喬彬彬
20 世紀80 年代后，市場經(jīng)濟和公共財政管理水平比較高的英國、新西蘭、澳大利亞等國，在新興的新公共管理浪潮中開始了“結(jié)果導(dǎo)向”的政府管理改革。近年來, 隨著我國財政體制改革的不斷深入，預(yù)算的績效問題越來越受到各級政府的關(guān)注。本文對我國開展面向績效的預(yù)算改革的原因進行分析，并以廣東省為例對我國迄今為止所進行的面向績效的預(yù)算實踐進行總結(jié)評價。
一、我國面向績效的預(yù)算改革的原因分析
改革開放以來，隨著我國財政指導(dǎo)思想的改變，擴張性財政政策成為政府的首選，目的是通過擴大政府支出來擴大內(nèi)需，進而帶動中國經(jīng)濟增長。1 9 7 8 年以來，中國財政赤字不斷擴大，僅在1978 和1981 年兩年出現(xiàn)過財政盈余，1985 年財政平衡，至2005 年的其余年份皆呈現(xiàn)財政赤字，且財政赤字占財政收入的比重越來越大。
一方面是增速始終在1 5 % 以上的財政收入，一方面是逐年上升的財政支出，2 0 年來，財政收支矛盾始終沒有因為財政的增收而有所緩解。要解決財政收支矛盾，無非是通過增收節(jié)支兩種渠道來進行。從宏觀經(jīng)濟學(xué)的角度來看，增收和節(jié)支都會對經(jīng)濟總量的平衡的造成一定的影響。
根據(jù)四部門的宏觀經(jīng)濟恒等式：
C+I+G+X=C+S+T+M
G-T=(M-X)+(S-I)
即政府的凈支出= 凈進口+ 凈儲蓄
如果政府支出增加，稅收收入沒有相應(yīng)增加必然需要增加進口或者說增加居民儲蓄，而投資減少出口減少貿(mào)易逆差加距，如果沒有債務(wù)彌補會帶來進一步的經(jīng)濟失衡；如果依靠債務(wù)平衡政府收支，是否會加劇債務(wù)風(fēng)險又成為必須考慮的問題。
如果伴隨著政府支出增加，稅收收入有相應(yīng)增長，則在不考慮私人部門經(jīng)濟變化的情況下宏觀經(jīng)濟較容易保持平衡。但是，必須考慮的是稅收增收的可能性。
隨著我國近年來財政收入的迅速增長，財政收入的增長潛能還有多少，政府究竟可以取得多少錢成了一個應(yīng)該加以關(guān)注的問題。高培勇指出（高培勇，2001）：“財政收入占GDP 比重的提升，帶給我們的并非只是欣喜?！痹谖覈壳柏斦杖氩坏韧谡杖耄鞣N預(yù)算外收入和制度外收入比重大且管理還很混亂的情況下，規(guī)范性的財政收入持續(xù)提升，給企業(yè)和居民帶來的總體負擔(dān)會逐步加重。而且，在傳統(tǒng)量入為出的理財觀下，對支出結(jié)果的忽視使各部門并不考慮支出的目的而是能取得多少收入就安排多少支出，
收入非但不能約束支出，反而成為支出不斷膨脹的誘因，收支矛盾非但不能緩解，反而有越來越嚴峻的傾向。既然簡單依靠收入的增長并不是解決收支矛盾的有效辦法，而政府有限的財力增長與無限的公共支出需求始終處于矛盾之中，則通過加強公共支出管理來控制支出總體水平，緩解財政壓力和矛盾應(yīng)該是一條可行的解決之道。
在當(dāng)今市場經(jīng)濟國家，控制公共支出已經(jīng)成為其財政管理的一項重要任務(wù)。從過去長期的發(fā)展過程來看，與我國的情況相似，發(fā)達國家也經(jīng)歷了財政收入和支出不斷擴張的趨勢，公共支出占GDP 的比重大幅度上升，使政府財政面臨的壓力越來越大，政府陷入了一種“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務(wù)”的困境之中。這些國家一方面采取了公共支出總量控制，采取各種措施壓縮支出，另一方面對支出進行績效考評，以績效確定支出的方向和金額，很大程度上抑制了盲目支出、浪費、低效等現(xiàn)象，節(jié)約了財政資金，提高了資金使用效益。作為發(fā)展中國家，與西方國家相比，我國的財政收入能力更低，同時又面臨著巨額赤字、債務(wù)的困擾和各項公共財政職能的履行，財政支出問題重重。主要問題體現(xiàn)在一方面財政資金不足，公共財政應(yīng)該履行的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等投入嚴重不足，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌階段社會的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了不利影響；另一方面，財政資金的揮霍浪費十分嚴重，公款吃喝、公款旅游、公車消費、政府超標(biāo)基建、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象普遍，缺乏管理手段，帶來了巨大的損失和浪費，更加劇了國家財力不足的矛盾。面對財政支出中的種種問題，作為規(guī)范展出管理最重要的、最有效的政府預(yù)算卻沒有起應(yīng)有的作用，預(yù)算制定和執(zhí)行中的隨意性與長官意志、預(yù)算約束的軟化等情況相當(dāng)嚴重，預(yù)算改革必然成為加強公共支出管理必須攻克的第一關(guān)。
政府預(yù)算是公共財政的基本制度，它的質(zhì)變意味著我國財政進入了實質(zhì)性的公共化改革階段（張馨，2003）。從1998 年試編部門預(yù)算開始，連同與預(yù)算制度改革相關(guān)的其他改革，如國庫集中支付改革、建立政府采購制度、實行收支兩條線、收支分類改革等，全面構(gòu)建預(yù)算制度的改革在我國逐步推進。
這期間，財政支出的績效問題也越來越引起人們的關(guān)注。從中央政府來說，以財政部為代表的決策層對績效預(yù)算或者說績效問題在預(yù)算管理中的應(yīng)用始終持支持的態(tài)度：在2003 年到2005 年的全國財政工作會議上，財政部長金人慶先后提出了“要研究績效預(yù)算評價體系，促進財政支出效益的最大化”.“在科教文、行政政法、農(nóng)業(yè)、社保、經(jīng)建等領(lǐng)域選取一些跨年度的重大支出項目進行績效評價試點，并將評價結(jié)果作為以后年度項目預(yù)算安排的重要依據(jù)之一。”“要在繼續(xù)預(yù)算管理制度的基礎(chǔ)上，積極探索建立財政資金績效評價制度”。
3 、可見，預(yù)算的績效問題成為政策決策者認可的改革方向。
2 0 0 3 年以來，財政部也逐漸出臺了《中央級科教文部門項目績效評價管理辦法》（財教[2003]28 號）《中央級行政經(jīng)費項目支出績效評價管理辦法（試行）》等文件，對中央級行政經(jīng)費支出和科教文衛(wèi)、農(nóng)口、經(jīng)濟建設(shè)、中央政府投資項目等幾個領(lǐng)域的項目支出開展績效評價進行指導(dǎo)和規(guī)范。在中央政府的示范下，地方政府也開始了對于績效預(yù)算的實踐摸索。除了財政預(yù)算部門開始進行績效實踐外，政府行政管理提出要開展行政績效評價，審計部門提出要開展績效審計，財政監(jiān)督部門在著手進行績效監(jiān)督的研究和實踐，績效評價在政府管理中的多角度運用已成為大的趨勢。雖然績效預(yù)算或者在預(yù)算管理中引入績效評價的方法已經(jīng)在全國范圍內(nèi)引起了廣泛的重視，但是真正在整個政府范圍開展基于績效評價的預(yù)算管理改革的只有廣東省一個，因此本章以廣東省為例對我國目前的實踐情況進行介紹和評價。
二、我國績效預(yù)算實踐情況
1 ．改革的初衷
廣東一直是我國財政收入的大省，改革開放以來財政收入增勢迅猛，從1994 年分稅制以來，地方財政收入已經(jīng)從1 9 9 4 年的2 9 7億增加到了2004 年的1417 億，比1 9 8 0 年全國的財政收入還要多。與高基數(shù)相比的是，財政收入的增長速度也在9 0 年代后由原來2 5 % 以上的高速度逐步進入平緩態(tài)勢，近幾年基本保持在15% 左右。
與前文對預(yù)算的績效問題關(guān)注的原因分析一樣，廣東省同樣面臨著財政收支的矛盾：一方面財政收入的增幅趨緩，一方面財政支出的壓力越來越大。2003 年，面對增收節(jié)支、提高效益的財政管理要求和加強執(zhí)政能力、構(gòu)建預(yù)防腐敗體系的政府管理要求提出財政資金到了該講求效益的時候，廣東省政府向財政部門建議能否通過一種客觀的評價方法來保證幾項改革的效果。財政部門在一段時間的研究論證后，認為以績效評價作為起點，探索基于績效評價的預(yù)算管理應(yīng)該是具有現(xiàn)實意義的改革方向。
2 ．改革的內(nèi)容及主要成果
2 0 0 3 年8 月，廣東省財政廳率先開展了財政支出績效評價試點工作。兩年多來，績效評價工作經(jīng)歷了試點、總結(jié)規(guī)范、全面推開三個階段，取得了顯著成效。通過建立和完善了績效評價專門機構(gòu)，建立財政支出績效評價制度規(guī)范，使評價工作納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道，穩(wěn)步推進財政支出項目績效的評價試點工作，為績效評價工作的深入開展積累了豐富的經(jīng)驗。從2003 年8 月到2005年12 月，先后組織開展了13 個項目的績效評價試點工作。其中有兩個項目與人大共同進行。2 0 0 5年，廣東省財政廳全面推開了省級部門預(yù)算單位對5 0 0 萬員以上和跨年度的省級財政支出項目資金使用情況實行自我績效評價。兩年的運轉(zhuǎn)已經(jīng)在廣東省級部門預(yù)算單位樹立了績效觀念，增強了效率意識和效益責(zé)任，請款用款更加慎重和規(guī)范了。
3 ．改革的特點
在對實際部門調(diào)研的過程中，筆者最強烈的體會是實踐部門對于面向績效的預(yù)算改革需求非常迫切，態(tài)度非常務(wù)實，預(yù)期非常樂觀。
首先，由于改革的初衷就是為了解決地方政府在財政管理中遇到的具體問題，廣東省政府和財政部門一開始對改革的定位，就是要尋找一個能夠衡量預(yù)算單位資金使用效果的方法，來促進財政管理水平的提高，并通過績效衡量來強化預(yù)算單位使用財政資金必須追蹤問效的意識，而不是對整個預(yù)算管理方式的改變。因此，改革的設(shè)計不是像西方國家績效預(yù)算管理那樣，自上而下的，以一種較為完備的、涉及整個財政資金循環(huán)的方式來鋪開，而是從最直接體現(xiàn)被衡量對象績效水平的績效評估入手。目前來看，通過績效評估手段對限定范圍內(nèi)項目的管理已經(jīng)起到了預(yù)期的目的，即項目單位時刻樹立績效觀念，項目資金年年通過績效評估來決定使用方向，績效觀念的貫徹對財政資金的節(jié)約也初顯成效。
其次，廣東省基于績效評估的預(yù)算改革采取了非常務(wù)實的態(tài)度。首先體現(xiàn)在績效評價的范圍上，限定在省級部門預(yù)算中金額大于500 萬元的項目來進行，既有試點的意義，又有控制重點的意圖。其次體現(xiàn)在主導(dǎo)部門的安排上，財政部門作為績效評價的主導(dǎo)部門有其階段性的優(yōu)勢。國外績效預(yù)算常常是由立法部門如國會來推動的，但在我國由于民主程度發(fā)展水平的限制，相對應(yīng)的人大尚不具備主導(dǎo)財政改革的能力。尤其是作為地方政府進行的財政改革，由行政部門主導(dǎo)改革的風(fēng)險比較低，對改革局勢的控制力也比較強。而且，由財政部門內(nèi)部來主導(dǎo)整個績效評價過，所獲取的成果的在項目預(yù)算上的應(yīng)用也不存在信息傳遞上的障礙。
第三，實踐部門對績效評價和績效預(yù)算的發(fā)展前景持非常樂觀的態(tài)度。認為制度上的限制并不足以成為績效預(yù)算改革的障礙，在條件許可的情況下，一步步開展績效評價、績效報告、完善績效指標(biāo)數(shù)據(jù)庫等工作，將最終促成績效預(yù)算改革的成功。
4 ．改革面臨的困難和問題
調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然兩年來績效評價工作的開展已經(jīng)取得了一定的成效，但是進一步推廣到對部門的績效評價，甚至進一步開展以績效為基礎(chǔ)的部門預(yù)算，都還存在著不少的問題和困難，主要有：一是缺乏法律依據(jù)。與已經(jīng)實施績效預(yù)算改革的西方發(fā)達國家法律先行的鮮明特點相比，我國在面向績效的預(yù)算改革方面剛剛起步，相關(guān)的法律建設(shè)還幾近空白。目前存在的相關(guān)依據(jù)僅有針對中央部門預(yù)算支出的績效考評工作提出指導(dǎo)性意見的五六個相關(guān)文件，這些文件的特點是：
首先，從數(shù)量和立法層次上都可以看出我國關(guān)于績效預(yù)算改革的法律建設(shè)基本還沒有開始。散落在每年浩如煙海的部門規(guī)范性文件中的5 個試行辦法和草案相對于龐大的立法體系而言，幾乎是可以忽略不計的。它僅僅體現(xiàn)出這項工作已經(jīng)引起了決策者的關(guān)注，準(zhǔn)備開始相關(guān)的嘗試。但是當(dāng)一個改革還沒有形成共識之時，還談不上相應(yīng)的法律建設(shè)。
其次，文件的內(nèi)容相當(dāng)簡單寬泛。已有的文件對部門考評和項目考評的要求都沒有明確規(guī)定，隨意性大；基本沒有涉及對部門或者項目績效目標(biāo)設(shè)定是否合理的審查，事前環(huán)節(jié)的遺漏使后續(xù)考評的客觀性受到質(zhì)疑。這些問題一方面說明了試行辦法規(guī)定的不完善，另一方面也說明對于績效方向的預(yù)算管理怎樣做還沒有一個比較明確的方向和比較合適的方法。
第三，績效評估工作內(nèi)容不夠完整。由于目前項目的立項缺乏科學(xué)規(guī)范的績效目標(biāo)，部門預(yù)算編制缺乏績效評估的內(nèi)容，使得評估工作內(nèi)容不夠完善和全面。這一問題的根源很多，一是改革初期，績效評估指標(biāo)不健全，評估結(jié)論難以全面反映項目資金的使用效益?？冃е笜?biāo)的選取還需要以部門提供為基礎(chǔ)，參照國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)和項目進行補充完善；二是與政府行政改革的水平相關(guān)。在政府政務(wù)公開、公共項目民主參與等基礎(chǔ)還很薄弱的情況下，政府行為缺乏法制化和民主化約束，相應(yīng)的項目績效沒有嚴格的法制程序和通暢的民主渠道進行論證，靠評估部門選取的客觀指標(biāo)或者部分專家的主觀認定都是不全面的。
第四，缺乏評估指標(biāo)值。在評估體系中，評估指標(biāo)值相當(dāng)于一把度量的尺子，沒有標(biāo)準(zhǔn)值這把尺子，工作開展的難度就大了。財政支出有幾十類、幾百款、幾千項，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的取值基礎(chǔ)不同可分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)，就目前的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和技術(shù)來說，要采集編制一套標(biāo)準(zhǔn)值條件還不太成熟。
5 、改革帶來的啟示
在實踐部門的調(diào)研給本文的寫作以很大的啟發(fā)。本文認為，短短兩三年的面向績效的預(yù)算改革還不能稱為績效預(yù)算，只是試圖把績效觀念引入財政管理的一點嘗試。這一結(jié)論具有其現(xiàn)實意義：
一方面，所進行的嘗試已經(jīng)顯示出了績效觀念對提高財政支出效益的有效性，印證了在市場經(jīng)濟和財政公共化背景下績效管理能夠大幅提高政府行政效率的結(jié)論；另一方面，它也表明，與績效預(yù)算體系涵蓋的內(nèi)容和績效預(yù)算應(yīng)該達到的更為豐富的目標(biāo)范圍相對比，我國以績效預(yù)算為目標(biāo)的預(yù)算改革之路還很漫長，必須對遠景目標(biāo)和近期制度安排進行考慮。
目前來看，自下而上的改革雖然較少考慮改革宏觀層面上的制度約束，但其以解決實際問題為出發(fā)點的務(wù)實態(tài)度和小面積試點較為簡單的情況都使地方政府發(fā)動的改革更有實驗性和成功的可能。在我國現(xiàn)階段的行政管理水平和預(yù)算管理水平下，雖然有諸多的制度約束使績效預(yù)算難以在整個預(yù)算管理體系全面鋪開，但積極尋找突破點引入績效管理的思想和使用財政資金必須追蹤問效的管理理念，積累績效管理的經(jīng)驗，探索績效評估的有效方式，在若干年經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上逐步探索績效評估對預(yù)算分配恰當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)方式是改革行之有效的方向。
但是，起步階段的性質(zhì)決定了目前進行的探索與績效預(yù)算改革還不能同日而語，要實施績效預(yù)算，還必須深入考察發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，對比中外的環(huán)境差異，尋找順應(yīng)改革發(fā)展方向和我國現(xiàn)實情況的制度安排。
文章來源：發(fā)展研究
