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 一、引言
黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標準科 學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的改 革要求，績效管理成為下一階段財政預(yù)算改革的重中 之重。 2018年，浙江省財政廳推動部門整體績效預(yù)算改 革，進一步強化部門理財主體責任，賦予部門更大的 預(yù)算分配自主權(quán)和資金統(tǒng)籌安排權(quán)，探索建立與部門 整體績效掛鉤的部門預(yù)算總額包干的預(yù)算管理模式。 富陽區(qū)作為11個市、縣（市、區(qū)）試點地區(qū)之一，對 整體績效預(yù)算改革進行了探索和研究。
二、績效預(yù)算的理論分析
部門預(yù)算由政府各個部門編制，反映政府各部門 所有收入和支出情況，實質(zhì)是政府對所掌握的公共資 源進行分配的過程。富陽區(qū)的部門預(yù)算主要包括基本 支出預(yù)算、部門項目預(yù)算和政府專項預(yù)算。 績效預(yù)算是一種以追求效益為目的的公共支出模 式，將預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，是以產(chǎn)出和
富陽區(qū)部門整體績效預(yù)算改革研究
／富陽區(qū)財政局課題組
結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，績效預(yù)算改革是從傳統(tǒng)的投入型 預(yù)算向結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算的轉(zhuǎn)變。 實行績效預(yù)算的合理性，源于公共產(chǎn)品本身的特 殊性和公共產(chǎn)品供給的特殊性。新古典綜合派代表薩 繆爾森認為公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性，因此 政府成為公共產(chǎn)品的供給主體。公共選擇學(xué)派認為參 與政治決策的人也是經(jīng)紀人，政府在提供公共產(chǎn)品 時，同樣存在追求利益最大化、追求政績等失靈表 現(xiàn)?？冃ьA(yù)算就是要把政府部門的行為目標與有效提 供公共產(chǎn)品統(tǒng)一起來，解決公共資源配置失靈問題， 使政府行為經(jīng)濟化。
三、整體績效預(yù)算存在的問題
1．績效預(yù)算工作定位不高 目前的預(yù)算績效管理主要是財政部門在牽頭組 織，各預(yù)算單位分工負責，工作沒有上升到政府層 面，與政府的績效考評關(guān)聯(lián)度不高。以富陽區(qū)《2018 年度區(qū)級機關(guān)單位綜合考評辦法》為例，政府績效目 標以區(qū)委、區(qū)政府確定的年度重點工作任務(wù)、各部門 年度中心工作為主，缺乏績效預(yù)算目標考評，導(dǎo)致績效管理工作開展難，結(jié)果運用難等問題。 2．績效預(yù)算整體性不強 績效管理工作主要以績效評價為主，從工作體系來看，績效評價工作 自成一體，沒有與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作融合；從預(yù)算編制來看， 普遍存在重資金分配，輕執(zhí)行、輕績效情況；從預(yù)算組成上來看，主要是 項目評價，缺乏整體性績效預(yù)算管理；從時間上來看，主要是事后評價， 缺乏事前申報和事中跟蹤；從范圍來看，績效評價項目數(shù)沒有實現(xiàn)全覆 蓋，只是所有支出項目的一部分。根據(jù)2014年到2017年富陽區(qū)政府專項的 評價統(tǒng)計， 2017年績效自評數(shù)占比51.8%，重點評價僅占4.4%。從趨勢來 看，自評比例提高較快，但重點評價項目比例增長較慢，說明財政部門抽 查的重點評價項目數(shù)量少，績效評價工作開展得并不理想（見圖1表1）。
17.0% 16.4%
28.6%
51.8%
1.3% 0.7%
3.6% 4.4%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
2014年 2015年 2016年 2017年
自評占比 重點評價占比
圖1　富陽區(qū)政府專項績效評價占比趨勢
表1　富陽區(qū)政府專項績效評價比例情況表
序號 年度
政府 專項總數(shù)
自評數(shù)
重點 評價數(shù)
自評占比
重點 評價占比
1 2014年 159 27 2 17.0% 1.3%
2 2015年 152 25 1 16.4% 0.7%
3 2016年 140 40 5 28.6% 3.6%
4 2017年 114 59 5 51.8% 4.4%
3．績效指標設(shè)置不合理 整體績效預(yù)算目標設(shè)定與指標體系建立存在較大困難。一是部門整體 工作績效測定本身就是個難題。工作績效可以是物質(zhì)成果（比如地鐵，道 路），也可以是精神成果（比如安全系數(shù)，滿意度），有些成果很難用指 標來衡量。二是部門整體績效、工作職責績效、項目績效既存在重復(fù)交叉
又不是簡單的匯總。三是績效指標 與預(yù)算關(guān)聯(lián)度不強，預(yù)算多以上級 部門文件，本級重點工作為安排依 據(jù)，把預(yù)算安排計算過程，測算依 據(jù)等轉(zhuǎn)化為量化指標比較困難。 4．預(yù)算部門自主權(quán)不足 近幾年，富陽區(qū)推行項目庫管 理，按照“不入庫不安排、入庫后 擇優(yōu)安排”的原則，編制項目支 出，推行零基預(yù)算，重點審核項 目依據(jù)，測算標準等內(nèi)容。預(yù)算標 準化管理使預(yù)算安排更加科學(xué)、規(guī) 范、標準，但也存在部門爭取到項 目資金后，拿著資金找項目，績效 目標不明確，為做項目而做項目， 次要的項目安排年初預(yù)算，重要的 項目通過追加預(yù)算等現(xiàn)象。預(yù)算總 額與部門績效目標關(guān)聯(lián)度不高，缺 少總額包干下的預(yù)算分配自主權(quán)和 資金統(tǒng)籌安排權(quán)。 5．績效評價結(jié)果運用難 一是績效評價結(jié)果質(zhì)量有待提 高。部門績效意識較為淡薄，自評 工作多數(shù)委托中介機構(gòu)開展，中介 機構(gòu)受誰委托給誰辦事，問題指出 少，好話說得多，自評報告工作質(zhì) 量不高。二是評價結(jié)果與預(yù)算安排 脫節(jié)。富陽區(qū)從2013年開始強調(diào)績 效評價結(jié)果運用，將結(jié)果作為預(yù)算 安排重要依據(jù)，但至今未建立績效 評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制。 三是績效評價考核落實不到 位。2015年績效評價納入?yún)^(qū)政府綜 合考評體系，但從未對部門扣分， 2017年并入財政工作考核仍然沒有 加扣分，考核流于形式。
6．整體績效預(yù)算業(yè)務(wù)支撐不足 首先，部門提供相關(guān)信息和設(shè) 定績效指標的能力不足，財務(wù)人員 力量薄弱，對具體業(yè)務(wù)工作不熟 悉。其次，財政作為牽頭部門， 雖然建立了績效評價專門機構(gòu)，但 具備績效預(yù)算管理能力的人才仍然 匱乏，主要依靠中介結(jié)構(gòu)實施評價 工作。再次，信息化建設(shè)滯后，目 前的績效軟件大部分只是把績效管 理過程信息化，再設(shè)定一些指標模 板，供部門挑選使用。缺少與部門 工作推進情況直接掛鉤，與財政工 作結(jié)合緊密，自動化程度高的績效 軟件。
四、整體績效預(yù)算改革思路
1．提高整體績效預(yù)算工作定位 將整體績效預(yù)算改革納入到政 府績效評價體系中，通過整體績效 改革，使預(yù)算績效、政府績效、政 績考核有機結(jié)合，逐步用一套績效 評價體系進行評價，促使政府工作 由管理型向績效型的轉(zhuǎn)變。當前主 要工作應(yīng)當將整體績效預(yù)算改革納 入?yún)^(qū)級機關(guān)單位綜合考評辦法，績 效改革工作應(yīng)當以區(qū)考評辦為牽頭 單位，逐步增加績效預(yù)算目標考評 比重。 2．增強績效預(yù)算整體性 整體績效預(yù)算改革應(yīng)當作為今 后財政改革的全局性、整體性工作 來抓。一是改變以事后監(jiān)督為主的 績效評價體系，整體績效從源頭開 始，調(diào)整績效管理機構(gòu)，從監(jiān)督環(huán)
節(jié)前移至預(yù)算環(huán)節(jié)。二是形成預(yù)算全過程績效管理，資金安排與績效目標掛 鉤，并在執(zhí)行環(huán)節(jié)進行指標跟蹤，形成事前、事中、事后全流程考核機制。 三是變項目績效指標為整體績效指標，從部門工作職責，重點工作，預(yù)算項 目，財政基礎(chǔ)管理等方面提煉出一套整體績效評價體系。四是整體績效預(yù)算 全覆蓋，將所有預(yù)算部門納入改革，做到橫向可比，便于考核和結(jié)果運用。 3．建立整體績效指標框架體系 結(jié)合富陽區(qū)實際情況，指標體系可先從四類指標中提煉形成整體績效 預(yù)算指標體系。四類指標設(shè)置做到重點工作與基本職責相結(jié)合，財政管理 與項目管理相結(jié)合，既體現(xiàn)政府綜合績效，又體現(xiàn)部門行政績效。既體現(xiàn) 財政管理基礎(chǔ)績效，又體現(xiàn)項目預(yù)算績效。第一類是區(qū)政府綜合考評指 標，第二類是部門工作職責指標，第三類是財政管理工作指標，第四類是 項目績效指標，再按照從宏觀到微觀的層次設(shè)定權(quán)重，具體情況如表2：
表2　富陽區(qū)整體績效預(yù)算指標框架體系
序號 類別 主要內(nèi)容 權(quán)重
1
區(qū)政府綜合考 評指標
包括黨建目標、個性目標、共性目標等三方面。區(qū)考 評辦有完整的考評目標和指標體系，可以直接引用。
10%
2
部門工作職責 指標
以三定方案中規(guī)定的部門主要職責為基礎(chǔ)，產(chǎn)生績效 目標指標，再選取其中與預(yù)算安排關(guān)聯(lián)度緊密的指 標，納入整體績效指標體系。
20%
3
財政管理工作 指標
主要包括基礎(chǔ)工作、預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、財政監(jiān) 督、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等5個方面內(nèi)容。
30%
4 項目績效指標
包括部門項目和政府專項。以項目安排依據(jù)為基礎(chǔ)， 產(chǎn)生其中與預(yù)算安排關(guān)聯(lián)度緊密的指標，剔除與工作 職責指標重復(fù)部分，形成項目績效指標。
40%
4．增加預(yù)算部門自主權(quán) 改變先確定具體項目資金，再按基本支出、部門項目、政府專項預(yù)算 匯總形成部門預(yù)算的做法，在建立整體績效預(yù)算目標體系前提下，按照工 作任務(wù)、績效目標、近三年預(yù)算安排情況及執(zhí)行情況、財政管理中存在的 問題等情況，確定部門預(yù)算包干總額。在總額內(nèi)，由部門自主確定實現(xiàn)整 體績效目標的具體項目，再按照財政管理要求，編制和執(zhí)行預(yù)算。 5．建設(shè)整體績效評估整體機制 改變績效評價結(jié)果運用機制，變事后評價結(jié)果運用為全過程整體績效 跟蹤評估。一是從預(yù)算安排開始，按績效指標安排預(yù)算；二是預(yù)算執(zhí)行過 程中，持續(xù)對績效情況進行跟蹤評估，根據(jù)績效目標完成進度情況，對當年預(yù)算安排資金予以動態(tài)調(diào)整。三是根據(jù)年終績效評 價結(jié)果，設(shè)立一定額度專項資金，用于獎勵整體績效 高的部門。 6．加強整體績效預(yù)算業(yè)務(wù)支撐能力 一是加強隊伍建設(shè)，區(qū)政府考評辦應(yīng)發(fā)揮整體績 效牽頭作用，設(shè)置專職崗位牽頭整體績效考評工作。 財政部門應(yīng)適時調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)，加強專業(yè)隊伍建設(shè)。 各部門也需要設(shè)立整體績效預(yù)算專職崗位，對業(yè)務(wù)工 作起牽頭作用。同時要加強專業(yè)培訓(xùn)，提升整體績效 管理能力。二是推動整體績效預(yù)算信息化工作。由省
級部門牽頭開發(fā)，加大研發(fā)投入，引進人工智能，提 高績效軟件自動化程度。
五、兩種改革試點方案分析
根據(jù)省廳“各試點地區(qū)可結(jié)合自身實際進行試點” 的指示精神，富陽區(qū)初步擬定了改革方案，與省廳初步 方案比較，存在幾方面的不同。通過分析兩套方案優(yōu)缺 點，提出完善改革方案的建議。具體內(nèi)容見表3：
表3　兩套改革試點方案比較及改進建議
序號 內(nèi)容 省廳 富陽 異同點 改進建議
1
部門整體績效 目標和指標體 系
省委省政府重點工作績 效指標占40%；與部門 預(yù)算安排直接相關(guān)的產(chǎn) 出指標占60%。
區(qū)政府綜合考核指標 占50%、財政管理工 作考核指標占50%。
省廳更注重預(yù)算績效產(chǎn)出指 標，但指標設(shè)置較復(fù)雜。 富陽更偏向于財政管理基礎(chǔ) 工作，指標設(shè)置簡便，但績 效權(quán)重不高。
設(shè)置四類指標，形成整體 績效指標。區(qū)政府綜合考 評指標10%，部門工作職 責指標20%，財政管理工 作指標30%，項目績效指 標40%。
2 預(yù)算包干總額
前三年預(yù)算安排總額與 整體績效目標中的產(chǎn)出 指標掛鉤，根據(jù)產(chǎn)出指 標增減情況，計算 2019 年部門預(yù)算包干總額。
根據(jù)前三年部門預(yù)算 安排及支出情況，對 項目設(shè)立依據(jù)、管理 中存在的問題進行分 組評價，核定2019年 預(yù)算包干總額。
省廳專項資金以轉(zhuǎn)移支付為 主，以基數(shù)加績效目標值計 算總額，仍以基數(shù)法為主， 不體現(xiàn)管理中的問題。 富陽專項資金以具體項目為 主，以預(yù)算安排依據(jù)和管理 中存在的問題為重點，但問 題很難量化成預(yù)算額度。
對項目資金進行清理整合 的前提下，根據(jù)整體績效 指標量化成預(yù)算總額。
3
整體績效評價 獎懲機制
根據(jù)評價結(jié)果對優(yōu)秀的 部門予以獎勵，對結(jié)果 差的部門予以扣減，同 時評價結(jié)果與單位的個 人考核獎勵掛鉤。
安排專項考核資金， 按考核排名結(jié)果，進 行獎懲。同時區(qū)政府 綜合考核指標與個人 獎勵掛鉤。
省廳對預(yù)算總額進行獎懲。 富陽以額外資金進行獎懲。
區(qū)政府綜合考核指標與個 人獎勵掛鉤；財政管理工 作指標與額外獎勵掛鉤； 部門工作職責和項目績效 與預(yù)算總額掛鉤。
4
試點范圍和時 間
選取4家單位試點，2018 年設(shè)定指標編制2019年 預(yù)算，2020年對2019年 情況進行考核運用。
將全部預(yù)算單位納入 試點，2019年對2018 年進行考核，按考核 結(jié)果排名進行獎懲。
省廳試點范圍小，結(jié)果運用 時間長。 富陽試點全覆蓋，見效快。
預(yù)算單位全覆蓋，同時對 2019年預(yù)算進行全過程整 體績效跟蹤評估。
課題組組長：俞　杲 課題組成員：方紅華　張英強（執(zhí)筆）
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