楊鳳琪
長期以來，人民銀行實行的是獨立的財務(wù)預(yù)算管理體制，即預(yù)算管理上以總行年度財務(wù)收支差額納入中央財政預(yù)算，分支機構(gòu)的財務(wù)預(yù)算由總行按“收支兩條線”的原則辦理，各項費用支出以核定指標的方式加以控制，不核撥資金。隨著公共財政框架的逐步確立和財政國庫改革的日益深入，傳統(tǒng)的財務(wù)預(yù)算管理體制和預(yù)算指標“全賬戶”管理方式已越來越不相適應(yīng)。
現(xiàn)狀及問題
（ 一） 費用指標預(yù)算與實撥資金并行。
目前，人民銀行各分行作出年度預(yù)算指標分解下達批復(fù)的同時，將固定資產(chǎn)購建支出指標收歸分行系統(tǒng)財務(wù)統(tǒng)籌管理，由系統(tǒng)財務(wù)直接全額作支出列賬，進而將這部分費用指標變作實撥資金分別撥款至轄內(nèi)各中心支行， 造成支出虛列、套取現(xiàn)金問題， 甚至在賬外形成“ 小金庫”。
（ 二） 預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外經(jīng)費來源并行。
人民銀行除指標預(yù)算資金來源之外，還利用其特有的職能向財政部申報外匯檢查單項預(yù)算經(jīng)費，內(nèi)容包括外匯檢查辦案補助、電子設(shè)備購置及維修費、統(tǒng)計監(jiān)測費、年審費、進出口核銷經(jīng)費等；同時，人行外匯部門和國庫部門還可獲取地方財政的部分補助經(jīng)費。而這些經(jīng)費收支均與人行財務(wù)核算無關(guān)，與人行預(yù)算管理脫節(jié)。
（ 三） 費用指標預(yù)算執(zhí)行失控。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某分行及各中心支行為了不突破預(yù)算指標的限額，人為調(diào)整支出科目， 相互擠占費用， 造成預(yù)算執(zhí)行結(jié)果嚴重失實。從表面上看，該分行2 0 0 5 年度并未突破總預(yù)算， 還略有結(jié)余，但從檢查結(jié)果看，2 0 0 5 年度經(jīng)費預(yù)算的執(zhí)行失真率（ 即有問題資金與預(yù)算執(zhí)行數(shù)之比， 后同）達8 . 2 % 。特別是工資、獎金、津補貼列支問題相當(dāng)普遍，僅抽查單位存在工資、獎金、津補貼問題金額就達數(shù)千萬元，主要表現(xiàn)在： 發(fā)放依據(jù)政出多門，無依據(jù)發(fā)放現(xiàn)象普遍， 發(fā)放標準擅自提高，績效獎金不按績效考核發(fā)放，列支渠道五花八門等。
問題產(chǎn)生的原因
（ 一） 預(yù)算管理方式不適應(yīng)。目前財政部對人民銀行的預(yù)算管理范圍主要包括基本支出、項目支出和其他支出；采用的預(yù)算管理方式是：核定費用指標，并由人民銀行各分支機構(gòu)在規(guī)定的指標內(nèi)控制使用； 預(yù)算資金的使用由人民銀行按規(guī)定的費用指標，直接在費用中列支， 即采取了“ 坐支”方式。這種方式給了人民銀行在資金調(diào)度和安排使用上以極大的自由空間， 從而也造成了預(yù)算資金使用上的隨意性。
（ 二） 預(yù)算編制方法不科學(xué)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人民銀行預(yù)算編制方法仍沿用過去的“ 基數(shù)加增長” 模式， 缺乏預(yù)算編制依據(jù)，沒有一套科學(xué)的定員、定額標準， 預(yù)算編制在某種程度上變成了數(shù)字游戲。這種方法使人民銀行的預(yù)算規(guī)模逐年放大，使預(yù)算資金的自由支配程度逐年增加。
（ 三） 預(yù)算執(zhí)行控制不嚴格。人民銀行預(yù)算管理主要采取費用指標控制方式，費用指標一旦核定，預(yù)算資金的使用就處于人行各分支機構(gòu)的掌控之中， 只要在賬面上各項費用指標反映不突破，通過決算審核關(guān)似乎應(yīng)無大礙。
（ 四） 利益追求最大化。人民銀行在超額享受國家統(tǒng)一工資福利保障待遇之外，仍想千方施百計比照或參照執(zhí)行省、市、縣級地方各類津補貼政策，并在不占用工資費用指標的情況下，亂列亂支發(fā)放各類津補貼，從而造成擠占公用經(jīng)費、項目經(jīng)費用于人員費用支出等問題。
改革措施及實現(xiàn)途徑
（ 一） 改進財務(wù)預(yù)算管理制度，適應(yīng)部門預(yù)算管理要求。按照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求，首先要修改和完善財政部制定的《人民銀行財務(wù)管理制度》，將部門預(yù)算管理的原則、要求及操作事項貫徹其中，在機構(gòu)職能、業(yè)務(wù)明確區(qū)分和界定的基礎(chǔ)上，對其科目體系按照部門預(yù)算管理的要求重新進行劃分和調(diào)整。其次要改變現(xiàn)行的“收支相抵”的預(yù)算指標管理辦法，取消“全賬戶”管理方式，實行“收支兩條線”的預(yù)算資金實撥制。
（ 二） 區(qū)分收支， 分類核算， 確立部門預(yù)算管理范圍。明確職能是實行部門預(yù)算的前提。對人民銀行經(jīng)營性業(yè)務(wù)應(yīng)按照商業(yè)銀行的企業(yè)性質(zhì)進行管理和核算； 對其社會事業(yè)性服務(wù)應(yīng)實行事業(yè)體制管理，通過有償服務(wù)實現(xiàn)收支自求平衡或差額撥款；對其金融行政性職能，實行部門預(yù)算管理。在明確區(qū)別職能、業(yè)務(wù)分類的基礎(chǔ)上，對內(nèi)部機構(gòu)進行相應(yīng)調(diào)整，以確定部門預(yù)算的對象和范圍。
（ 三） 區(qū)分職能需求， 實行有區(qū)別的預(yù)算管理方式。在對人民銀行實行部門預(yù)算管理過程中，要在區(qū)別不同職能、區(qū)分業(yè)務(wù)分類的基礎(chǔ)上，實行不同的預(yù)算管理方式。人員經(jīng)費根據(jù)年度制定不同定額標準，實行嚴格的定額控制，項目間不可調(diào)劑。公用經(jīng)費和基建項目支出實行“ 零基預(yù)算”，準確編制預(yù)算，支出不得突破。
（ 四） 研究制定部門預(yù)算編制操作規(guī)程。適應(yīng)部門預(yù)算改革需要，應(yīng)盡快研究制定部門預(yù)算操作規(guī)程，按照“零基預(yù)算”管理要求，統(tǒng)一預(yù)算編制原則、程序、方法以及各個環(huán)節(jié)、各科目的操作流程，使預(yù)算編制工作更加科學(xué)、規(guī)范。一要建立多維的預(yù)算參與主體。逐級成監(jiān)察等部門參與的預(yù)算管理工作委員會，負責(zé)對各層次、各環(huán)節(jié)預(yù)算組織的日常活動進行全面、系統(tǒng)地控制與監(jiān)督。二要確定預(yù)算編制流程和標準。
（ 五） 建立基本支出定員定額標準體系。基本支出預(yù)算定額和支出標準是作為一項基礎(chǔ)的社會公共信息資源存在的，應(yīng)該具有統(tǒng)一性和代表性，同時還要兼顧不同行業(yè)和地區(qū)的特殊需求。人民銀行制定定員定額標準要遵循以下原則：
1 、財力可能與發(fā)展相結(jié)合，定員定額的制定既要保證履行職能、維持機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的資金需求， 也要充分考慮國家財力的可能， 把定員定額標準建立在較為可靠的財力基礎(chǔ)上。
2 、公平公正原則，既考慮到人民銀行業(yè)務(wù)的特殊性和各地的實際情況， 也要考慮共性，在核定定額標準時， 應(yīng)主要采用標準計算法，而不能一味地采用部門和單位的歷史決算數(shù)據(jù)。
3 、定員定額項目數(shù)量要適度，在測算時應(yīng)越細越好，在安排下達時， 應(yīng)粗細適度， 給預(yù)算單位留有一定的自主權(quán)。
4 、不能急于求成，定額是否科學(xué)合理，是否符合業(yè)務(wù)實際，需要實踐的檢驗和論證，應(yīng)該不斷總結(jié)，不斷修訂。
（ 六） 建立項目支出績效考評、跟蹤問效機制。對項目立項的可行性、項目資金投入使用后的跟蹤監(jiān)督，投入的資金是否達到預(yù)期的使用效果，項目投入后是否發(fā)揮預(yù)期的功能等建立問效機制，實現(xiàn)公平、透明、完整、規(guī)范、高效的預(yù)算管理目標。要強調(diào)部門所提供服務(wù)的效果和效率，將預(yù)算編制由過去的“投入法”改為“產(chǎn)出法”。
（ 七） 強化監(jiān)管， 加大違規(guī)違紀問題處罰力度。強化監(jiān)管要從內(nèi)部監(jiān)督和外部檢查兩方面著手，一方面要加強內(nèi)部自律約束，建立健全系統(tǒng)內(nèi)自上而下的監(jiān)督管理機制；另一方面要強化外部監(jiān)督檢查，并嚴格按照《預(yù)算法》、《會計法》和《財政違法行為處罰處分條例》，對違規(guī)違紀問題進行嚴肅處理，同時將處理事與處理人相結(jié)合，提高財政監(jiān)督的有效性。
（作者單位：財政部駐湖北專員辦）
文章來源：決策與信息
