楊玉霞 竇麗鷗
[摘要] 我國政府預(yù)算改革剛剛起步,如何更好地規(guī)范我國政府預(yù)算以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求是一個亟待研究的重要課題。本文將國外理論界對政府預(yù)算的理論研究與實踐探索進行系統(tǒng)的歸納與總結(jié),從中梳理出對我國政府預(yù)算改革有所啟示和依據(jù)的相關(guān)理論,以期對我國市場經(jīng)濟體制下的政府預(yù)算體系的構(gòu)建能起到推動作用。
[關(guān)鍵詞] 中國政府預(yù)算改革;國外理論研究綜述;改革路徑
隨著世界經(jīng)濟一體化和我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,我國政府預(yù)算已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)這一形勢發(fā)展的要求,如何對政府預(yù)算進行改革,已成為當(dāng)前我國市場經(jīng)濟體制改革的一個重要課題。在我國政府預(yù)算改革才剛剛起步的情況下,為了避免走彎路,就有必要借鑒世界發(fā)達國家在預(yù)算理論研究及實踐中的一些經(jīng)驗。因此,將國外理論界與實際工作部門關(guān)于政府預(yù)算理論研究和實踐探索進行系統(tǒng)的梳理和歸納,從中總結(jié)出對我國政府預(yù)算改革有所啟示的經(jīng)驗有著重要意義。
一、對我國政府預(yù)算改革有所啟示的國外預(yù)算理論綜述
政府預(yù)算研究在西方國家的興起,經(jīng)歷了大約300年的發(fā)展歷程。從理論沿革角度,可以認(rèn)為,當(dāng)代西方政府預(yù)算理論是從19世紀(jì)到20世紀(jì)30年代初自由市場經(jīng)濟時期的預(yù)算管理理論,以及20世紀(jì)30年代到60年代初的政府預(yù)算調(diào)節(jié)經(jīng)濟功能理論的基礎(chǔ)上發(fā)展和完善起來的。這其中對我國目前的和未來的政府預(yù)算改革有所啟示和依據(jù)的相關(guān)理論主要有漸近預(yù)算理論、尼斯坎南官僚預(yù)算最大化模型、“軟預(yù)算約束”理論、公共決策中的“排隊”理論、費用論、報酬論和整體政府論等。
政府預(yù)算漸近主義興起于20世紀(jì)60年代中期,開山之作是瓦爾達沃斯基(ArronWildavsky)的《預(yù)算過程的政治學(xué)》和芬勞(Richard C. Fenno)的《預(yù)算的力量》。在芬勞和瓦爾達沃斯基的努力下,公共預(yù)算的理論建構(gòu)有了突破性的進展,漸進主義學(xué)派風(fēng)靡,一度成為公共預(yù)算中占據(jù)支配地位的主流理論。
首先,它建構(gòu)在對人類行為的一個現(xiàn)實主義前提假設(shè)之下,即預(yù)算者只具備有限理性。其次,經(jīng)過30多年的理論探索,漸進預(yù)算理論已經(jīng)建立了很多有價值的假說,并且有些假設(shè)已經(jīng)經(jīng)過不少經(jīng)驗事實的驗證。最后,它的很多研究結(jié)論都是開放性的,并已經(jīng)被制度研究方法借用。然而,漸近主義有一些天生的缺陷,所以漸近主義預(yù)算理論產(chǎn)生伊始,就有了不同于漸近主義的政府預(yù)算理論與實踐的探索。到20世紀(jì)80年代,不少公共預(yù)算專家,像魯賓(Rubin)和勒婁普(Leloup ) ,不滿意漸進主義和公共選擇理論對預(yù)算的解釋,提出了研究公共預(yù)算的其他路徑———政策過程模型或宏觀預(yù)算模型。改革漸近主義的實踐早于漸進主義理論。力圖打破漸近主義束縛的實踐,首先始于20世紀(jì)60年代中期的規(guī)劃- 計劃- 預(yù)算制度( Planning ProgramBudgeting Systems,簡稱PPBS) 。實施PPBS的代價太高, 1971年,尼克松政府廢除了PPBS,采用了目標(biāo)管理辦法(ManagementBy Objctives,簡稱MBO) 。由于“水門事件”的影響,MBO又為零基預(yù)算法( Zero - Based Budgeting,簡稱ZBB)所取代。1989年喬治·布什就任美國總統(tǒng)后,引入了“彈性凍結(jié)政策”來平衡預(yù)算,由于“彈性凍結(jié)政策”過分依賴于高經(jīng)濟增長和低稅率,出臺不久便告失敗。1997年,克林頓總統(tǒng)時期,國會又通過了《平衡預(yù)算法》(Balanced Budget Agreement) ,努力縮減赤字,取得了較好的成果,但又因美國經(jīng)濟的衰退及“9·11”事件而化為烏有。我國改革漸近主義預(yù)算的最初嘗試始于20世紀(jì)80 年代末期的“零基預(yù)算”改革,但系統(tǒng)的、具有實質(zhì)意義的改革則始于1998年以來的部門預(yù)算改革。
2. 與漸進主義學(xué)派并存于60年代的,還有公共選擇理論中的預(yù)算理論。公共選擇學(xué)派的理論家創(chuàng)建了兩個最重要的預(yù)算模型:中間投票人模型和尼斯坎南(Niskanen)的官僚預(yù)算最大化模型。前者是一個關(guān)于公共產(chǎn)品需求的模型,后者是一個供給的模型。尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化模型描述了政治家和官僚在預(yù)算交易中的關(guān)系。尼斯坎南有兩個基本假設(shè):一是官僚一直在爭取預(yù)算最大化;二是官僚通常能實現(xiàn)預(yù)算最大化。基于這兩個假設(shè),尼斯坎南建立了官僚預(yù)算最大化模型。1974年,米格和柏蘭格對該模型進行了修正。他們認(rèn)為官僚最關(guān)心的是自由裁量權(quán),從而是追求自由裁量的預(yù)算(即收入超過最低成本的部分)最大化的。當(dāng)然,他們也指出,自由裁量的預(yù)算是以豐裕的總預(yù)算資金為基礎(chǔ)。尼斯坎南后來也認(rèn)為,官僚的效用是自由裁量的預(yù)算和產(chǎn)出的函數(shù)。在過去的30年里,大量經(jīng)驗研究對尼斯坎南主要假設(shè)與結(jié)論進行了全面的驗證,但大多數(shù)的這些經(jīng)驗研究都沒有能為尼斯坎南模型提供支持。3. 軟預(yù)算約束是指政府預(yù)算無法對政府行為形成強有力的約束力。一般來說,市場經(jīng)濟下政府公共服務(wù)是無償提供的,必須靠財政撥款,因此,財政預(yù)算是約束政府行為強有力的手段。
它既規(guī)定了政府服務(wù)的內(nèi)容,也規(guī)定了政府公共服務(wù)的質(zhì)量。而軟預(yù)算約束限制了這一作用的發(fā)揮。軟預(yù)算約束主要表現(xiàn)為政府行為失去控制、財政支出失控和預(yù)算失控。產(chǎn)生軟預(yù)算約束主要是由于公共資金分配的不公平性,預(yù)算外資金的存在和財政支出中的“粘滯性現(xiàn)象”。軟預(yù)算約束理論告訴我們,政府預(yù)算的核心是公平分配預(yù)算資金和全面控制支出部門的收支。公平和全面是貫徹在政府預(yù)算制度建設(shè)的基本問題。然而,政府預(yù)算制度的建設(shè)卻往往歪曲了這一原則。從美國50年代的分項排列預(yù)算、項目計劃預(yù)算,到我國的基數(shù)法預(yù)算,人們都在自覺不自覺地歪曲“辦事原則”和“效率的原則”。同時,如何有效地削減“過時機構(gòu)”的預(yù)算,也是政府預(yù)算的難題之一。
4. 公共決策中的“排隊”問題是由公共資源短缺所引起的。
解決資源短缺的基本方法是競爭,是一種重要的“排隊”方式,也是提高資源配置效率的基本途徑。一般來說,政府支出可根據(jù)“效率規(guī)則”和“權(quán)力規(guī)則”兩種規(guī)則排隊。按效率規(guī)則排隊就是按效率原則來確定哪些公共需求應(yīng)當(dāng)列入現(xiàn)實的政府供給范圍。權(quán)力規(guī)則也稱為權(quán)力競爭規(guī)則,權(quán)力競爭的根本問題是公共選擇,但公共支出項目選擇往往更取決于政府決策。而政府決策的特點,一是決策取決于少數(shù)精英,二是決策后果很大程度上取決于他們各自所處的領(lǐng)導(dǎo)地位和決策集團之間的利益分配。這種決策通常使用的“排隊”方式是,為了獲得通過,項目支出單位必須找到上層領(lǐng)導(dǎo),“拍腦袋、批條子”,召開相關(guān)會議等。由于這種決策違背了公共決策的程序,就難以避免決策中的隨意性,出現(xiàn)了許多決策失誤。
5. 費用論認(rèn)為政府預(yù)算是實現(xiàn)公共服務(wù)的一種成本或投入,即公共服務(wù)費用。政府是一個公共服務(wù)機構(gòu),或者稱為公共事務(wù)管理機關(guān),政府事務(wù)的公共性決定了只有政府才有資格承擔(dān),而公共事務(wù)的公共性也決定了政府服務(wù)的無償性。財政是政府資金供給的專門機構(gòu),其任務(wù)是為行政事業(yè)單位提供資金。因此,按費用論的觀點,政府預(yù)算的目標(biāo)是維持政府的存在,政府預(yù)算的分配應(yīng)當(dāng)首先考慮人員經(jīng)費,即保證各行政事業(yè)單位的存在,其次才是辦事。這叫做“先吃飯,后辦事”。
6. 報酬論是以社會上存在著兩大部門———公共部門和私人部門,兩部門之間發(fā)生著商品和勞務(wù)交換為其基本前提的。報酬論基本論點有兩個:稅收是政府的價格,政府預(yù)算是購買各項具體公共產(chǎn)品的價格。從報酬論的觀點看,財政并不是一個部門,而是政府總體活動中的一個基本方面,即政府的理財活動。政府向行政事業(yè)單位撥款,并不是為了維持其存在,而是為了購買其勞務(wù)產(chǎn)品。因此,行政事業(yè)單位的人數(shù)并不是政府撥款的依據(jù),而應(yīng)當(dāng)以他們向社會提供了多少效用為撥款依據(jù)。
7.“整體政府”是由英國、新西蘭等國家針對部門權(quán)力擴張、嚴(yán)重的官僚主義等問題提出來的。它源于“委托論”。委托論表明,政府是一個有機整體,而不是部門的機械組合,政府內(nèi)部應(yīng)根據(jù)委托- 代理關(guān)系來建設(shè)。部門不是天生的,也不是獨立的“單位”,即利益實體,而是賦權(quán)的結(jié)果。因此,部門必須自覺維護政府整體利益,也不允許有獨立于政府的“特殊利益”存在。
二、對我國政府預(yù)算改革有所啟示的國外預(yù)算理論評價
官僚預(yù)算最大化理論、“軟預(yù)算約束”理論、公共決策中的“排隊”理論及費用論使我們更加深刻地認(rèn)識到我國現(xiàn)行政府預(yù)算存在的弊端、加大政府預(yù)算改革的必要性與緊迫性。尼斯坎南模型告訴我們政府預(yù)算具有膨脹的趨勢,政府預(yù)算在失去約束的條件下,官員們追求高預(yù)算是一種必然選擇?！败涱A(yù)算約束”理論告訴我們政府預(yù)算核心是公平分配預(yù)算資金和全面控制支出部門的收支。公共決策中的“排隊”理論告訴我們由公共資源短缺所引起的“排隊”問題若按“權(quán)力規(guī)則”來進行,就難以避免決策中的隨意性、缺乏公開性和透明度。費用論告訴我們依其而設(shè)置的要素預(yù)算無視支出的結(jié)果如何,“先吃飯,后辦事”,且預(yù)算支出的分類極易重復(fù),使預(yù)算缺乏計劃性和科學(xué)性。而我國現(xiàn)行的政府預(yù)算在各個方面不同程度地存在這些理論所揭示的問題。這些問題的解決必須通過法律和制度,建立起對于政府官員和預(yù)算支出的約束機制。
報酬論能使我們建立起效率是衡量政府是否有效提供公共服務(wù)的基本標(biāo)準(zhǔn)的理念。整體政府論讓我們認(rèn)知政府內(nèi)部實質(zhì)上也是一種委托代理關(guān)系,各部門不是利益實體,而是賦權(quán)的結(jié)果,因此,預(yù)算應(yīng)具有全面性、公開性,以利于委托人的監(jiān)督檢查。這兩種理論在一定程度上可以解決上述理論所揭示的問題。漸近預(yù)算理論雖然有其天生的缺陷,但它建構(gòu)在對人類行為的一個現(xiàn)實主義前提假設(shè)之下,即預(yù)算者只具備有限理性。而且經(jīng)過30多年的理論探索,漸進預(yù)算理論已經(jīng)建立了很多有價值的假說,并且有些假設(shè)已經(jīng)經(jīng)過不少經(jīng)驗事實的驗證。循著漸近主義理論的基本內(nèi)核及發(fā)展軌跡,政府預(yù)算改革選擇先易后難、漸近推進的路徑是有效的。即只有在建立了一種對于成本或預(yù)算投入進行嚴(yán)格控制的預(yù)算模式之后,才可以進一步考慮預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果,并將支出的合理性和績效與預(yù)算聯(lián)系起來,也才可以考慮將支出的自主權(quán)下放給支出機構(gòu)。
三、中國政府預(yù)算改革路徑取向
理論指導(dǎo)實踐,實踐推動理論發(fā)展。國外學(xué)者在政府預(yù)算理論研究方面所取得的成就,為我國確定政府預(yù)算改革未來路徑取向提供了充實的決策依據(jù)。
國外政府預(yù)算發(fā)展的啟迪,我國現(xiàn)實國情的定位,決定了我國未來政府預(yù)算改革較為適宜的路徑應(yīng)分為兩階段:現(xiàn)階段,我國仍然應(yīng)該以構(gòu)建傳統(tǒng)預(yù)算的規(guī)范化模式為主要目的,即政府預(yù)算必須具有計劃性、全面性、公開性和法治性的基本性質(zhì);在此基礎(chǔ)上去實現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的遠(yuǎn)期規(guī)范化預(yù)算目標(biāo)模式,即必須具備新績效預(yù)算的基本特征。當(dāng)然,這兩個階段不是截然分開的,新績效預(yù)算的實施是以傳統(tǒng)預(yù)算規(guī)范目標(biāo)模式的形成為前提條件,新績效預(yù)算的實施將促成傳統(tǒng)預(yù)算規(guī)范目標(biāo)模式的最終形成。將新績效預(yù)算視為我國政府預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo),并不意味著現(xiàn)階段不做任何努力。恰恰相反,實施新績效預(yù)算需要一些外部條件,它正是在傳統(tǒng)預(yù)算規(guī)范目標(biāo)模式的形成過程中,才能逐步建立并成熟起來。
這一改革路徑的選取是有其現(xiàn)實合理性的。一個國家在選擇預(yù)算模式時必須考慮自己所處的預(yù)算發(fā)展階段。國內(nèi)政府預(yù)算理論研究及改革實踐明確了當(dāng)前我國預(yù)算發(fā)展正處在規(guī)范傳統(tǒng)預(yù)算模式的階段。而國外政府預(yù)算理論研究進展告知我們,西方國家是在實踐了以嚴(yán)格控制預(yù)算投入的分配和使用為特征的傳統(tǒng)預(yù)算模式一百多年之后才引入新績效預(yù)算的。循著政府預(yù)算發(fā)展的軌跡,我國政府預(yù)算改革的終極目標(biāo),也必然是新績效預(yù)算的實施。但實施新績效預(yù)算需要一些外部條件,需要在預(yù)算制度和政治體制方面進行一些改革,清除那些阻礙新績效預(yù)算實施的體制性因素,也需要解決一些技術(shù)性困難。在構(gòu)建傳統(tǒng)預(yù)算規(guī)范化模式的進程中所遇到的一些痼疾,也可以被新績效預(yù)算所化解。
首先,政府預(yù)算改革始終不能真正解決資源配置低效率的現(xiàn)狀。我國的部門預(yù)算改革已經(jīng)進行了六年,并已經(jīng)取得了一些成績,但是,各級政府在編制預(yù)算和分配資金時很少考慮績效,更很少考慮資金使用后應(yīng)該實現(xiàn)的結(jié)果,而且,對于預(yù)算執(zhí)行的審計也主要是一種常規(guī)審計,很少進行績效審計。因此,預(yù)算改革仍然不能真正解決資源配置低效率的現(xiàn)狀,所以,應(yīng)該在以后的改革中逐步引入結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算。
其次,我國預(yù)算過程中普遍存在的支出沖動。在我國現(xiàn)有的預(yù)算體制下,由于在資金分配的過程中沒有明確要求各個部門或者項目的管理者實現(xiàn)某個明確測量的產(chǎn)出和結(jié)果,以及相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任和管理責(zé)任,因此,各個部門都傾向于向財政部門要更多的錢,而且是錢越多越好。新績效預(yù)算通過簽定績效合同來改變支出機構(gòu)的支出動機的做法有助于解決我國預(yù)算過程中普遍存在的支出沖動。
第三,政策過程與預(yù)算過程分離問題。政策過程與預(yù)算過程的分離是許多國家的政府預(yù)算都存在的一個問題,尤其以發(fā)展中國家最為嚴(yán)重。在我國,由于政策制定者的預(yù)算觀念淡漠,這一問題就更為嚴(yán)重。此外,我國部門預(yù)算改革雖然將絕大部分財政資金都集中到財政部門,但是,在目前的體制下,財政部門作為預(yù)算機構(gòu)并不能控制政策,因此,也導(dǎo)致了預(yù)算過程和政策過程的分離。新績效預(yù)算在實行目標(biāo)和總額集中控制的過程中采取的一些改革措施,如通過機構(gòu)改革來整合政策與預(yù)算過程、發(fā)展和實施自動滾動的多年支出框架等做法,將有助于解決目前我國政府預(yù)算存在的這一非常嚴(yán)重的問題。
所以,我國政府預(yù)算改革當(dāng)務(wù)之急是落實和執(zhí)行目前正在進行的各項改革的問題,縮小改革中的政府預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算規(guī)范化模式的差距。同時更新觀念,進行制度創(chuàng)新,構(gòu)造一個支持和強調(diào)預(yù)算的公共責(zé)任與追求績效和預(yù)算支出的貨幣價值最大化的預(yù)算環(huán)境,最終實現(xiàn)規(guī)范化的政府預(yù)算目標(biāo)模式。
[參考文獻
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文章來源：經(jīng)濟學(xué)研究
