預(yù)算在財(cái)政管理中的控制作用，同時(shí)有利于實(shí)施對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。
(2）國(guó)庫(kù)集中收付體制改革。即建立一個(gè)以單一賬戶為核心、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的集中型國(guó)庫(kù)管理制度來(lái)取代分散型財(cái)政管理體制。具體地，就是在賬戶集中、現(xiàn)金余額集中、會(huì)計(jì)處理集中和交易監(jiān)管集中的基礎(chǔ)上由財(cái)政部門對(duì)各個(gè)部門的收入收繳、支出決策和支出行為進(jìn)行控制+ 通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)全過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)算資金收繳和支付+ 從而控制和保障預(yù)算資金的安全和高效。在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系基礎(chǔ)上，以信息系統(tǒng)為支撐，由“集中匯繳”方式為主變?yōu)椤爸苯永U款”方式為主，規(guī)范收入收繳程序；健全非稅收入收繳管理機(jī)制，進(jìn)一步拓展國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的資金范圍；規(guī)范支出撥付程序，逐步完善各類財(cái)政資金國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)制，支出在沒(méi)有支付到實(shí)際收款人之前不流出國(guó)庫(kù)單一帳戶體系。
（3）政府采購(gòu)。即在集中型國(guó)庫(kù)管理體制的基礎(chǔ)上建立一個(gè)集中而且透明的政府采購(gòu)體制。2003 年《政府采購(gòu)法》正式實(shí)施，這項(xiàng)改革的具體成果以法律條文的形式予以固定。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模占年度GDP的10%和財(cái)政支出的30%，采購(gòu)資金的節(jié)約率一般在10% 。它將成為保障政府預(yù)算資金使用績(jī)效提高的制度性措施之一。
（4）2007年起全面實(shí)施政府收支分類改革。改革后的政府收支分類體系中收入分類全面反映政府收入來(lái)源、性質(zhì)和規(guī)模+ 支出功能分類主要反映政府活動(dòng)的不同功能和政策目標(biāo)+ 支出經(jīng)濟(jì)分類主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途，從而準(zhǔn)確反映政府支出總量和結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)規(guī)范、清晰透明、便于操作的政府收支科目分類將成為細(xì)化部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付制度、財(cái)政決算和預(yù)算分析的基礎(chǔ)性技術(shù)工具。
（5）政府財(cái)政信息建設(shè)支撐公共預(yù)算改革，重建預(yù)算制度。金財(cái)工程覆蓋各級(jí)政府財(cái)政管理部門和財(cái)政資金使用部門，全面支撐預(yù)算編制和管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付、宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測(cè)等應(yīng)用體系。它以大型信息網(wǎng)絡(luò)為支持，以細(xì)化的部門預(yù)算為基礎(chǔ)，以所有財(cái)政收支全部進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一帳戶為基本模式，以預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃和采購(gòu)訂單為預(yù)算執(zhí)行的主要控制機(jī)制，兼具一般財(cái)務(wù)處理的管理信息系統(tǒng)，可監(jiān)控任一時(shí)點(diǎn)的財(cái)政資金收支余額和流程，從而形成全面系統(tǒng)、程序嚴(yán)格、控制和提供全面信息的財(cái)政管理框架體系。
（6）對(duì)績(jī)效預(yù)算的初步探索。在十六屆三中全會(huì)《決定》中明確提出了建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系和完善公共支出政策有效實(shí)施方式的要求，顯示出在新的體制背景下對(duì)公共支出效果的重視。這在預(yù)算制度改革中也得到體現(xiàn)。比如在2005 年的《河北省省級(jí)預(yù)算管理規(guī)定》中，正式引入了績(jī)效評(píng)價(jià)概念，并對(duì)教育、科技、環(huán)保等專項(xiàng)資金進(jìn)行了廣泛的績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。
以上分析表明，中國(guó)目前預(yù)算改革的實(shí)質(zhì)取向就在于逐漸實(shí)現(xiàn)財(cái)政統(tǒng)一，不斷加強(qiáng)預(yù)算控制，將財(cái)政部門建立成為權(quán)威的預(yù)算機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌財(cái)政資源，在有效的市場(chǎng)配置之上優(yōu)化政府配置效率，在預(yù)算執(zhí)行中建立起外部控制，強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政支出效率、結(jié)果和公共責(zé)任的落實(shí)。達(dá)到公共財(cái)政改革的最終目標(biāo)，將是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。公共預(yù)算改革實(shí)踐探求和體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的方向，這一改革的成功將給中國(guó)公共支出管理帶來(lái)深刻的影響和徹底的改變。
第一，不斷統(tǒng)一財(cái)政，確立財(cái)政部門的核心分配地位。作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度，它必須既適應(yīng)當(dāng)前體制的過(guò)渡特征又有利于推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制繼續(xù)演進(jìn)和和諧增長(zhǎng)的目標(biāo)。因此這決定了我國(guó)現(xiàn)階段公共財(cái)政職能范圍的寬泛和管理的復(fù)雜性。作為反映政府活動(dòng)的范圍、內(nèi)容、方向和政策的財(cái)政預(yù)算的改革不僅將構(gòu)建起現(xiàn)代公共財(cái)政框架下的預(yù)算體制，并且將集中反映新時(shí)期國(guó)家職能和財(cái)政政策的新需要。因此需要財(cái)政統(tǒng)籌能力的加強(qiáng)。只有統(tǒng)一的財(cái)力和財(cái)權(quán)，才有財(cái)政資源的優(yōu)化配置。據(jù)測(cè)算，近幾年政府從整體GD[ 中取得近30% 的比例，而由政府財(cái)政控制的預(yù)算內(nèi)資金僅占GDP 的19% 左右，財(cái)力和財(cái)權(quán)被肢解。非規(guī)范性的亂收費(fèi)已使收費(fèi)功能異化，部門行政、執(zhí)法直接與其利益掛鉤，收費(fèi)失去與提供公共服務(wù)之間的對(duì)稱性，已成為參與國(guó)民收入分配、部門謀取利益的具有壟斷性質(zhì)的工具、演化為滋生腐敗、社會(huì)分配失范的制度基礎(chǔ)，損害了市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)效率。目前實(shí)行的上繳財(cái)政專戶、收支掛鉤的收支兩條線管理仍無(wú)法切斷部門職能與經(jīng)費(fèi)供給之間的直接聯(lián)系。實(shí)施部門綜合預(yù)算要求預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管，不斷取消部門擁有的財(cái)政預(yù)算外資金支配權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位不再設(shè)有過(guò)渡性實(shí)存資金銀行帳戶，收支徹底脫鉤，所有財(cái)政性收入直接繳入國(guó)庫(kù)單一帳戶體系，所有財(cái)政支出均由預(yù)算統(tǒng)一安排，克服路徑依賴和固化利益格局，構(gòu)建覆蓋政府全部收支、完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系。由此確立財(cái)政部門在收入分配領(lǐng)域的主體地位，使部門不再擁有越過(guò)財(cái)政部門對(duì)征繳收入進(jìn)行再分配的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化配置。當(dāng)然也應(yīng)盡快出臺(tái)科學(xué)、合理的津貼補(bǔ)助制度，財(cái)政統(tǒng)籌財(cái)力以保障職能部門的經(jīng)費(fèi)支出，從制度上消除部門參與分配的利益動(dòng)機(jī)，使部門目標(biāo)從創(chuàng)收轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)上來(lái)。
第二，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，建立嚴(yán)格的制度控制機(jī)制。在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中政府財(cái)政面臨巨大的支出壓力諸如體制轉(zhuǎn)軌成本、公民對(duì)公共服務(wù)的需求上升、在增長(zhǎng)中實(shí)現(xiàn)公平的需要等。如為清償國(guó)家對(duì)國(guó)企老職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)，必須建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為保障社會(huì)和諧，必須落實(shí)政府對(duì)義務(wù)教育、三農(nóng)資金、公共醫(yī)療、環(huán)保等政策支持，資金缺口巨大。而另一方面，預(yù)算外資金收支脫離監(jiān)督，再加上預(yù)算資金撥出國(guó)庫(kù)后也失去控制，由于缺乏監(jiān)督和控制，各種鋪張浪費(fèi)揮霍、貪污腐敗、低效率、缺乏透明度等行為不勝枚舉，揮霍浪費(fèi)之風(fēng)盛行，財(cái)經(jīng)紀(jì)律已經(jīng)弱化到了極點(diǎn)。作為具有調(diào)節(jié)分配職能的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)反其道而行之，緊張短缺與浪費(fèi)揮霍并行，極具諷刺意味，因此必須在制度上加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律。推行收支分類改革和部門預(yù)算，一個(gè)部門所有收支涵蓋在一本預(yù)算內(nèi)，部門收支行為一覽無(wú)余。單一帳戶推行后，征收機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)目前設(shè)置的各種收入過(guò)渡帳戶以及各類預(yù)算外資金帳戶逐步取消，將根本解決非稅收入分散管理、部門利益固化、財(cái)力和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的問(wèn)題。建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度后，對(duì)預(yù)算資金實(shí)行從分配到撥付、銀行清算、資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者帳戶全過(guò)程的監(jiān)控制度，基本形成了事前、事中、事后與內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控相結(jié)合的立體動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，職能部門和預(yù)算項(xiàng)目只見(jiàn)預(yù)算數(shù)不見(jiàn)錢，根本改變財(cái)政資金管理粗放、以撥代支、事后審計(jì)、支出帳戶失控的狀況，從制度上鏟除浪費(fèi)和腐敗，建立起監(jiān)控財(cái)政資源使用效率的制度約束。
第三，成為推動(dòng)新績(jī)效預(yù)算實(shí)施的歷史起點(diǎn)。新績(jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，而且是對(duì)政府管理責(zé)任和管理能力的直接考量。在美國(guó)1993 年國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效成果法案》。各政府機(jī)構(gòu)在編制預(yù)算，提出支出要求的同時(shí)，必須定出能綜合反映部門業(yè)績(jī)、便于考核的績(jī)效指標(biāo)，由國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，以立法的形式引入新的管理概念與制度。1994 年全國(guó)績(jī)效評(píng)估委員會(huì)出版了美國(guó)有史以來(lái)第一本政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)《顧客至上? 服務(wù)美國(guó)民眾的標(biāo)準(zhǔn)》，作為政府公務(wù)員行政和民眾監(jiān)督政府的指南，為行政革新創(chuàng)造了新的典型。這種以結(jié)果為導(dǎo)向的新績(jī)效預(yù)算將預(yù)算體制的重點(diǎn)從預(yù)算投入轉(zhuǎn)為產(chǎn)出結(jié)果，將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)的是“結(jié)果導(dǎo)向”，或者說(shuō)強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任和效率，增強(qiáng)了預(yù)算資源分配與政府部門績(jī)效之間的聯(lián)系，理應(yīng)成為中國(guó)政府預(yù)算改革的終極模式。目前中國(guó)的預(yù)算模式仍然帶有投入型預(yù)算的傾向。在這種模式下，各部門和財(cái)政只關(guān)注預(yù)算資金的分配問(wèn)題，分給誰(shuí)，分多少。預(yù)算一批復(fù)，萬(wàn)事大吉。至于預(yù)算資金的使用過(guò)程中部門完成的工作量多少、產(chǎn)生了什么社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，如何進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)則被忽視。也就是說(shuō)，占到GDP30%財(cái)政性資金（包括非稅收入）的配置效率和使用效率如何無(wú)以評(píng)價(jià)。而公共預(yù)算制度的改革，為新績(jī)效預(yù)算的實(shí)施奠定基礎(chǔ)性框架。不斷把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理的范圍，建立嚴(yán)格的制度控制，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，不斷加大控制與監(jiān)督力度，不斷發(fā)展出實(shí)行新績(jī)效預(yù)算所需要的一個(gè)支持和強(qiáng)調(diào)預(yù)算的公共責(zé)任與追求結(jié)果績(jī)效的氛圍與機(jī)制，不斷在試點(diǎn)探索中發(fā)展出一套成熟而且運(yùn)行成本比較低、達(dá)成一致的績(jī)效測(cè)量體系，才能使新績(jī)效預(yù)算水到渠成。特別是部門預(yù)算的編制和實(shí)施有助于累積預(yù)算信息。無(wú)論實(shí)行什么樣的預(yù)算模式，都必須擁有關(guān)于預(yù)算投入以及各個(gè)部門生產(chǎn)公共服務(wù)過(guò)程的詳盡信息，而部門預(yù)算模式最大的長(zhǎng)處就是能為預(yù)算決策者和公眾提供關(guān)于預(yù)算投入的明細(xì)信息。通過(guò)已界定的各部門的職責(zé)、職能、年度工作目標(biāo)和年度預(yù)算，把握各部門各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，掌握部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制與構(gòu)成、占用資產(chǎn)資源的使用情況、質(zhì)量及分布，以及提供公共服務(wù)的成本、方式、結(jié)果等情況。在這些預(yù)算信息基礎(chǔ)之上進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建，并發(fā)展建立一套能夠反映政府公共活動(dòng)效能的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量方法。而成熟穩(wěn)定的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系無(wú)疑是推行新績(jī)效預(yù)算的重點(diǎn)之一。
三、需要從制度上完善的一個(gè)問(wèn)題：
對(duì)預(yù)算分配、執(zhí)行權(quán)的權(quán)力制衡若實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入有效率地配置、生產(chǎn)社會(huì)民眾需要的公共服務(wù)，真正做到取之于民、用之于民，杜絕浪費(fèi)和腐敗，必須將政府收支預(yù)算和行為置于人民及其代議機(jī)構(gòu)人大部門的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督之下，形成政府配置和使用財(cái)政資源的制衡力量。然而任何正式規(guī)則及程序的變革都將受到來(lái)自歷史習(xí)慣、思想觀念等非正式規(guī)則的約束。涉及各方利益調(diào)整的預(yù)算分配和預(yù)算實(shí)施權(quán)利的革命更加艱難。在下一步的改革中，不論是作為預(yù)算實(shí)施主體的各政府職能部門還是擁有下達(dá)預(yù)算控制數(shù)權(quán)利的財(cái)政部門都需要人大部門更有效的制衡和監(jiān)督。
由于目前財(cái)政向人大仍提供按照功能預(yù)算格式編制的預(yù)算，籠統(tǒng)、含糊、信息少，各級(jí)人大的預(yù)算審查易流于形式。近年來(lái)各級(jí)人大預(yù)算權(quán)力有所增強(qiáng)。例如廣東省人大財(cái)經(jīng)委與廣東省財(cái)政廳國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的電腦聯(lián)網(wǎng)，對(duì)政府支出進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。但是加大預(yù)算審查監(jiān)督力度，提高監(jiān)督實(shí)效，實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，仍需要從制度上予以完善。
（1）完善對(duì)預(yù)算監(jiān)督的立法。首先應(yīng)予關(guān)注的是被冠以“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法修訂工作。由于預(yù)算法實(shí)施環(huán)境發(fā)生了重大變化，國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)模、財(cái)政規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，預(yù)算法在實(shí)踐中顯露出許多問(wèn)題和缺陷；一些公共預(yù)算改革成果，也需要在修訂后的預(yù)算法中予以反映和給予制度化。其中立法機(jī)關(guān)與政府的權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整將成為預(yù)算法修訂過(guò)程的關(guān)鍵之點(diǎn)、平衡難點(diǎn)。就從對(duì)預(yù)算分配、執(zhí)行權(quán)的權(quán)力制衡來(lái)看，從法律上杜絕預(yù)算審查監(jiān)督制度的缺失與遺漏，從法律上確保預(yù)算審查監(jiān)督制度的科學(xué)性和可操作應(yīng)作為一個(gè)重要修改內(nèi)容體現(xiàn)。其次在目前已制定的各省人大預(yù)算審查監(jiān)督條例中，對(duì)很多較敏感的預(yù)算問(wèn)題很少涉及，比如對(duì)超收收入的使用、預(yù)算修正案問(wèn)題、重大問(wèn)題聽證等。法條依據(jù)的缺乏，使人大對(duì)預(yù)算分配和部門預(yù)算執(zhí)行中的相關(guān)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性審查難以展開。
（2）改善人大部門的組織結(jié)構(gòu)，提高監(jiān)督審查能力。應(yīng)考慮建立人大部門自己的政府預(yù)算審查與監(jiān)督常設(shè)性專家體系，彌補(bǔ)通常只有幾名工作人員的無(wú)力狀況，使預(yù)算審查機(jī)構(gòu)在人員上有能力進(jìn)行有效的實(shí)質(zhì)性審查預(yù)算。同時(shí)考慮將具有對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果監(jiān)督職能的審計(jì)部門劃歸人大，使審計(jì)對(duì)人大直接負(fù)責(zé)。審計(jì)部門對(duì)各職能部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的事后審計(jì)監(jiān)督，是以人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算為前提和衡量標(biāo)準(zhǔn)的，而審計(jì)監(jiān)督的結(jié)果又可作為人大審批決算和第二年審查預(yù)算分配的依據(jù)。這樣人大的預(yù)算分配審查監(jiān)督權(quán)力與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)力的落實(shí)將從組織上予以保障。
（3）依法建立與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算審查監(jiān)督制度。制度的主要內(nèi)容應(yīng)包括：預(yù)算周期、審議制度、報(bào)告制度、磋商機(jī)制、反饋機(jī)制等，以支持和督促政府行政部門加快建立和完善公共財(cái)政體系。
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文章來(lái)源：淮北煤炭師范學(xué)院學(xué)報(bào)
